CC - C1125-2004

Sentencia C-1125/04

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA-Alcance Si bien a la Corte se le ha confiado la guarda de la supremacía e integridad de la Constitución, es admisible que ella ejerza el control de constitucionalidad no solamente sobre la actuación positiva del legislador que se traduce en la expedición de una norma que por sí misma pueda contrariar los preceptos superiores, sino también respecto de aquellos casos en que la inactividad del legislador lesione igualmente principios, derechos o garantías constitucionales. En efecto, la Carta Política le impone al legislador ciertos deberes en relación con la regulación de determinadas materias y cuando éste no cumple o no actúa, tal pasividad se traduce en una omisión.

OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción

OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Supuesto debe derivarse del contenido normativo demandado Respecto a la competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre las omisiones legislativas, la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que este tribunal carece de competencia para pronunciarse cuando se está ante una omisión absoluta, dado que existe una total inactividad del legislador y por lo tanto no hay norma sobre la cual pueda recaer el juicio de constitucionalidad. No obstante, cuando se trata de una omisión relativa, es decir, cuando se ha cumplido con el deber de regular una determinada materia, pero ésta ha sido incompleta de forma tal que se han incluido

algunas situaciones pero se han dejado por fuera otras con supuestos o características similares y con clara violación del derecho a la igualdad o con desconocimiento total del debido proceso, procede el control de constitucionalidad de esa disposición, siempre que ese supuesto se desprenda del contenido normativo demandado, pues, como lo ha sostenido la Corte, la inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos Para que prospere una demanda por omisión legislativa relativa se requiere que confluyan algunos elementos que han sido ya determinados por esta Corporación. En esa medida se requiere: “(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que Expediente D-5232 2 estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico

impuesto por el constituyente al legislador”.

ACTIVIDAD DE ALTO RIESGO EN UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONAUTICA CIVIL ACTIVIDAD DE ALTO RIESGO-Competencia para regulación En virtud de la cláusula general de competencia corresponde al legislador ordinario regular lo relativo a la clasificación y determinación de las actividades de alto riesgo. No obstante y de manera excepcional, tal como ocurre en este caso, el Congreso puede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, facultar al Presidente de la República para que dentro de un plazo determinado realice esa tarea. ACTIVIDAD DE ALTO RIESGO EN LA AERONAUTICA CIVILInclusión de técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo ACTIVIDAD DE ALTO RIESGO EN LA AERONAUTICA CIVILNo asimilación entre técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo y personal de servicio de salvamento y extinción de incendios PRINCIPIO DE IGUALDAD-Discriminación normativa El legislador está vinculado íntimamente al principio de igualdad, de manera que debe dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no exista una razón suficiente que permita dispensarle un tratamiento desigual (mandato de tratamiento igual) y, además, está obligado a otorgar un trato desigual o a establecer diferenciaciones o a dar un trato distinto a supuestos de hecho diferentes (mandato de tratamiento desigual). Así mismo, le está permitido que trate de manera idéntica supuestos de hecho diferentes cuando ello resulte razonable y siempre que no exista una razón suficiente

que imponga dicha diferenciación. De esa manera se incurre en una discriminación normativa cuando dos condiciones fácticas semejantes son tratadas por el legislador de manera desigual sin que exista una justificación objetiva y razonable. Por contera, si el legislador ha reconocido un determinado beneficio a un grupo de personas determinado y ha excluido del mismo a otros que, por compartir los mismos supuestos fácticos, deberían ser sujetos de igual tratamiento, se incurre entonces en violación del principio de Expediente D-5232 3 igualdad y debería la Corte proferir una sentencia integradora para garantizar la igualdad. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia por no estar en el mismo plano de igualdad/ACTIVIDAD DE ALTO RIESGO EN LA AERONAUTICA CIVIL-Controladores aéreo y personal de servicio de salvamento y extinción de incendios no están en el mismo plano de igualdad ALTO RIESGO Y RIESGO PROFESIONAL-Distinción Es importante llamar la atención que el actor parece confundir el alto riesgo y por contera el beneficio especial que se concede por el hecho de que una determinada actividad sea considerada como de alto riesgo, con el riesgo profesional, desconociendo que este último, como bien lo afirma el Ministerio de la Protección Social, se refiere a la protección que se efectúa por los efectos que se pueden ocasionar por un accidente de trabajo o enfermedad profesional. Se trata de un riesgo derivado de la actividad que se desarrolla y para ello el Sistema General de Riesgos Profesionales tiene previsto una cotización diferencial según el mayor o menor riesgo de la actividad. El concepto de alto riesgo, por su parte, está atado a que la labor desarrollada

