CC - C117-2006

Sentencia C-117/06

ORDEN PUBLICO-Concepto ORDEN PUBLICO-Medios para la preservación PODER DE POLICIA-Concepto

PODER DE POLICIA EN EL ESTADO SOCIAL DE

DERECHO-Límites

FUNCION DE POLICIA-Concepto

FUNCION DE POLICIA-Limitaciones ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción El ejercicio del poder de policía, a través de la ley, delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a través de la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico, corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de policía. FUNCION DE POLICIA POR ALCALDE EN RELACION CON EL ORDEN PUBLICO-Alcance La función de policía atribuida a los Alcaldes, como primera autoridad de policía del municipio permite un determinado poder de reglamentación de alcance local, sobre un tema en particular, dirigido a un ámbito específico de personas – habitantes y residentes de la localidadsegún los términos que componen la noción de orden público local. Esta función se debe cumplir bajo la orientación de la Constitución, la Ley y el reglamento superior.

REGULACION USO DEL SUELO-Competencia del Concejo Municipal de acuerdo con la ley

FUNCION DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Importancia El plan de ordenamiento territorial como parte de la política de ordenamiento, constituye el fundamento de cualquier reglamentación local orientada a evitar impactos negativos derivados del uso del suelo. Los reglamentos locales dictados en ejercicio del deber de preservación del orden público, que involucren decisiones acerca del manejo del espacio, deben sujetarse a las normas expedidas por el concejo municipal para guiar y administrar el desarrollo geográfico y la utilización del suelo. FUNCION DE POLICIA POR ALCALDE EN RELACION CON EL ORDEN PUBLICO-Fijación de zonas para establecimientos fabriles y expendio de ciertos combustibles El artículo parcialmente acusado se refiere a la posibilidad que tienen los alcaldes de dictar medidas relacionadas con la preservación del orden público, tales como señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles. Ciertamente, las medidas que el Alcalde Municipal puede expedir en virtud de la disposición acusada, no conllevan el carácter general y abstracto que caracteriza el ejercicio del poder de policía, pues se trata de la prescripción de unas determinadas potestades, aplicables a un tipo específico de actividad y dentro de un ámbito local de vigencia, relacionadas estrechamente con el orden público. Adicionalmente, el ejercicio de esta facultad debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa y fundamentarse en términos razonables ante los fines de

la norma que la autoriza, según lo advierte el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo. En conclusión, la habilitación conferida por el legislador a los alcaldes en el segmento normativo acusado permite que dichas autoridades ejerzan una función de policía que les es propia; responde a un criterio de razonabilidad en cuanto se orienta a salvaguardar elementos como la tranquilidad y la salubridad públicas que integran el concepto de orden público; deben tener como marco la ley y el plan de ordenamiento territorial; y por último, no escapan al control pertinente lo cual es un postulado fundamental del Estado social y democrático de derecho. Por lo anterior, la disposición acusada, no vulnera el régimen constitucional de la policía administrativa, ni se opone a las facultades que el artículo 313.7 de la Constitución otorga a los concejos municipales para que reglamenten el uso del suelo.

DERECHO DE IMPUGNACION EN DEBIDO PROCESO

SANCIONATORIO-Alcance PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL EN OTRAS DISCIPLINAS SANCIONATORIAS-Aplicación flexible y con matices POTESTAD DISCIPLINARIA-Características MEDIDAS CORRECCIONALES DE POLICIA-Aplicación del principio de legalidad estricta

DERECHO DE IMPUGNACION EN MEDIDAS

CORRECCIONALES DE POLICIA-Alcance/MEDIDAS CORRECCIONALES DE POLICIA Imposibilidad de interponer recursos viola derecho de impugnación MEDIDAS CORRECCIONALES DE POLICIA-Aunque no constituyen en sentido formal sentencias condenatorias sí comportan severas restricciones a la libertad

