CC - C1152-2003

Sentencia C-1152/03

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDADCaducidad por vicios de forma

ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Alcance

ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Facultad regulatoria PRINCIPIO DEMOCRATICO EN ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Confrontación de diferentes corrientes de pensamiento En los regímenes democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. PROYECTO DE LEY-Requisitos/PROYECTO DE LEY-Proceso de formación La Constitución Política dispone, entonces, que un proyecto sólo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma materia, fue presentado por quien tuviese iniciativa para tal efecto, y surtió los trámites pertinentes en el Congreso, a saber: i) haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la comisión respectiva, ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, iii) aprobado en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporación, y iv) haber obtenido la sanción del Gobierno. Además, deben respetarse los respectivos quórums y mayorías, y los plazos entre los distintos debates. LEY-Finalidad de los requisitos de aprobación LEY-Alcance de los requisitos de aprobación LEY-Principio de instrumentalidad de las formas/LEY-Alcance

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN

LA LEY-Consecuencias derivadas del proceso de formación PROYECTO DE LEY-Finalidad de los debates En lo que respecta al tema específico a los debates que debe surtir un proyecto de ley éstos permiten de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tengan la oportunidad real de incidir en la adopción final de la ley. También por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democrático. PROYECTO DE LEY-Modificaciones Sobre este aspecto ha señalado la Corte "lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación." PROYECTO DE LEY-Publicidad como garantía institucional DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance/DEBATE PARLAMENTARIO-Definición/DEBATE PARLAMENTARIOObjeto sobre el cual recae TRAMITE LEGISLATIVO-Se guía por los principios de consecutividad e identidad

COMISION PERMANENTE DE CAMARAS-Deber de rendir informe a la Comisión respectiva PROYECTO DE LEY-Requisito de la publicación del informe a la Comisión respectiva PROYECTO DE LEY-Modificaciones durante el segundo debate/PROYECTO DE LEY-Exigibilidad de unidad de materia PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Relativización PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD DE PROYECTO DE LEY-Facultad de conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario PROYECTO DE LEY-Facultad de introducir modificaciones y adiciones/PROYECTO DE LEY-Límites Es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, en tanto que se debe observar el principio de unidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en comisiones. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias en proyecto de ley La Carta Política contempla la posibilidad que frente a discrepancias surgidas en las cámaras respecto a un proyecto de ley, se integren comisiones accidentales compuestas por miembros de una y otra cámara, las cuales prepararán el texto final que será puesto a consideración de las plenarias. PROYECTO DE LEY-Discrepancias no infringen la Constitución En los eventos en que surgen discrepancias entre las plenarias de las Cámaras tampoco se infringe el artículo 165 Superior que exige la aprobación del proyecto de Ley en primer debate en la Comisión correspondiente de cada Cámara, como en la plenaria de las mismas, "por cuanto la comisión accidental conjunta a que alude el artículo 161 de la

Constitución Nacional, viene a reemplazar a la Comisión permanente constitucional en la discusión y aprobación de la norma nueva que reemplazará aquella sobre la cual se presentó discrepancia en las Cámaras. COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias deben ser objeto de conciliación PROYECTO DE LEY-Hipótesis acerca del momento en que pueden surgir las diferencias COMISION DE CONCILIACION-Mecanismo excepcional instituido por el Constituyente con el fin de zanjar las diferencias presentadas COMISION ACCIDENTAL-Competencia restrictiva Así mismo que es el propio texto fundamental el que establece una competencia limitada para las comisiones accidentales, las cuales deben observar las siguientes restricciones: a. Que sólo pueden ser conformadas cuando surjan discrepancias entre las Cámaras respecto de un proyecto, en los términos del inciso final del artículo 186 de la Ley Orgánica por medio de la cual se expidió el reglamento del Congreso de la República y que como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional pueden surgir, entre otros casos, i) cuando el texto haya sido acogido por una de las Cámaras e ignorado por la otra, ii) cuando una de las Cámaras aprueba un artículo y éste es negado por la otra, o iii) cuando aprobado el texto por ambas cámaras exista una diferencia entre el aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y el aprobado en la plenaria del Senado de la República o viceversa. b. Se exige que el texto unificado preparado por la comisión accidental se someta a la consideración y aprobación por las plenarias de Cámara y Senado. c. Para que las modificaciones a un