por el trabajador por las especiales circunstancias que la rodean hacen que se vea disminuida su expectativa de vida saludable, razón por la cual se hace necesario protegerlo mediante la posibilidad de obtener una pensión de vejez con requisitos menores.

Referencia: expediente D-5232

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 (parcial) del Decreto Ley 2090 de 2003

Actor: César Poveda Jaramillo

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 5 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

Expediente D-5232 4

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano César Poveda Jaramillo demandó el numeral 5 del artículo 2 del Decreto Ley 2090 de 2003.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial N° 45.262 del 28 de julio de 2003: “Decreto Número 2090 de 2003

(julio 26) por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades extraordinarias conferidas en el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, y

CONSIDERANDO:

(...)

DECRETA: (...) Artículo 2. Actividades de alto riesgo para la salud del trabajador. Se consideran actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores

las siguientes:

1. Trabajos en minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos.

2. Trabajos que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud de salud ocupacional.

3. Trabajos con exposición a radiaciones ionizantes.

4. Trabajos con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas.

5. En la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia Expediente D-5232 5 expedida o reconocida por la Oficina de Registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de conformidad con las normas vigentes.

6. En los Cuerpos de Bomberos la actividad relacionada con la función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios.

7. En el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, la actividad del personal dedicado a la custodia y vigilancia de los

internos en los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo en el que ejecuten dicha labor. Así mismo, el personal que labore en las actividades antes señaladas en otros establecimientos carcelarios, con excepción de aquellos administrados por la fuerza pública”.

III. LA DEMANDA Expresa el demandante que el aparte normativo objeto de impugnación desconoce el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 48 y 53 de la Carta

Política. Asegura que el legislador, en los numerales 1 a 4 del artículo 2 del Decreto 2090 de 2003, señaló las actividades consideradas de alto riesgo con independencia de la entidad o persona a la que se le preste el servicio, mientras que en los numerales 5 a 7 del mismo artículo optó por hacer la clasificación no sólo en función de las características del trabajo sino en consideración a las actividades que se desarrollen en determinadas entidades. En su criterio, el legislador incurrió en una inconstitucionalidad por omisión relativa por cuanto al regular lo pertinente a las actividades de alto riesgo en la Aeronáutica Civil no incluyó a los bomberos que trabajan en extinción de incendios, y limitó esa cobertura sólo a los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo con licencia expedida o reconocida por la Oficina de Registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, olvidando que los bomberos también prestan sus servicios en ese organismo y cumplen igualmente labores de alto riesgo para su salud. Se desconoció -a su juicioel principio de igualdad, así como la dignidad humana y el trabajo en condiciones dignas y justas por cuanto no se

