CC - C120-2020

Sentencia C-120/20

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Análisis sustancial de la demanda CORTE CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento de fondo CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe haber demanda de inconstitucionalidad con aptitud para provocar pronunciamiento de fondo CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORALDesarrollo normativo A manera de conclusión preliminar, durante la segunda mitad de los años 90 la regulación en materia de seguridad social no sólo incluyó la protección económica por incapacidad e invalidez en el ámbito laboral, sino también se orientó hacia su tecnificación. Inicialmente, los empleadores, como responsables de asumir el pago de la prestación respectiva, eran los encargados de la contratación de profesionales encargados de la valoración de las incapacidades de los trabajadores. En todo caso, las controversias relacionadas con lo dictaminado por tales profesionales se darían, principalmente, ante la Oficina Nacional de Medicina e Higiene Industrial del Ministerio de Trabajo, como órgano estatal independiente. Esta tecnificación se proyectó, también, en los eventos en los que se dio la subrogación de las obligaciones pensionales por parte del ISS. En esos casos, además de establecerse una sección de medicina laboral al interior de la institución, se crearon los Comités de Evaluación funcional, encargados de calificar los grados de incapacidad laboral. Como se observa, el estudio y calificación de la pérdida de funcionalidad para el trabajo son asuntos que, de manera

preeminente, se dejaron bajo la responsabilidad del quien debería asumir el cubrimiento de la prestación. Esto es, el empleador o la administradora prestacional, según el caso. CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORALConstitución Política de 1991 Es claro entonces que, la asignación de competencia para calificar la pérdida de capacidad laboral, en primera oportunidad, a las autoridades o actores encargados de asumir el cubrimiento de la prestación económica respectiva, es una medida que ha sido utilizada en el pasado. Desde la consolidación normativa de la seguridad social en Colombia, a finales de los años 90, se concibió la posibilidad de que estos entes se encarguen de garantizar, en primer término, que profesionales especializados en la materia evalúen y determinen el grado y origen de la afectación causada sobre la funcionalidad laboral de cualquier persona. PROCESO PARA CALIFICACION DEL ESTADO DE INVALIDEZ-Regulación CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORALEntidades a las que les corresponde realizar la calificación

DEBIDO PROCESO EN EL TRAMITE ANTE LAS JUNTAS DE

CALIFICACION DE INVALIDEZ-Reiteración de jurisprudencia DICTAMENES DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Naturaleza y régimen legal CALIFICACION DE INVALIDEZ-Dictamen sobre pérdida de capacidad laboral PRINCIPIO DE EFICIENCIA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Y CALIFICACION DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-El sistema de seguridad asignó competencia de calificar pérdidas de capacidad laboral a variedad de instituciones, dependiendo del régimen al cual pertenezca el interesado

ORGANOS Y ENTIDADES COMPETENTES PARA

DETERMINAR LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL Y

CALIFICAR EL GRADO DE INVALIDEZ Y EL ORIGEN DE ESTAS CONTIGENCIAS-Marco normativo PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Calificación del grado de invalidez por Juntas Regionales y Junta Nacional de Calificación de Invalidez en caso de inconformidad CALIFICACION DE INVALIDEZ-Controversias sobre la determinación del origen del accidente de trabajo, enfermedad profesional o muerte DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Revisión de dictamen de pérdida de capacidad laboral por Junta Nacional de Calificación de Invalidez

ACTUACION ADMINISTRATIVA-Principios/SISTEMA DE

RIESGOS LABORALES-Objetivo DICTAMENES DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Motivación técnico-científica de la decisión JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Órganos del sistema nacional de riesgos profesionales y no entes privados/JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Realizan evaluación técnico2 científica del grado de pérdida de la capacidad laboral, origen de invalidez y fecha de estructuración REGLAS BASICAS EN LA ACTUACION DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Deben respetar el debido proceso DERECHOS FUNDAMENTALES-Confrontación SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONALEspecial atención para asegurar goce efectivo de los derechos SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Amplio margen de configuración legislativa en materia de seguridad social JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Principio de la doble

instancia JUICIO ESTRICTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad estricta del juicio REQUISITO DE SUFICIENCIA DE LA ARGUMENTACION-Se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales del procedimiento democrático de producción de normas INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD A APLICARProporcionalidad entre el medio y el fin buscado por la medida (…) la Sala considera que la medida empleada por el Legislador es idónea para alcanzar el fin propuesto. Se busca permitir a las entidades aseguradoras una primera oportunidad, para que rápidamente establezcan la capacidad laboral y ocupacional, a partir de reglas técnico-científicas generales. En tal medida, si se reconoce la situación de disminución de capacidad en los términos exigidos por la Ley, no es necesario iniciar un trámite adicional de carácter administrativo ante las juntas de calificación, ni ante los jueces de la República. EMPRESA ASEGURADORA-Deber de acudir a la jurisdicción laboral para controvertir el dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez EMPRESA ASEGURADORA-Deber de acudir a la jurisdicción ordinaria para controvertir el dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORALCorresponde a la Junta Regional de Calificación de Invalidez calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Procedimientos que adelantan no tienen naturaleza administrativa ni jurisdiccional 3 El medio elegido por la regla es fijar una etapa administrativa previa al