No obstante el criterio reiterado de esta Corte en el sentido que las garantías propias del debido proceso penal, son aplicables, con matices y cierto nivel de flexibilidad, a otros procedimientos que materializan ejercicio de poder sancionatorio, en materia policiva dichas garantías se han extendido sin restricciones, ni matices, en virtud de las identidades que presentan estos dos esquemas sancionatorios. En efecto, los dos tienen como destinatarios los miembros de la colectividad en general; ambos tienen un componente coercitivo, y en uno y otro se contemplan restricciones a las libertades, como consecuencia de una conducta infractora. En ese orden ideas, las medidas correccionales de policía, no obstante que no constituyen en sentido formal una sentencia condenatoria, sí comportan severas restricciones al ejercicio de la libertad, impuestas por la autoridad de policía como consecuencia de una falta que se aprecia como perturbadora del orden público. En consecuencia, los destinatarios de estas decisiones deben estar amparados por el derecho de impugnación consagrado en le artículo 29 de la Constitución. En conclusión, (i) conforme a la Constitución (Art. 29) existe un derecho de impugnación que se integra al complejo de garantías del debido proceso, aplicable en el ámbito judicial y administrativo; (ii) en materia de medidas correccionales de policía (a diferencia de lo que ocurre en materia disciplinaria) la Corte ha aplicado un criterio amplio, en el sentido de extender plenamente las garantías del debido proceso penal a este ámbito contravencional; (iii) las medidas correccionales que imponen los comandantes y sub comandantes de policías, deben estar sometidos al

derecho de impugnación previsto en el artículo 29 de Constitución. Por las anteriores razones, la tajante exclusión que hace el artículo 229 del Decreto 1355 de 1970 de cualquier recurso contra las medidas correccionales impuestas por los comandantes de estación o subestación de policía, es violatorio del artículo 29 de la Carta que consagra el derecho de impugnación, con específica referencia a la sentencia condenatoria, pero aplicable de manera plena a las medidas correccionales de policía.

Referencia: expediente D-5950

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 111, 113 y 229 (parciales) del Decreto 1355 de 1970.

Actor: Fernando Antonio Fuentes

Perdomo

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano Fernando Antonio Fuentes Perdomo.

I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso, subrayando los apartes demandados: "DECRETO LEY No. 1355 DE 1970 (4 de Agosto)

“Por el cual se dictan normas sobre policía” El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 16 de 1968 y atendiendo el concepto de la Comisión Asesora establecida en ella,

DECRETA: (…) “ARTÍCULO 111. Los reglamentos de Policía local podrán señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas. (…) ARTÍCULO 113. Por motivos de tranquilidad y salubridad públicas, los reglamentos de policía podrán prescribir limitaciones a la venta de artículos, así como señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles”. (…) “ARTÍCULO 229. Contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación no habrá ningún recurso. Contra las impuestas por los alcaldes e inspectores, procede el recurso de reposición”.

II. LA DEMANDA

1. El demandante considera que las normas acusadas infringen, los artículos 2 y 4 de la Constitución Política, en razón a que ellas desvirtúan los fines esenciales del Estado (Art.2°), lo que se deriva, según el demandante, de su abierta contradicción con la Constitución (Art.4°).

2. Señala que el aparte demandado del artículo 111 vulnera los numerales 7° y 9° del artículo 313 de la Constitución. En tanto que el segmento demandado del artículo 113 infringe esos mismos preceptos y los artículos 1°, 287, 288 y 311 de la Carta.

En cuanto al aparte demandado del artículo 229 lo considera contrario al artículo 29 de la Constitución Política.

3. Respecto de la impugnación que formula contra el artículo 111, solicita a la Corte esclarecer si frente al objeto de la demanda existe cosa juzgada constitucional en virtud de la sentencia C-366 de 1996 que declaró la exequibilidad del artículo 111 del Decreto 1355 de 1970.

El demandante considera que la cosa juzgada existente en este evento es “meramente aparente” en razón a que en la precitada sentencia la Corte no hizo “la más mínima consideración sobre si el alcalde, en uso de la función de policía que le es propia, tiene o no la facultad para ¨señalar zonas¨ para el funcionamiento de establecimientos en los que se expendan bebidas alcohólicas (…) o si por el contrario es ésta una función exclusiva del Concejo Municipal”.