protegió de igual forma a todos aquellos que dentro de una misma entidad y organismo cumplen tareas de alto riesgo. Tal exclusión -en su conceptoes irrazonable e injustificada toda vez que en el numeral 6 del mismo artículo 2, al regular lo pertinente en los cuerpos de bomberos, se incluyó a las personas que cumplen actividades relacionadas con la extinción de incendios, cuestión que ha debido también hacerse en el numeral 5 acusado. En esa medida, considera que no está justificado que un grupo de trabajadores que asumen el mismo riesgo por efecto de su actividad de extinción de incendios no tengan la misma protección especial que sí se otorga a otro grupo de personas que se dedican a la misma labor pero en una entidad Expediente D-5232 6 distinta, con lo cual se viola el principio de igualdad. En este punto estima que son aplicables los criterios señalados por la Corte en la Sentencia C-543 de 1996. Aclara que no se puede entender que los bomberos de la Aeronáutica Civil estén incluidos dentro de los supuestos que contempla el numeral 6 del artículo 2 del Decreto 2090 de 2003, toda vez que aquéllos no laboran en el denominado Cuerpo de Bomberos, concepto que fue definido en el artículo 7 de la Ley 322 de 1996. Por otro lado, asegura que los artículos 48 y 53 de la Carta también se desconocen en cuanto la calificación que se haga de una actividad como de alto riesgo tiene implicaciones respecto de los requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que desempeñan esas actividades. Por tal razón la omisión anotada excluye de esa clasificación a un grupo de

trabajadores que ha debido estar allí incluido y se les cercena su derecho a la seguridad social en igualdad de condiciones respecto de aquellos cuya actividad sí es considerada de alto riesgo.

IV. INTERVENCIONES

1. En nombre y representación del Ministerio de la Protección Social presentó escrito Gloria Cecilia Valbuena Torres, a través del cual sustenta las razones por las cuales el numeral 5 objeto de demanda se ajusta a los preceptos superiores.

En primer término, asegura que dado que la seguridad social es un derecho de amplia creación legal, el legislador es el llamado a establecer las condiciones y requisitos para que las personas puedan acceder al beneficio pensional sin más limitaciones que la propia Constitución. No obstante, la Ley 797 de 2003 facultó al Presidente de la República para expedir o modificar el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y definir las condiciones, requisitos y beneficios aplicables a dichos trabajadores. Sostiene que las actividades de alto riesgo para el Sistema General de Pensiones son aquellas que por su propia naturaleza generan una disminución en la expectativa de vida saludable del trabajador, independientemente de las condiciones en las cuales se efectúe el trabajo, y el beneficio que se les otorga es acceder a la pensión a edades inferiores a las establecidas para la generalidad de trabajadores debido a la reducción de vida saludable a la que se ven expuestos y a la mayor cotización pagada por los empleadores. En estos casos, aduce que sólo procede declarar la inconstitucionalidad cuando ella sea manifiesta, cuestión que no ocurre con la norma objeto de reproche. Al respecto, afirma que el actor confunde el riesgo profesional con

la disminución de la expectativa de vida que es el verdadero riesgo amparado por las pensiones especiales de vejez. Agrega que no es la labor de los cuerpos de bomberos en general la que cuenta con la protección especial otorgada por el legislador, sino aquella específica de extinguir incendios. Expediente D-5232 7 Aduce que la labor desarrollada por los bomberos de la Aeronáutica Civil no es idéntica a la desempeñada por quienes pertenecen a los cuerpos de bomberos toda vez que los primeros se dedican en mayor medida a la prevención de eventos que al enfrentamiento de sus efectos, pues cualquier contingencia que se presente en una terminal aérea tiene la virtualidad de convertirse en catastrófica, y debido a la efectividad de su labor no se ven expuestos a los nocivos efectos que, en largo plazo, genera la exposición al calor y al humo, lo cual precisamente es el propósito de las pensiones especiales de vejez de alto riesgo. Además, agrega que no existe un número significativo de incendios en dichos lugares, al punto que por año aproximadamente se presentan en promedio dos relacionados con incidentes aéreos y cuatro con incidentes forestales. De otro lado, quienes laboran en los cuerpos de bomberos se ven enfrentados permanentemente a la extinción de incendios y soportan los efectos que en el largo plazo implica la exposición constante al calor y al humo.

2. En representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Diana Arenas Pedraza presentó escrito dirigido a defender la constitucionalidad de la norma acusada.

