CC - C1177-2001

Sentencia C-1177/01

CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad

CARRERA ADMINISTRATIVA-Propósitos constitucionales La incorporación de los cargos y empleos estatales al sistema de carrera administrativa, constituye un presupuesto esencial para la realización de propósitos constitucionales: i.) Por una parte, el de la garantía de cumplimiento de los fines estatales, en la medida en que permite que la función pública, entendida como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines”, pueda desarrollarse por personas calificadas y seleccionadas bajo el único criterio del mérito y de calidades personales y capacidades profesionales, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia. ii.) Por otra parte, el de la preservación y vigencia de los derechos fundamentales de las personas de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos y ejercitar su derecho al trabajo en igualdad de condiciones y oportunidades, con estabilidad y posibilidad de promoción, según la eficiencia en los resultados en el cumplimiento de las funciones a cargo. iii.) Tampoco se puede perder de vista que el respeto al sistema de carrera administrativa hace vigente el principio de igualdad entre los ciudadanos que aspiran a acceder al ejercicio de un cargo o función pública incorporado a dicho sistema y a ascender dentro de dicha carrera.

CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones/LIBERTAD DE

CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA

ADMINISTRATIVA-Excepciones CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Naturaleza jurídica

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Límites a establecimiento de

excepciones/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

CARRERA ADMINISTRATIVA-Discriminaciones en establecimiento de excepciones Para la Corte es claro el carácter restrictivo que debe guiar el ejercicio de la atribución legislativa a efectos de clasificar cargos públicos por fuera del sistema de carrera administrativa, en los distintas modalidades autorizadas constitucionalmente. La Corte ha manifestado que resulta totalmente contrario a los postulados de la Constitución que a través de la facultad de exceptuar ciertos cargos de la carrera administrativa se instituyan discriminaciones injustificadas e irrazonables entre servidores del Estado. Por lo tanto, ha sostenido que “cabe la exclusión de la carrera por vía legal, siempre que existan motivos fundados para consagrar distinciones entre los servidores del Estado. De lo contrario, se quebranta el principio de igualdad plasmado en el artículo 13 de la Carta y, por consiguiente, la norma respectiva deviene necesariamente en inexequible”. EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIONCriterios admisibles para clasificación Para la clasificación de un cargo como de libre nombramiento y remoción, la Corte ha deducido ciertas pautas que deben ilustrar la labor del legislador al momento de expedir la respectiva regulación, la cuales se resumen en la existencia de un fundamento legal para adelantar esa clasificación, un principio de razón suficiente que justifique la determinación y la exigencia de confianza plena o el desarrollo de una decisión política en la función a ellos

asignada. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Consideraciones a reunir atribución exceptiva/EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Consideraciones a reunir El ejercicio de esta atribución exceptiva a efectos de señalar dentro de los cargos y empleos estatales los que habrán de considerarse como de libre nombramiento y remoción tiene que reunir, entonces, dos tipos de consideraciones. De una parte, como ya se hizo mención, debe tratarse del cumplimiento de funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional y, de otra parte, ha de referirse a aquellos cargos en los cuales es necesaria la confianza de los servidores que tienen a su cargo esa clase de responsabilidades. EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterio plural de evaluación de clasificación/NORMA ACUSADA-Criterio plural de evaluación del contenido EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterio subjetivo de la confianza para clasificación El sustento de la clasificación de cargos está dada, por un lado, en relación con la naturaleza de la función que se va a desempeñar la cual tiene que ser de dirección, manejo, conducción u orientación institucional, a través de la cual se adopten políticas o directrices fundamentales y, de otro lado, por el elemento de la confianza en aquellos empleos en donde sea necesaria para quienes tienen a su cargo esa clase de responsabilidades de dirección, manejo, conducción de políticas o directrices fundamentales mencionadas. El elemento de la confianza ha sido acogido en la jurisprudencia de esta Corte,