proyecto de ley sean admisibles es necesario que se refieran a la misma materia, es decir, que las normas adicionadas o modificadas han de mantenerse estrechamente ligadas con el objeto y contenido del proyecto debatido y aprobado por las Cámaras. Sobre este último particular ya ha precisado la Corte que "no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario, además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido." NORMA ACUSADA-Inexequibilidad por vulneración del principio de consecutividad Las normas demandadas habrán de declararse inexequibles, no por el reproche formulado por el actor, sino porque en la aprobación de los artículos 113 y 114 de la Ley 788 de 2002 el Congreso violó el principio de consecutividad, en el primer caso al no votar el artículo original conforme estaba incluido en la ponencia para primer debate del proyecto de ley y, en el segundo, por haberse omitido el pronunciamiento de una de las comisiones económicas respecto de la iniciativa sometida a su consideración e incumplir de esa manera la función que le fue asignada por la Constitución.

Referencia: expediente D-4606

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002.

Actor: Mauricio Alfredo Plazas Vega

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega demandó la inconstitucionalidad de los artículos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto del proceso y se subraya lo acusado: “LEY 788 DE 20021

(diciembre 27) por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia

DECRETA: CAPITULO VII Otras disposiciones Artículo 113. Tarifa especial para la cerveza. Modifícase el artículo 475 del Estatuto Tributario, el cual queda así: “Artículo 475. Tarifa especial para la cerveza. El impuesto sobre las ventas a la cerveza de producción nacional cualquiera sea su clase, envase, contenido y presentación es del once por ciento (11%). De esta tarifa un 8% es impuesto sobre las ventas y se entenderá incluido en el impuesto al consumo, que sobre dicho

producto señala la Ley 223 de 1995 y el tres por ciento (3%) restante como IVA deberá ser consignado a favor del Tesoro Nacional en los términos que establezca el reglamento y otorga derecho a impuestos descontables hasta el monto de esta misma tarifa. 1 Diario Oficial No. 45046 del 27 de diciembre de 2002. Las cervezas importadas tendrán el mismo tratamiento que las de producción nacional, respecto de los impuestos al consumo y sobre las ventas”. Se exceptúa el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina del impuesto de cerveza de que trata este artículo. Artículo 114. Deducción de impuestos pagados. Modifícase el artículo 115 del Estatuto Tributario el cual quedará así: “Artículo 115. Deducción de impuestos pagados. Es deducible el ochenta por ciento (80%) de los impuestos de industria y comercio y de predial, que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable siempre y cuando tengan relación de causalidad con la renta del contribuyente. La deducción de que trata el presente artículo en ningún caso podrá tratarse simultáneamente como costo y gasto de la respectiva empresa. Artículo 115. Adiciónese el artículo 420 del Estatuto Tributario con el siguiente literal: “d) Impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar. Constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas la circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar con excepción de las loterías. El impuesto se causa en el momento de realización de la apuesta, expedición del documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en el juego. Es responsable del impuesto el

operador del juego. La base gravable estará constituida por el valor de la apuesta, del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. En el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable mínima está constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo diario legal vigente. La tarifa del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar es del cinco (5%) por ciento. Son documentos equivalentes a la factura en los juegos de suerte y azar, la boleta, el formulario, billete o documento que da derecho a participar en el juego. Cuando para participar en el juego no se requiera de documento, se deberá expedir factura o documento equivalente. El valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta. El impuesto generado por concepto de juegos de suerte y azar se afectará con impuestos descontables”. Artículo 116. Adiciónese el Estatuto Tributario con el siguiente artículo: “Artículo 470. Bienes y servicios gravados a la tarifa del 2%. A partir del 1° de enero de 2005, los bienes y servicios de que tratan los artículos 424; 424-2; 424-5 numeral 4; 424-6; 425; 427; 4281; 476; 477; 478 y 481 literales c) y e) del Estatuto Tributario, quedarán gravados a la tarifa del dos por ciento (2%). Parágrafo. A partir de la misma fecha, los responsables del impuesto sobre las ventas por los bienes y servicios a que se refieren los artículos 477; 478 y 481 literales c) y e) del Estatuto