4. Fundamenta el cargo contra el aparte acusado del artículo 111, en que conforme al numeral 7° del artículo 313 de la Constitución, corresponde a los Concejos Municipales regular el uso del suelo. En consecuencia, la facultad que la norma acusada confiere a los alcaldes, para que mediante la expedición de reglamentos de policía local señalen zonas para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas, es contraria al precepto superior, en cuanto comporta reglamentación de los usos del suelo.

5. En cuanto a la acusación contra el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970 manifiesta que al disponer, ésta norma, que “los reglamentos de

policía” (…) podrán señalar las zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles, vulnera los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Constitución Política que asigna al Concejo Municipal las facultades de reglamentar los usos del suelo. La norma acusada permite no sólo que los Alcaldes Municipales mediante la expedición de reglamentos de policía local invadan la esfera de competencia que la Constitución ha establecido a favor de los Alcaldes Municipales, sino que además permite que por esa misma vía lo haga el Presidente de la República, las Asambleas Departamentales y los Gobernadores lo cual vulnera el principio de autonomía de la autoridad territorial local contenida en los artículos 1, 287, 288 y 311 de la Constitución Nacional.

6. En cuanto al cargo relativo a la violación del artículo 29 de la Carta por la preceptiva del artículo 229 demandado, que establece que contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación y subestación “no habrá ningún recurso”, señala que la jurisprudencia de esta Corte ya se ha pronunciado sobre la necesidad de someter a la doble instancia las medidas sancionatorias impuestas por los Comandantes de Policía para la preservación del debido proceso, e invoca las sentencias C1444 de 2000 y C492 de 2002.

7. Finalmente aduce que pese a que esta Corporación ha reiterado que las medidas correctivas que impongan los comandantes de estación y subestación de policía pueden impugnarse ante el Alcalde como superior jerárquico de los mismos, para darle cumplimiento al precepto superior

del debido proceso, en la práctica esto no se viene cumpliendo porque tanto los miembros de la policía como los alcaldes se amparan en el contenido del artículo 229 del Decreto 1355 de 1970, que excluye la impugnación.

III. INTERVENCIONES

A. La Defensoría del Pueblo

1. Solicita a la Corte inhibirse de proferir decisión de fondo respecto de la demanda contra la expresión “señalar zonas” del artículo 111 del Decreto 1355 de 1970, por existir cosa juzgada absoluta constitucional, según sentencia de la Corte Constitucional No. C-366 de 1996.

2. En cuanto a la demanda contra el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970, solicita declarar exequible la expresión “señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles” con fundamento en el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia C366 de 1996, por corresponder al mismo contenido normativo del artículo 111 del mismo Decreto, declarado exequible en la mencionada sentencia.

Aduce que la reglamentación de los usos del suelo que la Carta atribuye a los Concejos Municipales en el numeral 7° del artículo 313 no puede alcanzar el grado de detalle que requiere el desarrollo concreto de las actuaciones sobre el territorio previstas en el plan de ordenamiento territorial. En tal virtud, el Alcalde Municipal conserva un grado importante de autonomía para el desarrollo concreto de tales actuaciones. Así, la posibilidad de “señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles se inscribe en el ámbito de la

función de policía que es propia del alcalde como primera autoridad de policía del municipio.

3. Respecto del artículo 229 del Decreto 1355 de 1970, solicita declarar la exequibilidad condicionada, en el entendido que procede la interposición de recursos de reposición y de apelación contra las decisiones del comandante de la estación o subestación de policía que impongan las medidas correctivas, restrictivas de derechos fundamentales. La garantía del debido proceso debe incluir la posibilidad de que la decisión sea proferida por el funcionario competente y sea susceptible de recurso, cuando ella involucre una afectación de derechos fundamentales. La posibilidad de recurrir la decisión no debe estar atada a la calidad del funcionario que la imponga sino a la materia misma de la decisión y a su potencialidad para afectar derechos fundamentales.