En su concepto, para determinar las actividades de alto riesgo se hizo un

estudio analizando cuáles ameritaban acceder a un sistema pensional más favorable teniendo en cuenta que la labor desempeñada disminuyera las expectativas de vida, debido a que el objetivo de esa pensión es proteger al trabajador que se vea expuesto a un riesgo disminuyendo el tiempo de exposición a condiciones lesivas para su salud mediante su retiro anticipado. En ese contexto, expresa que la pensión especial de vejez se otorga no por el hecho de que la actividad desarrollada por la persona sea riesgosa en sí misma, sino en razón a que por el ejercicio permanente de ella la persona se ve expuesta a condiciones que lesionen su salud y que por ello se le disminuyan sus expectativas de vida saludable. Por tal razón, afirma que no se pueden comparar los bomberos aeronáuticos con los del Cuerpo de Bomberos, en cuanto los primeros no se ven expuestos de manera permanente a actuar en operaciones de extinción de incendios, independientemente que sea una labor que los pone en riesgo de sufrir un accidente profesional, y los segundos sí están expuestos por tiempo prolongado y de manera permanente a esa actividad. Así, como los primeros deben atender esa labor de manera esporádica la exposición que sufren al riesgo también es ocasional y no alcanza a generar patologías de carácter crónico o disminución de su expectativa de vida. Agrega que el actor confunde el concepto de riesgo profesional, frente al cual los bomberos aeronáuticos sí están protegidos, con el alto riesgo, al que no se ven enfrentados debido a lo esporádico de su actividad de atender incendios. De otra parte, frente a la comparación que pretende hacer el demandante con

los controladores aéreos, aduce que éstos, a diferencia de los bomberos aeronáuticos, están permanentemente comprometidos con condiciones de Expediente D-5232 8 trabajo que producen fatiga mental y física debido a los altos niveles de concentración y atención que su actividad requiere. Por tal motivo aunque unos y otros trabajen en una misma organización, sus actividades tienen condiciones y frecuencias distintas.

3. En representación de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil presentó escrito Ricardo Alvarez Ospina.

Luego de relatar la razón para la creación del servicio de bomberos aeronáuticos y de señalar que éstos no tienen el carácter de Cuerpo de Bomberos, así como la diferencia de regulación legal entre unos y otros, manifiesta que la norma acusada está en perfecta armonía con la Carta Política, razón por la cual solicita que se declare su constitucionalidad.

4. Una vez vencido el término de fijación en lista el Coordinador General del Sistema Nacional de Bomberos, Luis Fernando Arbeláez Serna, presentó escrito mediante el cual expresa que los argumentos expuestos en la demanda son razonables y tienen pleno respaldo en normas constitucionales.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Jefe del Ministerio Público transcribe su concepto rendido dentro del expediente D-5180 en el cual se demandó la inconstitucionalidad de la expresión “Cuerpos de”, contenida en el numeral 6 del artículo 2 del Decreto 2090 de 2003. Manifiesta que allí solicitó a la Corte declarara la inexequibilidad de la norma por considerar que la actividad de bomberos en sí

misma es de alto riesgo no importando quién preste tal servicio. Por esa razón, pide a la Corporación que se declare inhibida para conocer de esta demanda por sustracción de materia. En dicho concepto se sostiene que en la Aeronáutica Civil existen bomberos encargados de atender operaciones de extinción de incendios, los cuales están en una situación de mayor riesgo contingente que cualquier otra desempeñada por los cuerpos de bomberos debido no sólo a los altos niveles de combustible y de alto octanaje que se utiliza para los aviones, sino por la multiplicidad de carga peligrosa que se moviliza por el transporte aéreo. A igual conclusión se llega si se estudia la actividad de bomberos desarrollada por los trabajadores operadores de contraincendio de ECOPETROL. De acuerdo con ello, asegura que independientemente de las condiciones en las que se desarrolle la labor de bomberos, ésta por su propia naturaleza es en sí misma de alto riesgo para el Sistema General de Pensiones. Por tal razón existe un trato desigual ausente de finalidad constitucional que lo justifique en materia de seguridad social entre la actividad bomberil prestada por los cuerpos de bomberos y la prestada de manera directa que no fue incluida en el Decreto 2090 de 2003. En el evento que no se haga la declaración arriba solicitada, el Procurador General de la Nación pide a la Corporación, en subsidio, que declare Expediente D-5232 9 exequible el numeral 5 acusado bajo el entendido de que también se considere actividad de alto riesgo en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces la desempeñada por los