siempre y cuando su aplicación responda a un contenido calificado; pues, como lo ha señalado esta Corporación, no se trata de la confianza mínima exigible en el desempeño de cualquier cargo o función públicos por virtud del compromiso asumido en calidad de servidores públicos al servicio del Estado y de la comunidad, para participar en la consecución de los fines estatales, sino de aquella que por la naturaleza misma de las funciones a realizar demanda un mayor grado de reserva por parte de la persona que las cumple. EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterio funcional o material de clasificación EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterio orgánico de clasificación EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIONFunciones asistenciales o de apoyo a gobernadores y alcaldes EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIONConfianza cualificada en servicio asistencial y de apoyo EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIONInconstitucionalidad de funciones asistenciales o de apoyo a contralor y personero CONTRALOR Y PERSONERO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Función técnica y no política ni de gestión administrativa CARRERA ADMINISTRATIVA-Vulneración de igualdad por generalidad de excepción INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia de omisión del legislador por interpretación incorrecta de norma

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION

LEGISLATIVA-Presupuesto PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-Falta de integración

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de

concepto de vulneración

Referencia: expediente D-3511

Demanda de inconstitucionalidad contra el literal b) del numeral 2o. del artículo 5o. y el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 “por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”

Actor: Antonio Eduardo Bohórquez

Collazos

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre del año dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Antonio Eduardo Bohórquez Collazos demandó el artículo 5o., literal b) del numeral 2o., y el artículo 39, inciso 1o., inciso final del parágrafo 2o. y en la expresión “incorporación” contenida en todo su texto, de la Ley 443 de 1998

“por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones. Mediante auto del siete (7) de mayo de 2001, el Magistrado Ponente admitió la demanda presentada contra las anteriores disposiciones de la Ley 443 de 1998, salvo en relación con el inciso final del parágrafo 2o. del artículo 39, al advertir que el mismo había sido objeto de pronunciamiento previo de inexequibilidad en la sentencia C-1341 de 2000, con ponencia de la magistrada (e) Cristina Pardo Schlesinger.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de los artículos acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43320 del 12 junio 1998. Se resalta con subraya y en negrilla lo demandado: LEY 443 DE 1998

(junio 11) por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia

DECRETA:

TITULO I

CARRERA ADMINISTRATIVA CAPITULO I Definición, principios y campo de aplicación (...) Artículo 5º. De la clasificación de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera, con excepción de: (...)

2. Los empleos de libre nombramiento y remoción que correspondan a los

siguientes criterios: (...) b) Los empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos: (...) En la Administración Central y órganos de Control del Nivel Territorial: Gobernador; Alcalde Distrital, Municipal y Local; Contralor y Personero. (...) Artículo 39. Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman

los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional. Para la incorporación de que trata este artículo se tendrán en cuenta las siguientes reglas:

1. La incorporación se efectuará, dentro de los seis meses siguientes a la supresión

de los cargos, en empleos de carrera equivalentes que estén vacantes o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal, en el siguientes orden: 1.1 En las entidades en las cuales venían prestando sus servicios, si no hubieren sido suprimidas. 1.2 En las entidades que asuman las funciones de los empleos suprimidos. 1.3 En las entidades del sector administrativo al cual pertenecían las entidades, las dependencias, los empleos o las funciones suprimidos. 1.4 En cualquier entidad de la Rama Ejecutiva del orden nacional o territorial, según el caso.

2. La incorporación procederá siempre y cuando se acrediten los requisitos mínimos para el desempeño de los respectivos empleos exigidos en la entidad obligada a efectuarla.

3. La persona así incorporada continuará con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión de su empleo y le será actualizada su inscripción en la

carrera.

4. De no ser posible la incorporación dentro del término señalado, el exempleado tendrá derecho al reconocimiento y pago de la indemnización.