4. Considera que el artículo 229 es violatorio del artículo 13 de la Constitución por cuanto permite la posibilidad de que medidas correccionales como la promesa de residir en otras zonas o barrios y la prohibición de recurrir a determinados sitios públicos, podrían ser impugnadas al tenor del artículo 220 del C.N.P. cuando las impone el Alcalde pero carecerían de recurso, cuando ellas mismas son impuestas por el comandante de estación o subestación, lo que genera un trato discriminatorio entre iguales.

5. Estima procedente emitir un fallo modulado, en el sentido de declarar, previa integración de la unidad normativa con el artículo 219, la constitucionalidad del artículo 229 del Decreto 1355 de 1970, Código Nacional de Policía, siempre que se entienda que en los casos de imposición de medidas correctivas de promesa de residir en otras zonas o

barrios, prohibición de recurrir a determinados sitios públicos, presentación periódica, retención y cierre de establecimiento por parte del comandante de estación o subestación de policía, proceden los recursos de reposición y/o apelación ante el superior jerárquico.

B. El Ministerio de la Defensa Nacional

1. Considera que respecto del artículo 113 existe cosa juzgada constitucional en virtud de la sentencia C-366 de 1996, en la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre el alcance de la función de policía destinada a fijar los horarios y lugares de funcionamiento para el ejercicio de ciertas actividades comerciales, por lo que la demanda “no debió siquiera tramitarse y rechazarse de plano de conformidad con el artículo 6°, inciso final del Decreto 2067 de 1991”.

2. En relación con los cargos formulados contra el artículo 229, solicita su exequibilidad al considerar que su contenido no vulnera el ordenamiento constitucional. Manifiesta que “las medidas sancionatorias” pueden impugnarse ante el superior jerárquico (el alcalde municipal) lo que garantiza el derecho al debido proceso y al derecho de defensa. Aduce que “La Corte Constitucional realizó un pronunciamiento expreso sobre el asunto lo que genera cosa juzgada constitucional”, sin que precise a qué pronunciamiento se refiere. Señala que, si en algún caso los alcaldes y comandantes de estación se niegan a reconocer lo establecido por la Corte Constitucional (sin indicar en qué decisión) “les corresponde a los afectados con la medida acudir a las

instancias judiciales pertinentes en busca del cumplimiento del fallo constitucional citado”.

C. La Policía Nacional Interviene a través del Secretario General de esa institución, solicitando un pronunciamiento de exequibilidad de 1os artículo 113 y 229 y que “se mantenga la decisión con respecto al artículo 111 (Sentencia C-366/96)

del Código Nacional de Policía”. Respecto del artículo 113 señala que la norma acusada, está ampliamente justificada al responder a los objetivos de policía administrativa general, la cual pretende garantizar la tranquilidad y salubridad públicas de la colectividad, a través de la regulación de las conductas específicas que puedan repercutir en el orden público. Respecto del artículo 229 manifiesta que “la potestad sancionadora de la administración constituye una expresión del poder de policía, en cuya virtud el Estado tiene la atribución de regular el ejercicio de las libertades con el fin de garantizar el orden público. La sanción viene a ser el instrumento coactivo para hacer cumplir la medida de policía”. Sobre el control de las medidas correccionales dictadas por los comandantes de policía, señala que la Ley 4ª de 1991 “Por la cual se dictan normas sobre orden público interno, policía cívica local y se dictan otras disposiciones”, establece en su artículo 12 la posibilidad de que el alcalde, como Jefe de Policía en el municipio, revoque las decisiones tomadas por los Comandantes de estación o subestación, en relación con las contravenciones y demás decisiones de su competencia “cuando éstas sean violatorias de la legalidad o cuando la conveniencia pública lo exija para la conservación y mantenimiento del orden

público”.

D. La Federación Nacional de Comerciantes – FENALCOInterviene a través de apoderada solicitando se declare la inconstitucionalidad de los segmentos normativos demandados.