bomberos aeronáuticos. Sostiene que los bomberos aeronáuticos comparten condiciones laborales extremas con los controladores de tránsito aéreo debido a las difíciles condiciones climáticas, físicas y psicológicas en que se desempeñan, las cuales disminuyen la expectativa de vida razonable de las labores comparadas. Ese trato desigual dado por el Decreto 2090 de 2003 no está justificado constitucionalmente por cuanto la actividad bomberil tiene una finalidad constitucional por su propia naturaleza, independientemente de las condiciones en las que se efectúe el trabajo. Con ella se pretende preservar la vida y bienes de todos los habitantes que “para el caso de los bomberos aeronáuticos protegen la vida de sus trabajadores, pasajeros, instalaciones aeroportuarias y carga, al igual que con la misma finalidad lo hacen los controladores del tránsito aéreo”.

VI. PRUEBAS

1. El actor anexó fotocopia del libro de anotaciones de los bomberos aeronáuticos en el que se relacionan las emergencias que se han presentado en esta ciudad en lo que va corrido del año 2004.

2. Mediante Auto del 20 de octubre del año en curso el Magistrado Sustanciador dispuso trasladar las pruebas decretadas y recaudadas dentro del expediente D-5180 para ser tenidas en cuenta dentro del proceso de la referencia.

Dentro de ellas se encuentra (1) informe presentado por el Director de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil sobre las labores desempeñadas por el Servicio de Salvamento y Extinción de Incendios de esa entidad, el número de servidores que se encuentran vinculados a ese Servicio

y el número de incendios presentados en los últimos tres años en cada terminal aéreo a nivel nacional; (2) informe rendido por el Director General de Bomberos de Bogotá en el que comunica las labores desempeñadas por el cuerpo de bomberos, los servidores que desempeñan esa labor y el número de incendios que se atendieron en los últimos tres años; y (3) estudio remitido por el Director General de Riesgos Profesionales del Ministerio de la Protección Social sobre las actividades de alto riesgo, el cual sirvió de base para la expedición del Decreto 2090 de 2003.

3. Mediante Auto del 27 de octubre de 2004 el Magistrado Sustanciador solicitó al Director de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil informara sobre cuáles son las funciones desempeñadas por los controladores de tránsito aéreo; el número de servidores que desempeñan esa labor y su jornada de trabajo.

Expediente D-5232 10

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y

FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

1. El asunto a resolver 1.1. Para el demandante el legislador incurrió en una omisión relativa por cuanto no incluyó, dentro de las actividades de alto riesgo en la Aeronáutica Civil, reguladas en el numeral 5 del artículo 2 del Decreto 2090 de 2003, a los bomberos que trabajan en la extinción de incendios de esa Unidad Administrativa, quienes, al igual que los controladores aéreos, desarrollan labores de alto riesgo para su salud. Además, a su juicio no está justificado

que esa actividad sí se encuentre contemplada en el numeral 6 del mismo artículo 2 como de alto riesgo cuando es desempeñada por personas que laboran en los cuerpos de bomberos. En criterio del actor se vulnera entonces el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución. 1.2. Para los representantes de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social la norma es exequible toda vez que la actividad considerada de alto riesgo por el legislador no es la desarrollada por los cuerpos de bomberos en general sino la de extinguir incendios. En esa medida consideran que la labor que cumplen los bomberos de la Aeronáutica Civil no es idéntica a la de los cuerpos de bomberos pues los primeros se dedican más a la prevención de incendios que a enfrentar sus efectos, su intervención es esporádica y por ello no se ven expuestos de manera constante, como sí lo están los de los cuerpos de bomberos, a los efectos nocivos que genera el calor y el humo. El representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público agrega, además, que tampoco puede asimilarse la actividad de los bomberos de la Aeronáutica con la de los controladores aéreos, debido a que éstos están permanentemente comprometidos con su labor, la cual produce fatiga mental y física. 1.3. El representante de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil afirma que la norma acusada se ajusta plenamente a la Carta Política. 1.4. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la