Parágrafo 1º. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de personal de un

organismo o entidad y los empleos de carrera de la nueva planta, sin cambiar sus funciones, se distingan de los que conformaban la planta anterior por haber variado solamente la denominación y el grado de remuneración, aquellos cargos no podrán tener requisitos superiores para su desempeño y los titulares con derechos de carrera de los anteriores empleos, deberán ser incorporados por considerarse que no hubo supresión efectiva de éstos. Parágrafo 2º. En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los mismos efectos jurídicos de una conciliación. Los términos de caducidad establecidos en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo. 0 1 III. LA DEMANDA En criterio del accionante, los apartes demandados de la Ley 443 de 1998 vulneran los artículos 2o., 13, 25, 29 y 125 de la Constitución Política. A pesar de esta afirmación, el actor sustenta la violación solamente para algunos de ellos, por las razones que se sintetizan a continuación:

1. Literal b) del numeral 2o. del artículo 5o. de la Ley 443 de 1998 por violación de los artículos 13 y 125 superiores Según el accionante, el legislador al establecer en la norma acusada los

empleos de libre nombramiento y remoción, exceptuó de la carrera administrativa a los servidores públicos del nivel asistencial o de apoyo “tales

como aseadoras, conductores, secretarias, entre otros...”, que estén al servicio directo de la administración central y órganos de control del nivel territorial, adscritos a los despachos del gobernador, alcalde distrital, municipal y local; contralor y personero, utilizando el único criterio de la pertenencia a una determinada dependencia. Esto, a su juicio, vulnera el principio de igualdad, ya que no está racionalmente justificado que “a pesar de pertenecer al mismo nivel jerárquico y pese a cumplir con las mismas competencias según los respectivos manuales; el cargo de un servidor público sea protegido por el sistema de carrera y el del otro no, en razón a cumplir sus funciones este último, adscrito a una dependencia específica diferente de la donde (sic) aquel ejercita sus labores”. Por esa misma razón, el demandante afirma que la norma impugnada también vulnera el principio general de la carrera administrativa contenido en el artículo 125 de la Carta Política “al llevar al estatus de libre nombramiento y remoción cargos que por su esencia pertenecen a la carrera administrativa, basándose en una nada racional justificación: Estar adscritos a una determinada dependencia.” (Destacado original). Para sustentar esa aseveración, manifiesta, de un lado, con base en referencias jurisprudenciales, que la ley no puede convertir en excepción la regla general, es decir, que los empleos que son de carrera se conviertan en empleos de libre nombramiento y remoción, sin que para ello exista “un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones, de manera

que la facultad concedida al nominador no obedezca a una Potestad infundada.”1 Y, de otro lado, resalta mediante la transcripción de varios apartes de la Sentencia C-306 de 1995, referente a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992, que los cargos de libre nombramiento y remoción no pueden ser otros que los creados de manera específica, en cuyo 1 Sobre este punto hace referencia a la sentencia C-479 de 1992, C-159 y C-514 de 1994. ejercicio se adopten políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este mismo sentido, trae en cita algunos párrafos que considera pertinentes de las sentencias C-514 de 1994 y C-408 de 1997.

2. Artículo 39 de la Ley 443 de 1998 2.1. Inciso primero del artículo 39

El demandante cuestiona del inciso primero del artículo 39 de la Ley enjuiciada la violación que produce en el principio de igualdad (CP, art. 13), pues no garantiza la posibilidad de acceder a la garantía alterna de la incorporación o de la respectiva indemnización, a los empleados públicos de carrera a quienes se les suprima el cargo en situaciones distintas a las previstas en esa norma, como por ejemplo cuando la supresión se hace de manera individual. En consecuencia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada para que “se entienda que los servidores públicos de carrera a quienes cobija la ley 443, al sufrir – por cualquiera circunstancia legal – la supresión de sus cargos, tienen derecho en igualdad de condiciones a recibir y ejercitar las