Desarrolla su intervención únicamente respecto del contenido del artículo 113, señalando que en tiempos de normalidad, únicamente el Congreso de la República ejerce el poder de policía, por cuanto en este órgano está radicada, de manera privativa, la potestad de regular y limitar los derechos fundamentales. Sin embargo, afirma, ello no excluye que “existan ámbitos de derechos constitucionales en los cuales algunas autoridades administrativas puedan ejercer un poder de policía subsidiario”. Así, a los Concejos Municipales se les confirió un cierto poder de policía para materias específicas, como la regulación del uso del suelo, y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (C.P. Art. 313 Ord. 8° y 9°). Estas atribuciones deben ser interpretadas como una autorización constitucional para establecer las normas necesarias para responder, en estos dos ámbitos específicos, a las particularidades y necesidades concretas de sus respectivos municipios, y no como una potestad autónoma o residual para establecer limitaciones o restricciones a los derechos constitucionales, entre ellas sanciones policivas, que no han sido previstas por el Congreso de la República. Destaca los límites constitucionales al poder de policía que deben aplicar los Concejos Municipales conforme a la sentencia C825 de 2004. Concluyendo que “las limitaciones propuestas en la norma demandada nos lleva a pensar

en la necesidad de tener una norma legal que la preceda para poder ejercer esa limitación y así ajustarse a los postulados constitucionales.” Sobre esos supuestos solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los apartes demandados “en concordancia con las pretensiones del demandante”.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación interviene solicitando (i) la exequibilidad de las expresiones “así como señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles”, contenida en el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970, siempre y cuando tales reglamentos tengan en cuenta lo dispuesto en el plan de ordenamiento territorial respectivo, y (ii) la inexequibilidad de la expresión “contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación no habrá ningún recurso”, contenida en el artículo 229 del Decreto 1355 de 1970.

Fundamenta su solicitud en que:

1. Corresponde a los Concejos Municipales reglamentar los usos del suelo (Art. 313.7), lo que implica que a través de reglamentos pueda ejercerse el poder de policía, eso sí con sujeción a la Constitución y la Ley. En consecuencia, las facultades de policía contempladas en el artículo 113 del Código Nacional de Policía, serian compatibles con la atribución de los Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo, prevista en el artículo 313 numeral 7 de la Constitución, siempre y cuando tengan en cuenta lo dispuesto en el plan de ordenamiento territorial respectivo.

2. En relación con el cargo de inconstitucionalidad relativo a que el

artículo 113 del Decreto 1355 de 1970, extiende al Presidente de la República, a las Asambleas Departamentales y a los Gobernadores la facultad de reglamentar los usos del suelo, vulnerando el principio de autonomía de las entidades territoriales consagrado en los artículos 1, 287, 288 y 311 superiores, no encuentra el Ministerio Público fundamento alguno a tal censura, considerando que se trata de una interpretación errónea de la norma, lo cual no amerita examen alguno de constitucionalidad.

3. Respecto del artículo 229 del Código Nacional de Policía, para el Ministerio Público, esta norma entraña una vulneración al artículo 29 de la Constitución en cuanto excluye expresamente cualquier recurso contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación. Se trata de medidas correctivas, esto es, de un castigo o sanción, por lo que su destinatario debe contar con los medios de impugnación contra tal decisión. La norma demandada despoja así al afectado con la medida, de uno de los mecanismos de defensa más importantes, como es la oportunidad de solicitarle a quien impuso la medida que la aclare, la modifique, o la revoque cuando existan razones para ello.

V. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

A. Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de un Decreto con fuerza de Ley, en este caso del Decreto 1355 de 1970.

