CC - C1170-2004

Sentencia C-1170/04

PARAFISCALIDAD-Definición RECURSOS PARAFISCALES-Características INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION Y RECURSOS PARAFISCALES-Distinciones Los recursos parafiscales, no obstante su carácter de recursos públicos, no entran a formar parte del Presupuesto General de la Nación. Ello implica, por un lado, que se diferencian de los ingresos corrientes de la Nación, en cuanto que están afectos a la finalidad prevista en la ley de su creación, y no pueden destinarse a la atención de los requerimientos generales del Estado, y por otro, que su manejo se realiza de manera autónoma, al margen, en general, de las disposiciones que gobiernan la administración de los recursos que sí hacen parte del presupuesto. Los recursos parafiscales no son ingresos corrientes de la Nación, la ley ha previsto que cuando los mismos son administrados por órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración. PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD PRESUPUESTAL Y AUTONOMIA DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALESAlcance Cuando un establecimiento público administre recursos parafiscales, la incorporación de los mismos al Presupuesto General de la Nación, se hará, de acuerdo con lo previsto en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, exclusivamente para efectos de estimar su cuantía. Esa previsión del Estatuto Orgánico del Presupuesto se explica desde la perspectiva del

principio de universalidad del presupuesto, de conformidad con el cual, el presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva, de manera tal que ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto. (Art. 15 D. 111 de 1996). Sin embargo, tratándose de recursos parafiscales, esa pretensión de universalidad debe armonizarse con la autonomía propia de esos recursos y de allí que la Ley Orgánica disponga que la incorporación en el presupuesto se realiza sólo para efectos de estimar su cuantía, sin que, por consiguiente, por ese hecho, se afecte ni la titularidad, ni el monto, ni la destinación, ni el manejo independiente de los recursos. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composición RECURSOS PARAFISCALES-Especificidades con relación a la generalidad de los tributos Tal como ocurre con la generalidad de los tributos, corresponde a la ley, en relación con las contribuciones parafiscales, señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. Pero, adicionalmente, la especificidad de los recursos parafiscales exige que la ley establezca también la finalidad a la cual se encuentran afectos y el régimen especial de administración de los mismos, lo cual implica identificar o predeterminar la entidad pública o privada encargada de la administración y las reglas especiales aplicables a la misma, en particular en cuanto a liquidación, recaudo, distribución y ejecución. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Proceso de elaboración

PRINCIPIOS DE COHERENCIA MACROECONOMICA Y DE HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL-Alcance dado por la jurisprudencia constitucional RECURSOS PARAFISCALES-Incorporación al Presupuesto General de la Nación cuando son administrados por órganos que forman parte del presupuesto/RECURSOS PARAFISCALES DEL SENA-Estimación de recursos parafiscales en el Presupuesto General de la Nación distinta a la prevista en el anteproyecto de presupuesto de la entidad No existe base constitucional o legal para afirmar que, en relación con los aportes parafiscales del SENA, tanto el Gobierno como el Congreso deban limitarse a incorporar en el presupuesto los que hayan sido previstos en el anteproyecto presentado por el SENA. Por el contrario, el régimen de los recursos parafiscales administrados por entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, en armonía con las disposiciones que gobiernan el proceso de ejecución del presupuesto, señala que si bien en el presupuesto deben incorporarse de manera objetiva los recursos parafiscales que se estime serán recaudados en el respectivo año fiscal, corresponde al Gobierno y al Congreso, a partir del presupuesto elaborado por el SENA, hacer esa estimación. Por las anteriores consideraciones resulta evidente que el cargo de inconstitucionalidad por omisión, tal como fue planteado por el demandante, no está llamado a prosperar, por cuanto no es, per se, contrario a la Constitución que la estimación de los recursos parafiscales del SENA contenida en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 2004