garantías de revinculación o indemnización”. 2.2. La expresión “incorporación” contenida en varios apartes del texto del artículo 39 En lo que atañe a la expresión “incorporación” contenida en los apartes subrayados del artículo 39 de la ley acusada, el demandante afirma que vulnera el derecho al trabajo (CP, art. 25), ya que no respeta los derechos adquiridos de los servidores cuyos cargos fueron suprimidos y luego proceden a ser revinculados, en tanto que “ese restablecimiento en sede administrativa debe venir acompañado de sus elementos inherentes, en especial de la no existencia de la solución de continuidad, para efectos de la preservación de la no pérdida, de ciertas garantías o prebendas pudieren (sic) extinguirse por la ruptura, en determinado tiempo, del vínculo continuo con su cargo”. En consecuencia, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de las expresiones demandadas o, en su defecto, la constitucionalidad condicionada bajo el entendido de que en el momento de desvinculación por supresión del cargo y el momento de la posesión efectiva una vez revinculado el mismo funcionario no existe solución de continuidad. 2.3. Inciso final del parágrafo 2o. Por último, frente a esta disposición el demandante explica que conforme a las reglas que prevé el inciso final del parágrafo 2o. del artículo 39, para contabilizar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se desconoce el derecho fundamental al debido proceso (CP, art. 29), pues si el acto general que da lugar a la supresión del

cargo es legal y, por lo tanto, no es anulable ni anulado, la ilegalidad o irrespeto del derecho subjetivo mediante el acto particular, en el evento dado, podría subsistir, como quiera que nunca llegaría a ser demandado o la pretensión nunca prosperaría. Además, añade que la acción de nulidad nunca caducaría, “[l]o cual riñe con la certidumbre jurídica que anida en el artículo constitucional aludido.”

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio del Interior El Ministerio referido, por medio de apoderado, refuta los cargos del actor en relación con cada una de las normas acusadas, en los siguientes términos: 1.1. Respecto de las acusaciones esgrimidas contra el literal b) del numeral 2o. del artículo 5o. de la Ley 443 de 1998, señala que el artículo 125 superior

permite que el legislador establezca excepciones al principio de carrera administrativa, consistentes, en este caso, en “definir como de libre nombramiento y remoción un cargo”2, atendiendo a determinados criterios enmarcados por lo dispuesto en la jurisprudencia (se refiere a la sentencia C195 de 1994), dentro de los cuales se reconoce que no todos los empleos públicos deben ser de carrera (menciona la sentencia C-037 de 1996). Así, pues, indica que no tiene asidero jurídico la afirmación en el sentido de que la norma en comento vulnera el artículo 125 de la Constitución, en tanto que allí se define el carácter de libre nombramiento y remoción de los cargos enunciados, de acuerdo con criterios atinentes a las funciones del empleo, con

todo lo cual el legislador ha precisado las características necesarias para establecer esa categorización. Sobre este tema, aclara que en relación con los cargos de nivel asistencial (Decreto 2503 de 1998), caracterizados porque llevan a cabo tareas de simple ejecución, la confianza que el nominador deposita en ellos debe prevalecer en los despachos a los que se refiere el literal b) acusado, pues se “requieren de personas de su confianza que les brinde seguridad para el ejercicio de determinadas tareas” . Sobre el alcance del concepto de confianza, transcribe apartes que considera pertinentes de la sentencia C-514 de 1994. En relación con la alegada vulneración del derecho a la igualdad, después de transcribir apartes de la sentencia T-394 de 1993, concluye que el trato diferencial asignado a los empleados de carrera y los de libre nombramiento y remoción, “no es el de una igualdad entre iguales”. Añade que, frente a los servidores de libre nombramiento y remoción, “si bien el empleador goza de cierta discrecionalidad para decidir sobre la vinculación, permanencia y retiro de los empleados” no puede incurrir en arbitrariedades por desviación de poder. 1.2. En cuanto al inciso primero acusado del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, estima que el accionante hace una interpretación equivocada de la norma, pues con base en el artículo 125 superior, el legislador previó otros casos que dan lugar al retiro del servicio de un empleado de carrera, cuando por ejemplo la supresión del cargo tiene como causa la liquidación, fusión de entidades o dependencias, traslado de funciones de una entidad a otra o la