Tributario, podrán tratar como descuento la totalidad del impuesto sobre las ventas que conste en las respectivas facturas o documento equivalente que constituya costo o gasto de los bienes gravados, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en los artículos 617 y 771-2.”

III. LA DEMANDA Sostiene el demandante que el trámite legislativo de los preceptos acusados desconoció los artículos 157 y 161 de la Carta Política, dado que en plenaria del Senado de la República no hubo debate respecto de los artículos en cuestión y tampoco se surtió dicho trámite con motivo de la aprobación del acta de conciliación en la que se acogió íntegramente la propuesta debatida y discutida en la Cámara de Representantes.

En su opinión, a pesar de lo establecido en el artículo 161 de la Carta las normas acusadas resultaron aprobadas por la comisión accidental integrada por el Senado de la República, conforme se indica en el texto del acta que señala: "los artículos nuevos incluidos por la Plenaria de la Cámara de Representantes que se acogen por esta Comisión”. (Subraya el actor) Así mismo, resalta que dentro del expediente legislativo obra una constancia de fecha 20 de diciembre de 2002, suscrita por los Senadores Carlos García Orjuela, Vicente Blel, Javier Cáceres, Gabriel Zapata y Camilo Sánchez en la cual manifiestan que los artículos nuevos aprobados por la plenaria de la Cámara de Representantes, relativos entre otras materias a: i) El gravamen del dos por ciento (2%) para bienes y servicios a partir del 2005; ii)

Deducibilidad limitada al 80% de los impuestos territoriales; y iii) Un tres por ciento (3%) de impuesto al valor agregado a los juegos de suerte y azar, "no alcanzaron a ser analizados en la PLENARIA del Honorable Senado de la República de Colombia."2 2 Folio 15 del expediente. En este sentido considera que si el artículo 157 de la Constitución Política exige que el debate tenga lugar en las Comisiones Constitucionales Permanentes y en las plenarias de las corporaciones, "mal puede pretenderse que la omisión del mismo pueda ser subsanada a través del trabajo que desarrolle la Comisión Accidental de Mediación y de la acogida de la norma por sus integrantes”. Finalmente el demandante hace un recuento sobre el trámite legislativo que se le dio a los mencionados artículos y transcribe apartes de las sentencias C-222 de 1997, C-737 y C-760 de 2001, en las que la Corte Constitucional se ha referido a la importancia de los cuatro (4) debates dentro del proceso de la formación de una ley, coligiendo que la ausencia de debate de las normas acusadas en la plenaria del Senado y la posterior aprobación del acta de las comisiones accidentales de Cámara y Senado sin mediar un debate acerca de las discrepancias conciliadas, hacen inconstitucionales las disposiciones demandadas, por cuanto el vicio de procedimiento que se presentó no es subsanable.

IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA El Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte declarar exequible las normas acusadas.