sea distinta de la que había sido prevista por el SENA en el anteproyecto de presupuesto de la entidad. LEY DE PRESUPUESTO-No incorporación de la totalidad de los recursos parafiscales que de manera objetiva se estimaban recaudar AUTONOMIA DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALESIncorporación al Presupuesto General de la Nación En la medida en que no se afecte la destinación especial que por ley corresponde a esas contribuciones, la oportunidad en la que, de acuerdo con las normas que rigen el proceso presupuestal, se produzca su incorporación al Presupuesto General de la Nación, no es un criterio que permita señalar que se ha afectado indebidamente la autonomía de que gozan las contribuciones parafiscales del SENA. El carácter parafiscal de esas rentas, se orienta, precisamente, a evitar que se confundan con el resto de recursos del presupuesto y que se apliquen, por consiguiente, a destinos distintos de los previstos en la ley de su creación. Por consiguiente, dado que las disposiciones demandadas no comportan una afectación de la destinación especial de los recursos parafiscales del SENA.

Referencia: expediente D-5190

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1° (parcial) y 2° (parcial) de la Ley 848 de 2003, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004”.

Demandante: Campo Elías Cruz Bermúdez

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES El ciudadano Campo Elías Cruz Bermúdez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad parcial consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de los artículos 1° (parcial) y 2° (parcial) de la Ley 848 de 2003, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004”.

El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del cinco de mayo de 2004, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Nacional de Planeación, al Director de la Comisión Colombiana de Juristas, al Director del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario y Nacional. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución

Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de los artículos parcialmente acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.370 de noviembre 13 de

2003. Ley 848 de 2003 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004” El Congreso de Colombia

DECRETA:

PRIMERA PARTE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL ARTÍCULO 1. Fíjense los cómputos del presupuestos de rentas y recursos de capital del Tesoro de la Nación para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004, en la suma de SETENTA Y SEIS BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUN MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850), según el detalle del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital para el 2004, así:

RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN

I. INGRESOS DELPRESUPUESTO NACIONAL

(...)

5. RENTAS PARAFISCALES

483,260,260,163 (...)

II. INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS

(...)

360200 SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA)

A-INGRESOS CORRIENTES

86,576,000,000

B-RECURSOS DE CAPITAL

47,088,000,000

C-CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

573,362,883,000 ARTICULO 2. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004 una suma por valor de: SETENTA Y

SEIS BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL

SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUNMIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850), según detalle que se encuentra a continuación: (...)

SECCION:3600

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA)

A.PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 61,519,.253,000 61,.519,253,000

B.PRESUPUESTO DE SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA

258,800,000 258,800,000

C.PRESUPUESTO DE INVERSION 645,248,830,000 645,248,830,000

111 CONSTRUCCION INFRAESTRUCTURA

PROPIA DEL SECTOR 2,000,000,000 2,000,000,000 704 CAPACITACION TÉCNICA NO PROFESIONAL 2,000,000,000 2,000,000,000

211 ADQUISICION Y/O PRODUCCIÓN DE EQUIPOS,

MATERIALES SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR 3,000,000,000 3,000,000,000

704 CAPACITACION TÉCNICA NO PROFESIONAL

3,000,000,000 3,000,000,000

310 DIVULGACION, ASISTENCIA TÉCNICA Y CAPACITACION

DEL RECURSO HUMANO 427,166,401,000 427,166,401,000 704 DIVULGACION TÉCNICA NO PROFESIONAL 415,070,269,000 415,070,269,000

1300 INTERSUBSECTORIAL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL 12,096,132,000 12,096,132,000

320 PROTECCION Y BIENESTAR SOCIAL

DEL RECURSO HUMANO 66,992,202,000 66,992,202,000 1302 BIENESTAR SOCIAL A TRABAJADORES 66,992,202,000 66,992,202,000

410 ATENCION BASICA, APLICADA Y ESTUDIOS 86,965,427,000 86,965,427,000 704 CAPACITACION TÉCNICA NO PROFESIONAL 86,965,427,000 86,965,427,000 610.CREDITOS 26,624,800,000 26,624,800,000 1302 BIENESTAR SOCIAL A TRABAJADORES 26,624,800,000 26,624,800,000 620 SUBSIDIOS DIRECTOS 32,500,000,000 32,500,000,000

13 INTERSUBSECTORIAL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL 32,500,000,000 32,500,000,000

TOTAL PRESUPUESTO SECCION 707,026,883,000 707,026,883,000

(...)

III. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas Considera el actor que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 1, 4, 6, 123, 151, 189, 352 y 386 de la Constitución Política.

2. Fundamentos de la demanda Según el actor, las disposiciones acusadas al no incluir la suma de $1.086.511.600.oo correspondiente a los ingresos parafiscales propuestos por el SENA en el anteproyecto de presupuesto anual de ingresos y gastos para la vigencia fiscal de enero 1 a diciembre 31 de 2004, desconocen los artículos 1, 4, 6, 123, 151, 189, 334, 352 y 366 de la Constitución Política y los artículos 1, 11 y 29 del Decreto 111 de 1999, Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Indica que el Gobierno Nacional al presentar a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley por el cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2004, no tuvo en cuenta el monto presentado por el SENA al elaborar el proyecto de presupuesto de la entidad para dicha vigencia y que ascendía a la suma de $1.086.511.600,00, reduciéndolo al valor de $573.362.883,00. Advierte que cada entidad pública presenta su proyecto de presupuesto de acuerdo con sus funciones y actividades. Por ello, en el caso de las entidades que reciben ingresos parafiscales, como en el caso del SENA, no pueden menoscabarse estos rubros, pues, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, “[l]as contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado

de las rentas fiscales…”, sin que el Gobierno Nacional pueda orientarlos a planes y programas de desarrollo diversos a los propuestos por las entidades que administran los recursos parafiscales. En desarrollo de dicha disposición, y como quiera que el manejo, la administración y la ejecución de esos recursos parafiscales, de acuerdo con el inciso primero de la misma norma, se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea, el Gobierno, al elaborar el proyecto de Presupuesto de Rentas y Recursos de capital y Ley de apropiaciones, debió incorporar, sin modificaciones, el anteproyecto presentado por el Consejo Directivo Nacional del Sena, el cual debía ser finalmente aprobado, también sin modificaciones, por el Congreso de la República. Lo anterior por cuanto dicho anteproyecto fue elaborado con estricta sujeción a lo dispuesto en el literal e) del artículo 9 y el artículo 32 de la Ley 119 de 1994 –norma que regula los aportes parafiscales del Sena-, y los artículos 30, 31 y 34 del Acuerdo 008 del 17 de abril del Consejo Directivo Nacional del Sena, que son las normas que regulan la manera de consolidar el proyecto de presupuesto del Sena. Para fundamentar su demanda, el actor transcribe apartes de la Sentencia CC-1379 de 2000 de la Corte Constitucional en relación con la naturaleza de los recursos parafiscales y el alcance de su incorporación al presupuesto Nacional. Entre esos apartes se transcriben unas consideraciones de la Corte conforme a las cuales, para preservar la autonomía de las entidades que manejan recursos parafiscales y hacen parte del presupuesto, el Ejecutivo Nacional no puede tener injerencia en el manejo de los recursos parafiscales y

en la reducción o aplazamiento de apropiaciones presupuestales y los correspondientes ajustes de los presupuestos. Cita, así mismo, el actor, apartes de las Sentencias de 6 de noviembre de 1999 y de 23 de marzo de 2000 de la Sección Primera del Consejo de Estado, en las cuales se señala que resulta contrario a la Constitución que el Gobierno Nacional aplique a los recursos parafiscales del SENA el régimen ordinario de reducción de las partidas del presupuesto General de la Nación. A la primera de dichas corresponden los siguientes apartes: “Ahora bien, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 prescribe que las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales, lo cual, a juicio de esta Corporación, y teniendo también en cuenta, como ya se dijo, que el manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea, para el caso del SENA, en la Ley 119 de 1994, huelga concluir que el Gobierno Nacional no podía, mediante un decreto como el acusado, reducir el presupuesto de dicha Institución, en lo que refiere a las contribuciones parafiscales, pues ello es competencia, se reitera, del Consejo Directivo Nacional, sin que pueda pretender sustentarse dicha reducción, como lo hace la entidad demandada, en los artículos 76 y 77 del Decreto 111 de 1996 (…). De todo lo anteriormente expuesto la Sala concluye que al reducir el