modificación de la planta de personal. Manifiesta que éste último caso 2 Señala que así lo habría reconocido el Consejo de Estado en sentencia del 4 de diciembre de 1999. también tiene lugar con la supresión individual de un cargo, a diferencia de lo que expresa el demandante. De esta manera, en su criterio, la norma acusada prevé que los servidores de carrera reciban una indemnización “como consecuencia de la reparación del daño sufrido por la acción del Estado” y como titulares de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional, no así cuando se suprimen cargos de empleados que no son de carrera o cuando éstos desempeñan cargos de carrera pero no pertenecen a ella.3 1.3 Acerca de la expresión “incorporación” acusada y perteneciente al artículo 39 de la Ley 443 de 1998, asevera que no hay vulneración del derecho fundamental al trabajo, dada la interpretación sistemática que debe efectuarse de varias normas: los artículos 39, numeral 3o., y 38 de la Ley 443 de 1998, en según los cuales la persona que opte por la incorporación como consecuencia de la supresión del cargo “continúa con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión” y del artículo 135 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 6o. del Decreto 2504 de 1998, que establece una acumulación del tiempo servido con anterioridad a la supresión del cargo para efectos de la causación de los derechos laborales. Con ello, para el interviniente es clara la intención del legislador de resarcir el “daño legítimo”

ocasionado por la supresión de cargos de carrera por motivos de interés general y de sopesar así la cargas públicas ante ese hecho.

2. Departamento Administrativo de la Función Pública La entidad pública mencionada, actuando por medio de apoderada especial, solicita negar las pretensiones del accionante con base en los argumentos que se resumen a continuación: 2.1. Explica que el literal b) del numeral 2o. del artículo 5o. acusado, en nada riñe con las normas invocadas por el accionante, ya que la excepción que allí se plantea “se da para el caso de aquellos empleos que implican funciones en virtud de las cuales se toman las decisiones de mayor trascendencia para el organismo o entidad, más no con respecto a las funciones inherentes al cumplimiento de toda la función pública.” 2.2. De otra parte, sobre el inciso 1o. del artículo 39 acusado, considera que

en el caso que se suprima un empleo de carrera administrativa en particular, el 3 En sustento cita la sentencia C-370 de 1999 que trata el tema de la supresión de cargos de carrera. servidor afectado “tiene derecho a ejercitar las garantías de revinculación o indemnización, en cuanto la supresión de un solo empleo implica la reforma a la respectiva planta de personal.” No obstante lo anterior, aclara que la administración no puede estar condicionada de manera irreversible a sostener en su cargo al empleado afectado por la supresión, cualquiera que sea la causa y aún en los casos de ineficiencia o inmoralidad, ya que considera que esto conduciría al “desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la

carrera administrativa.” Además, señala que, en caso de la justificada supresión de un empleo, el afectado no puede oponer al Estado los derechos derivados de la carrera administrativa, ya que estos deben ceder al interés general y al cumplimiento de los fines del Estado (CP, art. 2o.); sin embargo, precisa que “reparándose si, el daño que le haya causado el Estado, a través de una indemnización o de la reincorporación al servicio, según la opción por la cual libremente haya optado, sobre la base de unos derechos adquiridos que gozan de protección constitucional.” 2.3. Por último, en relación con el aparte acusado del parágrafo 2o. del artículo 39, afirma que nada impide al afectado “para que en la misma demanda se solicite la nulidad del acto que originó la supresión del empleo y el consecuente restablecimiento del derecho del actor, empleado de carrera administrativa.” Entonces, agrega que no existe violación al debido proceso, pues mientras no se ejercite una actuación judicial o administrativa la afirmación no es procedente “pues sin interés jurídico no puede haber acción y sin acción no se traba la controversia jurídico - procesal.” Así pues, concluye que la norma referida beneficia al empleado afectado, en tanto, declarada la nulidad del acto que ordena la supresión, éste tiene cuatro meses para demandar el restablecimiento del derecho.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2597, para dar cumplimiento a los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución conceptúa en el presente proceso lo siguiente:

1. Como primer punto establece que los servidores asistenciales o de apoyo de los despachos del gobernador, alcalde distrital, municipal y local,

contralor y personero, no pueden ser excluidos del régimen de carrera administrativa por cuanto no desempeñan funciones de dirección, de manejo o de conducción que impliquen la toma de decisiones de trascendencia para la política y conducción de un organismo determinado. Desarrolla esta idea, definiendo los empleos asistenciales como aquellos complementarios a las tareas propias de los niveles superiores, o los de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución. Al mismo tiempo, hace referencia a la potestad del legislador de establecer excepciones al principio general del artículo 125 superior, la cual ejerce dentro de límites consistentes en el examen objetivo de las funciones de cada empleo.4 Manifiesta, igualmente, que de acuerdo con la Constitución la carrera administrativa es la regla general de ingreso, permanencia y retiro de la función pública y las excepciones obedecen a la existencia de cargos de dirección que implican la adopción de políticas, prioridades y formas especiales de aplicación de las leyes. De modo que, cuando se trata de empleados de libre nombramiento y remoción, sostiene que no pueden ser creados para el desempeño de tareas diferentes a las directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, o los que impliquen confianza, entendida ésta “como la inherente al manejo de los asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones”. Quedan por lo tanto excluidas, en su criterio, las funciones

administrativas, ejecutivas o subalternas en las que no se ejerce una función de dirección política ni resulta ser fundamental la labor intuitu personae. Conforme al anterior análisis, concluye que “no existe razón que justifique exceptuar de la carrera administrativa, los empleos asistenciales o de apoyo, toda vez que se trata de empleos de nivel subalterno que no exigen una especial confianza en la persona misma de quien los desempeña, ni los empleados correspondientes son los del más alto nivel de dirección o 4 Sobre el tema cita las sentencia C-514 de 1994, C-552 de 1996 y C-372 de 1999, como también la sentencia C-387 de 1996 según la cual “las excepciones legales a la carrera no pueden comprender géneros de cargos” conducción”. En consecuencia, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “asistenciales o de apoyo” contenida en el literal b) del numeral 2 del artículo 5 de la Ley 443 de 1998.

2. De otra parte, frente a la posible vulneración del artículo 25 superior, por el hecho de que el artículo 39 de la Ley enjuiciada sólo consagre como causales para la incorporación o para la indemnización de los empleados

públicos de carrera, la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, el traslado de funciones de una entidad a otra y la modificación de planta, dejando de lado otras eventualidades como la supresión de un único cargo dentro de la planta de un organismo determinado, el jefe del Ministerio Público estima que el demandante “plantea un falso problema de constitucionalidad”. Efectivamente, al respecto indica que “no evidencia de que forma puedan presentarse otras circunstancias diferentes a las

contempladas en el precepto acusado y en las cuales pueda configurarse una supresión de cargos que no quede cobijada por los supuestos que plantea el precepto acusado” Explica, así mismo, que el caso específico que preocupa al accionante queda enmarcado en la modificación de la planta de personal, pudiendo el servidor público, en consecuencia, ejercitar los derechos derivados de la carrera, si es que a ella pertenece. Por lo tanto, concluye que no existe razón para declarar la inconstitucionalidad de la norma por el cargo propuesto.

3. Para finalizar, respecto de la expresión “incorporación” demandada del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, el Procurador sostiene que a falta de una proposición jurídica completa no es posible excluirla del ordenamiento, ya que de hacerlo la norma que la contiene “quedaría carente de todo sentido”; de manera que, advierte la posibilidad de que la Corte se declare inhibida. No obstante, conforme a los fundamentos de la demanda, entiende que lo que el demandante echa de menos es una estipulación expresa sobre las garantías laborales de los funcionarios incorporados en un cargo equivalente al que ostentaban antes de la supresión y producto de la incorporación. Sobre ese particular, añade que no es del caso analizar dicha omisión,