B. Admisión parcial de la demanda: Mediante providencia de agosto 18 de 2005, el Magistrado Sustanciador, rechazó la demanda presentada por el ciudadano Fernando Antonio Fuentes Perdomo contra el artículo 111 (parcial) del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan normas de policía” por existir cosa juzgada constitucional, según lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución y 6°, inciso final, del Decreto 2067 de 1991. Ello de conformidad con la sentencia C366 del 14 de agosto de 1996, en la cual la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 111 del Decreto 1355 de 1970, por presunta violación a diversas normas constitucionales, entre otras, el artículo 313 numerales 7° y 9° de la Constitución. En ese fallo la Corte declaró exequible el referido artículo 111, sin que estableciera en su parte motiva o resolutiva, que la decisión era relativa a ciertos cargos formulados dentro del proceso. Por tal motivo esa sentencia tiene alcances de cosa juzgada absoluta.

En la misma providencia la demanda fue admitida respecto de los artículos 113 y 229 (parciales) del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan normas sobre policía”.

C. Problema jurídico El primer problema constitucional que plantea la demanda consiste en determinar si la posibilidad que el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970 introduce de señalar, a través de reglamentos de policía, zonas para establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles,

constituye una indebida invasión de las competencias constitucionales atribuidas a los Concejos Municipales, en materia de regulación de los usos del suelo. (Art. 313 num. 7 y 9), o si como lo señalan algunos intervinientes tal potestad se inscribe en el ámbito de la función de policía que es propia del Alcalde como primera autoridad del municipio, encargada de la preservación del orden público local. El segundo problema constitucional radica en establecer si la exclusión explícita de cualquier recurso, prevista el artículo 229 del Decreto 1355 de 1970, respecto de las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación de policía, entraña una vulneración al derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.

D. Solución Examen de constitucionalidad del artículo 113 del Decreto 1355 de 1970: Para resolver las cuestiones que este cargo plantea, la Corte abordará los siguientes temas: (i) el régimen constitucional de la policía administrativa, límites y medios; (ii) la potestad de policía prevista en el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970, frente a la facultad de reglamentación de los usos del suelo asignada a los Concejos Municipales (Art. 313.7 CP); (iii) el examen de constitucionalidad.

El régimen constitucional de la policía administrativa. Límites y medios:

1. La norma impugnada ubica dentro del ámbito de los reglamentos de policía la posibilidad de señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles. Establece una conexidad entre esas

atribuciones y ciertos objetivos como la tranquilidad y salubridad públicas, elementos que concurren a integrar el concepto de orden público. En consecuencia, por tratarse de claras atribuciones de policía administrativa en el ámbito local, orientadas a la preservación del orden público en ese mismo espacio, conviene reiterar la jurisprudencia que ha trazado esta Corporación sobre el régimen constitucional de la policía administrativa, competencias, límites y sus claros vínculos con la preservación del orden público. El orden público, ha dicho la Corte Constitucional, debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. En una democracia constitucional este marco constituye el fundamento y el límite del poder de policía, que es el llamado a mantener el orden público, orientado siempre en beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido, la preservación del orden público no puede lograrse mediante la supresión o restricción desproporcionada de las libertades públicas, puesto que el desafío de la democracia es permitir el más amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas.

2. La jurisprudencia de esta Corte ha construido una doctrina jurídica consistente sobre los límites y los medios relativos al uso del poder para el mantenimiento del orden público.

Sobre los límites, ha señalado que, en un Estado social de derecho, el uso del poder correspondiente al mantenimiento del orden público está limitado por los principios contenidos en la Constitución y por aquellas finalidades vinculadas a la preservación de ese orden (seguridad, salubridad, tranquilidad), como condiciones para el libre ejercicio de las libertades

democráticas. Con fundamento en ello ha señalado unos principios constitucionales mínimos que gobiernan los poderes de policía en un Estado democrático de derecho. Estos poderes: (i) Están sometidos al principio de legalidad; (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público; (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público; (iv) las medidas que se tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden traducirse en la supresión absoluta de las libertades, o en su limitación desproporcionada; (v) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (vi) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vii) las medidas policivas se encuentran sometida a los correspondientes controles judiciales.

3. En cuanto a los medios se ha pronunciado en el sentido que la preservación del orden público en beneficio de las libertades democráticas, supone el uso de distintos medios a saber: (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función.

Con fundamento en ello la Corte Constituci