Gobierno Nacional en el acto acusado “… el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación” las contribuciones parafiscales del Sena, a las cuales no puede aplicar el mismo régimen ordinario de los demás recursos fiscales, pues, su inclusión en el Presupuesto Nacional sólo obedece al hecho de la estimación de su cuantía, vulneró directamente el artículo 29 del Decreto 111 de 1994 e, indirectamente, el artículo 151 de la Constitución Política.” Con base en las anteriores consideraciones el actor manifiesta las siguientes pretensiones:

1. Que se declare “… que en los artículos 1 y 2 de la Ley 848 de diciembre 12 de 2003, se incurrió por el Congreso en el incumplimiento de un deber jurídico, por incumplimiento de los artículos 151 y 352 de la Constitución Política y el contenido de los artículos 1, 2, 11 (lit.a) 29, 34 (lit. a) y 47 del Decreto 111 de enero 15 de 1996.”

2. Que se declare, consiguientemente, la inexequibilidad de los artículos 1 y 2 de la Ley 848 de 2003, en cuanto no incorporan el valor de los recursos parafiscales propuestos en el anteproyecto de presupuesto del Sena.

3. Disponer, de manera perentoria, que el Gobierno y el Congreso incorporen en el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 2004, tanto el valor de los ingresos parafiscales, como las correspondientes partidas de gasto contenidas en el anteproyecto presentado por el Sena.

El actor, finalmente, relaciona como violadas las siguientes disposiciones:

.- Artículos 1, 4, 6, 123, 151, 189, 334, 352 y 366 de la Constitución Política. .- Artículos 1, 2, 11( lit. a) 29, 34 (lit a.) y 47 del Decreto 111 de enero 15 de 1996. .- Ley 38 de 1989 .- Ley 179 de 1994 .- Ley 225 de 1995

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Departamento Nacional de Planeación.

El ciudadano Alfonso M. Rodríguez Guevara, actuando en representación del Departamento Nacional de Planeación, intervino en el presente proceso con el fin de exponer las razones por las cuales considera que se debe declarar la exequibilidad de las normas demandadas. Indica el interviniente que la Ley 848 de 2003, “… pretende delimitar la actividad económica con el fin de que esta se ajuste a las metas de déficit fiscal y los niveles de financiamiento, para garantizar la atención de las obligaciones prioritarias en materia de gasto social e incluir los recursos necesarios para la recuperación del crecimiento y la generación de empleo”. Señala que es incorrecta la afirmación del actor conforme a la cual, el Gobierno Nacional en el proyecto de ley de la referencia, no tuvo el cuenta la cifra planteada por el SENA en el anteproyecto para la vigencia fiscal del 1 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2004 y que ascendía a la suma de $1,086,511,600,000.oo, porque, en primer lugar, de ese monto solamente $827,788.1 millones corresponden a la estimación que realizó el SENA sobre

el monto de las contribuciones parafiscales. Como quiera que el Congreso aprobó como ingresos parafiscales del SENA un valor de $573,362.9 millones, se presenta una diferencia de $254.425.2 millones frente al monto inicialmente solicitado. Advierte que para la programación del ingreso de los establecimientos públicos, y en este caso de los recursos parafiscales, se analiza el recaudo de años anteriores y el comportamiento del mismo en un período de tiempo atrás. En el caso del SENA, indica, se evaluó el comportamiento de esta renta durante los anteriores 5 años, y una proyección permitió prever un recaudo para el 2004 de $648,712.7 millones, que comparado frente al recaudo estimado para el 2003 de $593,891.1 millones presentaba un crecimiento del 9.23%. El recaudo estimado para el 2003 en la fecha de programación crecía en un 8.3% frente al recaudo real por este concepto en el 2002 de $548,375.9 millones. Lo anterior significa, que el SENA en la programación del recaudo de la contribución parafiscal presentó una proyección optimista frente al comportamiento de la economía y del empleo en particular para el 2004 y sólo existe entre la proyección del recaudo para el año en curso por valor de $648,712.7 millones y el valor aprobado por el Congreso la diferencia de $75,349.8 millones y no de $513,148.7 millones como lo señala el demandante. Destaca que de conformidad con las autorizaciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en particular el primer inciso del artículo 39 y para mantener el