En efecto afirma que teniendo en cuenta el trámite del proyecto de la Ley

788 de 2002 y de los artículos 113, 114, 115 y 116, con fundamento en los antecedentes legislativos y en las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República, se puede demostrar que el proceso legislativos surtido en el Congreso de la República para su expedición fue el establecido en la Constitución. En efecto, respecto de los debates surtidos en las plenarias señala que la Cámara de Representantes aprobó el texto definitivo del proyecto el 19 de diciembre de 2002. Agrega que dicho texto fue publicado en la Gaceta del Congreso número 19 del lunes 27 de enero de 2003, en el cual se observa que en el trámite de la discusión de la ponencia para segundo debate fueron propuestos, analizados y aprobados los artículos 110, 111 y 113. Indica que en el acta 39 de la sesión extraordinaria del jueves 19 de diciembre de 2002 de la Cámara de Representantes se observa que el Representante ponente Cesar Mejía Urrea presentó una proposición aditiva en la cual se incorporan unos artículos nuevos que son precisamente los acusados, los cuales fueron aprobados por la plenaria de la Cámara. En la plenaria del Senado de la República se estudio la ponencia la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 615 del 18 de diciembre de 2002. El texto definitivo del proyecto fue discutido y aprobado por la plenaria del Senado de la República en la sesión del 19 de diciembre de 2002. Explica que debido a las discrepancias existentes entre el texto aprobado en la plenaria del Senado de la República y el aprobado en la plenaria de la

Cámara de Representantes se conformó una comisión accidental de mediación, cuyo informe fue aprobado en las sesiones extraordinarias, en el cual se incluyó el proyecto objeto de análisis y concretamente los artículos 113 a 116 demandados de manera independiente por las plenarias de ambas cámaras. Así, en la plenaria del Senado fue presentado, discutido y aprobado en la sesión del 20 de diciembre de 2002 con el quórum constitucional requerido, según consta en la Gaceta del Congreso No. 43 de febrero 5 de

2003. En la plenaria de la Cámara de Representantes se surtió el mismo trámite en la sesión del 20 del diciembre de 2002 como se advierte de la lectura de la Gaceta No. 83 del 6 de marzo de 2003.

Con fundamento en lo anterior señala que la Constitución establece que las comisiones y las plenarias de las Cámaras pueden hacer cambios a un proyecto de ley, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra cámara no obligan a repetir todo el trámite legislativo, ya que una comisión accidental de conciliación elabora un texto unificado en el cual se armonizan las diferencias, el cual posteriormente es sometido a la aprobación de las plenarias. Por esa razón no se requiere que los proyectos de ley tengan el mismo texto durante los cuatro debates, pues las comisiones y las plenarias pueden introducir cambios, y es a la comisión accidental a quien le corresponde armonizar las diferencias surgidas entre las cámaras. Con fundamento en lo expuesto, concluye que el legislador no contrarió lo

dispuesto en los artículos 157, 158 y 161 de la Constitución Política.

V. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO En sendos escritos presentados por el Ministro del ramo y por la apoderada especial de esa entidad, se solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas.

Para desvirtuar los cargos expuestos en lo referente a que los artículos demandados no surtieron el segundo debate en el Senado, ni la discusión en plenaria del mismo, señala el interviniente luego de hacer un recuento del trámite legislativo de las normas que fueron objetadas, que los cargos no gozan de ningún tipo de asidero de orden constitucional, puesto que los preceptos acusados surtieron todo el trámite legislativo pertinente, tanto en la Cámara de Representantes, como en segundo debate y plenarias en el Senado de la República, tal como consta en las certificaciones expedidas por el secretario de la Cámara de Representantes y por su homólogo en el Senado de la República, además de constar en las respectivas gacetas del Congreso. Señala que la Corte Constitucional ha elaborado una línea jurisprudencial muy clara con respecto a las Comisiones Accidentales de mediación o conciliación, a partir de lo cual afirma que su función consiste, en superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, entendidas como “las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”. De allí que para facilitar y lograr su cometido, la ley haya dispuesto que estas comisiones deban estar integradas por quienes participaron en la discusión de los proyectos, sus autores y ponentes, así como quienes hayan

formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias, pues son justamente estos miembros del Congreso quienes tienen un mejor conocimiento de la materia debatida y exactamente de los puntos que son objeto de discrepancia. En el caso de la Ley 788 y de cualquier otra sometida al trámite de urgencia y sesiones conjuntas, los principios de la identidad relativa y de la consecutividad descritos en la jurisprudencia como pilares del cumplimiento del artículo 157 de la Carta se ven restringidos ante el evento fáctico de la simultaneidad de los debates en plenarias de las Cámaras. En este sentido señala que es por esta razón que la comisión accidental nombrada para conciliar las divergencias entre el texto aprobado por las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República al Proyecto de Ley que hoy día es la Ley 788 de 2002 sí podía acoger los textos nuevos propuestos y aprobados por la plenaria de la Cámara que no fueron presentados ni propuestos a la plenaria del Senado, máxime cuando los artículos demandados guardan una identidad absoluta con la materia exigidos por la Constitución Política para ser observados dentro del trámite legislativo. Aduce que el Acta de las comisiones accidentales de mediación integrada para conciliar las discrepancias que surgieron respecto del articulado del proyecto de ley “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones” fue firmada por dos de los Senadores que suscribieron también la constancia, lo cual puede deducirse del hecho que al lado de sus firmas en el acta mencionada

aparece la frase entre paréntesis “con constancia”. Esto significa que tal constancia fue firmada con anterioridad a la firma del acta o, máximo concomitantemente. Sostiene que de conformidad con el contenido en la constancia transcrita, al momento de la firma del acta, la plenaria del Senado de la República no había conocido el texto de los artículos contenidos en las proposiciones citadas en aquélla, lo cual a juicio del interviniente es obvio, dado que aún no se había sometido a consideración de las plenarias de ambas corporaciones el acta de las comisiones accidentales de mediación, y que en efecto, según lo manifiesta el actor, el punto de los artículos demandados era lo que a la luz del inciso tercero del artículo 186 de la Ley 5 de 1992 se considera como “una disposición nueva". Es decir, una disposición aprobada debidamente por una de las corporaciones, esto es la Cámara de Representantes, pero no por la otra, en este caso por no haber sido sometidos a discusión y aprobación en la plenaria del Senado de la República en segundo debate. Por esta razón, señala que no tiene ningún asidero la tesis del demandante según la cual la constancia referida por el demandante constituye prueba suficiente para establecer que la plenaria del Senado de la República no conoció el texto de los artículos demandados, pues los firmantes de la constancia no podían dar fe de algo que todavía no había sucedido, es decir, la aprobación del acta de las comisiones accidentales de mediación con el respectivo texto adjunto. Según el interviniente dado que esa situación era una discrepancia sobre la cual la comisión accidental de medición debía pronunciarse, ella tomó la

decisión de mantener el texto de los artículos nuevos aprobados por la Cámara de Representantes, a lo cual, algunos Senadores, decidieron dejar la constancia que la plenaria del Senado de la República no los conocía, lo cual a su juicio es lógico. Posteriormente la plenaria del Senado de la República, así como la de la Cámara de Representantes debían resolver sobre la aprobación del texto del acta de las comisiones accidentales de medición, para lo cual ésta le fue sometida a consideración, el cual contenía adjunto el texto correspondiente a todo el articulado del proyecto, según consta en dicha acta, suscrita antes de su aprobación en las plenarias. El texto del articulado fue determinado por el documento que luego fue sometido a consideración de cada una de las dos plenarias donde obtuvo su aprobación. Colige que las Comisiones de Conciliación no pueden convertirse en un impedimento para el proceso legislativo expedito, máxime si son lo suficientemente claras en determinar en forma precisa, cuál será el texto que zanja la diferencia entre las plenarias, en este caso la escogencia de uno ya aprobado por alguna de las Cámaras. En su opinión resulta la posibilidad de aprobar textos explícitos y determinados por las plenarias, si sólo el acta de conciliación precisa, como en efecto sucedió en la Ley 788, cuál ha de ser el texto escogido por las Comisiones de Conciliación, sin dejar a una instancia ulterior su definición. Concluye que en el momento de aprobar el Acta de Conciliación, la plenaria del Senado de la República tuvo conocimiento del texto de los artículos nuevos, los cuales no habían podido estudiar antes, ni en el momento de

aprobación por la Cámara de Representantes, ni en el momento de la firma del acta de las comisiones accidentales de mediación, según se expuso, por lo que una vez sometido a su consideración el texto completo, la plenaria del Senado le impartió su aprobación, con pleno conocimiento de lo que se estaba votando, según consta en el acta citada.

VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, solicita a esta Corporación declarar exequibles los artículos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002, por ausencia de vicios en su trámite.

Luego de hacer un análisis sobre el proceso legislativo surtido con ocasión de la aprobación de las normas demandadas, precisa que si bien el artículo 157 de la Constitución exige que todo proyecto de ley surta cuatro debates reglamentarios, ello no significa que el proyecto de ley como tal, deba en su texto y contenido ser el mismo durante todo el proceso legislativo, toda vez que ello se opondría a otras normas de la Carta que hacen del debate legislativo un proceso discursivo en el que tanto las comisiones como las plenarias de cada célula legislativa tengan la facultad de introducir modificaciones a los proyectos sometidos a su consideración. Sobre este particular explica que con la expedición de la Constitución de 1991 y especialmente con fundamento en su artículo 160, las cámaras en el tercero o en el cuarto debate de un proyecto de ley, cualquiera que él sea, pueden introducir las modificaciones que juzguen necesarias, las cuales pueden estar contenidas incluso en artículos nuevos, como lo dispone el artículo 186 de la Ley 5 de 1992 y que como tal, será a la respectiva

comisión de conciliación a la que le corresponderá acordar el texto que votarán las plenarias. Añade que el proceso legislativo, tal como lo concibió el Constituyente de 1991, se erige sobre el principio de participación activa y dinámica de las distintas instancias que conforman el órgano legislativo, proceso discursivo democrático, en donde la función de cada una de las Cámaras, ya sea en sus comisiones constitucionales permanentes o en sus plenarias, no es de simple asentimiento de lo que han decidido las otras instancias legislativas, pues cada una de ellas mantiene su facultad de creación e innovación. Agrega que si ello es posible en el paso del proyecto de una comisión a la plenaria, mucho más lo será en el paso del mismo de una Cámara a otra, pues la introducción de cambios a los proyectos es algo implícito a la función legislativa del Congreso, y consecuencia directa del debate de los temas que componen los proyectos de ley, lo importante es que la materia a la que los cambios se refieran, presente un nexo sustancial con lo que se había venido debatiendo y aprobando, es decir, guarden la regla de la unidad de materia. Sostiene el señor Procurador que la función de la comisión accidental, en estos casos, es zanjar las divergencias que presentan los textos aprobados en una y otra cámara, con el fin de dar cumplimiento al requisito de los cuatro debates a que hace referencia el artículo 157, dado que en esta comisión están representados los miembros de una y otra cámara (Art.187 Ley 5 de 1992), los cuales han de redactar un informe en el que aprueban los textos

únicos que ponen fin a la divergencia y que como tal serán aprobados por las plenarias, cumpliéndose así el requisito de los cuatro debates. La aprobación en plenarias del informe que presenta la comisión de conciliación, en los términos del artículo 161 de la Constitución, se ha de considerar como la repetición del segundo debate. Afirma que es precisamente a través de la integración de las comisiones accidentales que el Constituyente de 1991 vino a dar cumplimiento al principio de identidad en los proyectos de ley aprobados en el Congreso de la República, que era exigido bajo la vigencia de la Constitución de 1886, y que se cumplía cuando el proyecto respectivo con las modificaciones, se devolvía a la cámara de origen a efecto de que en ella se le diera aprobación a los artículos nuevos o a las reformas introducidas al correspondiente proyecto de ley. A su juicio, en el caso objeto de estudio si bien es cierto los artículos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002 no fueron estudiados ni aprobados por la plenaria del Senado de la República, dado que su inclusión se presentó en plenaria de la Cámara de Representantes, que sesionó en forma simultánea con la plenaria que debatió el proyecto aprobado por las comisiones conjuntas de Senado y Cámara y que adicionó los preceptos demandados en virtud d