inconstitucionalidad de la norma acusada por cuanto la actividad desarrollada por los bomberos, independientemente si laboran en la Aeronáutica Civil o en el Cuerpo de bomberos, es en sí misma de alto riesgo y por esa razón existe un trato desigual carente de justificación. En su defecto, solicita que se declare la constitucionalidad del numeral objeto de reproche bajo el entendido que también se considere de alto riesgo la actividad desarrollada por los bomberos de la Aeronáutica Civil. Agrega, Expediente D-5232 11 además, que este personal comparte condiciones extremas de trabajo con los controladores aéreos que disminuyen para unos y otros la expectativa de vida. 1.5. Conforme a lo anterior, el problema que se plantea en esta ocasión es si el legislador, al expedir el numeral 5 del artículo 2 del Decreto 2090 de 2003, incurrió o no en una omisión constitucional, al no incluir dentro de las actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores que laboran en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil a los bomberos que trabajan en extinción de incendios de esa entidad y si esa omisión desconoce los preceptos superiores citados por el actor. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzará por recordar su doctrina sobre omisiones legislativas, para luego verificar si en efecto el legislador vulneró la Carta Política al no incluir a todas las personas que, constitucionalmente, en desarrollo del principio de igualdad, deben gozar de ella.

2. La competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre demandas que versen sobre omisiones legislativas relativas

2.1. Si bien a la Corte se le ha confiado la guarda de la supremacía e integridad de la Constitución, es admisible que ella ejerza el control de constitucionalidad no solamente sobre la actuación positiva del legislador que se traduce en la expedición de una norma que por sí misma pueda contrariar los preceptos superiores, sino también respecto de aquellos casos en que la inactividad del legislador lesione igualmente principios, derechos o garantías constitucionales. En efecto, la Carta Política le impone al legislador ciertos deberes en relación con la regulación de determinadas materias y cuando éste no cumple o no actúa, tal pasividad se traduce en una omisión. 2.2. Esta Corporación se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre las omisiones en que puede incurrir el legislador, ya sea porque no expida precepto alguno, caso en el cual se está ante una omisión absoluta, o cuando a pesar de hacerlo dicha labor se llevó a cabo de manera incompleta, en este caso se está ante una omisión relativa. Al respecto ha sostenido: “En relación con el fenómeno de la inconstitucionalidad por omisión, esta Corporación ha afirmado que tiene lugar cuando el legislador no cumple un deber de acción expresamente señalado por el constituyente. Esta omisión puede ocurrir de varias maneras : a) Cuando se abstiene de expedir una norma encaminada a ejecutar un deber concreto establecido por el constituyente ; b) Cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros ; c) Cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero

excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás ; y d) Cuando al regular una Expediente D-5232 12 institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución. En la primera hipótesis, corresponde a una omisión legislativa absoluta, pues no existe precepto alguno ; en los demás casos, a una omisión legislativa relativa, por que si bien el legislador ha expedido la ley que desarrolla un deber constitucional, en ella solamente ha regulado algunas situaciones dejando por fuera otros supuestos similares, con clara violación del principio de igualdad”1. 2.3. Respecto a la competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre las omisiones legislativas, la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que este tribunal carece de competencia para pronunciarse cuando se está ante una omisión absoluta, dado que existe una total inactividad del legislador y por lo tanto no hay norma sobre la cual pueda recaer el juicio de constitucionalidad2. No obstante