gasto dentro de los límites permitidos por la programación macroeconómica, se realizaron diferentes ajustes a las pretensiones de gasto propuestas por las entidades que hacen parte del PGN, en este caso el SENA, ello con el fin de cumplir con los principios de coherencia macroeconómica y homeóstasis presupuestal, conforme a los cuales el crecimiento del presupuesto debe ser congruente con el comportamiento de la economía y compatible con las metas macroeconómicas. Concluye el interviniente, señalando que el Gobierno Nacional ha asumido el compromiso de estabilizar la situación macroeconómica del país, para lo cual se ha comprometido con determinadas metas fiscales, adelantando así un programa de austeridad y racionalización del gasto en todo el sector público. En este sentido, indica, el presupuesto debe ser congruente con las metas fiscales que garantizan la consistencia macroeconómica para lograr un crecimiento sostenido de la economía. Así, afirma, son razones de orden fiscal las que han impedido que el Gobierno le apropie al SENA la totalidad del recaudo realizado en Rentas Parafiscales, y sólo ha sido posible presupuestar montos acordes con los limitados espacios de gasto. Advierte que los recursos recaudados por dicha entidad provenientes de rentas parafiscales, que no son apropiados en el presupuesto de gastos, siguen siendo de la entidad y son invertidos en TES. Por tanto en la medida en que la situación macroeconómica lo permita, los títulos podrán ser redimidos y los recursos incorporados a través de una adición de excedentes financieros de la entidad. Sostiene que en el evento de declararse inexequibles estos artículos, el

Gobierno Nacional tendría que presentar un proyecto de ley ante el Congreso para adicionar los recursos no considerados de la contribución parafiscal, que si se acoge la tesis del SENA serían del orden de $254,425.2 millones, al comparar el valor solicitado por valor de $827,788.1 millones con el valor programado de $573.362.9 millones. Como estos recursos exceden la capacidad de recaudo del SENA por contribuciones parafiscales para esta vigencia, estimada en $648,712.3 millones, la institución generaría un déficit en el consolidado del sector público no financiero desmejorando la situación fiscal de las finanzas públicas.

2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El ciudadano Carlos Andrés Guevara Correa, actuando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el presente proceso con el fin de exponer las razones por las cuales considera que se deben declarar exequibles las normas demandadas.

Señala que la Ley 848 de 2003, “… pretende delimitar la actividad económica con el fin de que ésta se ajuste a las metas de déficit fiscal y los niveles de financiamiento, para garantizar la atención de las obligaciones prioritarias en materia de gasto social e incluir los recursos necesarios para la recuperación del crecimiento y la generación de empleo”. En relación con la afirmación del demandante, según la cual el Gobierno Nacional, en el proyecto de ley que se cuestiona, no tuvo en cuenta que la suma reportada por el SENA en el anteproyecto de presupuesto anual de ingresos y gastos para la vigencia fiscal de enero 1 a 31 de diciembre de 2004

fue por el valor de $1.086.511.600.000.oo, señala que tal consideración es incorrecta, pues dicha entidad “solicitó programar para el año 2004 únicamente para contribuciones parafiscales $827,788.1 millones. De estos recursos quedaron incorporados en el Presupuesto $573,362.9 millones, lo cual en principio es una diferencia de $254,425.2 millones frente al monto solicitado por la entidad.” (negrillas contenidas en el texto original). En torno a la diferencia entre lo solicitado y lo incorporado en el Presupuesto, indica que “ésta obedece a que al analizar el comportamiento en los 5 años anteriores, llevó a estimar para el 2004, la suma de $648.712.7 millones que comparado con el recaudo estimado para el 2003 de $593.891.1 millones presentaba un crecimiento del 9.23%. El recaudo estimado de 2003 para la fecha de la programación crecía en un 8.3% frente al recaudo real por este concepto en el 2002 de $548.375.9 millones.” El anterior ejercicio, advierte, permitió identificar una sobrestimación en la solicitud presentada por el SENA. El interviniente, además informa que de conformidad con las autorizaciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto -primer inciso del artículo 39y para mantener el gasto dentro de los límites permitidos por la programación macroecnómica, se realizaron diferentes ajustes a las pretensiones de gasto propuestas por las entidades que hacen parte del PGN, en este caso el SENA. El ajuste del gasto propuesto se traduce en este menor valor del ingreso por contribuciones parafiscales, con el propósito de cumplir con los principios de

coherencia macroeconómica y homeóstasis presupuestal según los cuales, el crecimiento del presupuesto debe ser congruente con el comportamiento de la economía y compatible con las metas macroeconómicas. A ese efecto transcribe los siguientes apartes de la Sentencia C-315 de 1997 de la Corte Constitucional: “Por ello, en virtud del principio de coherencia, el presupuesto en su integridad, según lo dispone el artículo 346 de la Carta, debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República, las cuales se establecen de conformidad con el artículo 339 de la Constitución Política, en el Plan Nacional de Desarrollo, en cuya parte general “se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno”. Igualmente, de acuerdo con el principio de la homeóstasis presupuestal, lo que se persigue es mantener la congruencia entre el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluída la totalidad de los créditos adicionales, y el crecimiento de la economía, para evitar que genere desequilibrio macroeconómico; función ésta radicada exclusivamente en cabeza del Ejecutivo, a quien corresponde, en su calidad de director y gestor de la política económica y fiscal del país, y con fundamento en las metas y prioridades fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo, que condicionan el presupuesto general de la Nación, tomar las medidas necesarias, a fin de que los órganos

que lo conforman - artículo 1o. de la Ley 179 de 1994, inciso 2o. -, entre ellos la Contraloría General de la República, no adquieran compromisos y obligaciones sin contar con los respectivos recursos, o que si lo hacen, sea bajo el sometimiento a las condiciones especiales que señale el Gobierno para el efecto, en relación con los gastos que no tengan el carácter de obligatorios.” Frente al impacto fiscal de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 1 parcial y 2 parcial de la Ley 848 de 2003, señala que el Gobierno Nacional tendría que presentar un proyecto de ley ante el congreso de la República para adicionar los recursos no considerados en la contribución parafiscal, en el orden de $254,425.2 millones, situación que generaría un déficit que se repite en el consolidado del sector público no financiero, desmejorando la situación fiscal de las finanzas públicas. Lo anterior, por cuanto estos recursos exceden la capacidad de recaudo del SENA para esta vigencia por contribuciones parafiscales estimada en $648,712.3 millones.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION En el concepto de rigor, el representante del Ministerio Público solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 1° y 2° de la Ley 848 de 2003, en lo referente al monto de las contribuciones parafiscales del SENA y que, como consecuencia de ello, se exhorte al Congreso de la República para que corrija la omisión legislativa en la que incurrió al tramitar dicha ley.

Señala la Vista Fiscal que el Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 39 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el

Estatuto Orgánico del Presupuesto, define en su artículo 29 las contribuciones parafiscales como gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. En el caso específico del Sena, indica que la Ley 119 de 1994, por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, establece en el artículo 30° numeral 4° que su patrimonio estará conformado por los aportes de los empleadores para la inversión en el desarrollo social y técnico de los trabajadores, recaudados por las cajas de compensación familiar o directamente por dicha entidad. Y en el artículo 32°, se consagra que el SENA acopiará la totalidad de los recursos de la entidad para destinarlos al desarrollo de sus objetivos y funciones, en cumplimiento estricto de su misión de formación profesional integral. Concluye el punto, indicando que las contribuciones parafiscales que percibe el SENA, son los aportes de los empleadores a que se refiere el artículo 30° numeral 4° de la Ley 119 de 1994. La Vista Fiscal, después de analizar la documentación que hace parte del expediente contentivo del trámite de aprobación de la Ley 848 de 2003, observó que el SENA presentó en el anteproyecto de presupuesto anual de ingreso y gastos para la vigencia fiscal