procedimiento administrativo propiamente dicho y a las eventuales instancias judiciales. En tanto se trata de la configuración de un procedimiento, es claro que corresponde al ejercicio de una facultad con la que cuenta el Legislador. Y la determinación de una decisión de un beneficio de la seguridad social por parte de una entidad que hace parte del Sistema no es, a primera vista, una media prohibida y excluida por el orden constitucional vigente. JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Escenarios en los cuales se pueden controvertir sus dictámenes En conclusión, hacer los trámites más rápido y evitar que el proceso administrativo o el judicial tengan que tener lugar cuando hay acuerdo entre los funcionarios técnico-científicos de la aseguradora respectiva y la persona afectada, es un medio no prohibido e idóneo que busca fines incluso imperiosos constitucionalmente. En otras palabras es una regla de carácter legal razonable constitucionalmente. JUICIO DE RAZONABILIDAD ESTRICTO-Aplicación en norma que imponga restricciones o limitaciones a derechos fundamentales DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y SEGURIDAD SOCIAL-Reiteración de jurisprudencia La Sala analizó el origen de la regla con fuerza de ley acusada, y el alcance y su sentido, para luego evaluar, ordinariamente, la razonabilidad constitucional de la medida. Para la Sala la regla debía someterse a un juicio de razonabilidad ordinario, teniendo en cuenta que (1) la norma con fuerza de ley acusada no impone un riesgo o una amenaza alta o significativa a los derechos al debido proceso y a la seguridad social; (2) la regla se ocupa de un trámite previo a

dos eventuales procedimientos, uno administrativo y otro judicial, posterior; y (3) se trata de una política legislativa que se hace parte de un Decreto Ley expedido por el Gobierno nacional, pero que había sido expedida previamente en democracia por el Congreso de la República.

Referencia: Expediente D-13385

Acción de inconstitucionalidad contra el segundo inciso del Artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012, ‘por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública’

Accionantes: Ricardo Álvarez Cubillos

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Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá D.C., quince (15) de abril de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241 (numeral 4) de la Constitución Política y, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES Ricardo Álvarez Cubillos, en su calidad de ciudadano, presentó acción de inconstitucionalidad contra el segundo inciso del Artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012, por considerar que viola el derecho al debido proceso y a la seguridad social. La acción fue admitida parcialmente para su estudio por la

magistrada Diana Fajardo Rivera.1

II. NORMA DEMANDADA A continuación se cita la norma acusada de inconstitucionalidad, subrayando el aparte que se acusa.

DECRETO LEY 019 DE 2012

‘por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública’ ARTÍCULO 142o. El artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, quedará así: "Artículo 41. Calificación del Estado de Invalidez. El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral. 1 Autos del 2 y el 28 de agosto de 2019, proferidos por la Magistrada sustanciadora. En el primer Auto se admitió el cargo por violación a los derechos de debido proceso y seguridad social y se inadmitió el cargo por violación al principio de igualdad. En el segundo Auto se rechazó finalmente el cargo por igualdad y se dio continuidad al proceso de inconstitucionalidad. 5 Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes

y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. El acto que declara la invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta calificación ante la Junta Nacional. Cuando la incapacidad declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS, Administradora Colombiana de PensionesColpensiones-, ARP, aseguradora o entidad promotora de salud) sea inferior en no menos del diez por ciento (10%) a los límites que califican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria a la Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de la respectiva entidad. Para los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de rehabilitación de la Entidad Promotora de Salud, la Administradora de Fondos de Pensiones postergará el trámite de calificación de Invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal reconocida por la Entidad Promotora de Salud, evento en el cual, con cargo al seguro previsional de invalidez y sobrevivencia o de la entidad de previsión social

correspondiente que lo hubiere expedido, la Administradora de Fondos de Pensiones otorgará un subsidio equivalente a la incapacidad que venía disfrutando el trabajador. Las Entidades Promotoras de Salud deberán emitir dicho concepto antes de cumplirse el día ciento veinte (120) de incapacidad temporal y enviarlo antes de cumplirse el día ciento cincuenta (150), a cada una de las Administradoras de Fondos de Pensiones 6 donde se encuentre afiliado el trabajador a quien se le expida el concepto respectivo, según corresponda. Cuando la Entidad Promotora de Salud no expida el concepto favorable de rehabilitación, si a ello hubiere lugar, deberá pagar un subsidio equivalente a la respectiva incapacidad temporal después de los ciento ochenta (180) días iniciales con cargo a sus propios recursos, hasta cuando se emita el correspondiente concepto. […]”2

III. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD El accionante considera que las normas legales acusadas son contrarias a la Constitución por violar el derecho al debido proceso y la seguridad social.3 Para el accionante el inciso acusado da competencia para decidir sobre la invalidez a las propias instituciones que se verían afectadas por tal decisión. Dice al respecto la acción presentada, “el […] artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012, […] termina por vulnerar el derecho al debido proceso, pues convierte a las entidades administradoras de las seguridad social en juez y parte, al permitirles calificar en la denominada primera oportunidad, el porcentaje de la pérdida de la capacidad, su origen y fecha de estructuración, con lo cual les permite decidir qué grupo de trabajadores y en qué condiciones se les puede reconocer o negar

el derecho a las prestaciones asistenciales y económicas que consagra el Sistema General de Seguridad Social Integral en sus componentes pensiones, salud y riesgos laborales. Lo anterior si se tiene en cuenta que la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, la determinación de su origen y fecha de estructuración, se convierten en el fundamento técnico y legal para el reconocimiento de la intensidad de las prestaciones asistenciales 2 El Artículo sigue así: “PARÁGRAFO 1. Para la selección de los miembros de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, el Ministerio del Trabajo tendrá en cuenta los siguientes criterios: La selección se hará mediante concurso público y objetivo, cuya convocatoria se deberá hacer con no menos de dos (2) meses de antelación a la fecha del concurso e incluirá los criterios de ponderación con base en los cuales se seleccionará a los miembros de estos organismos. La convocatoria deberá publicarse en un medio de amplia difusión nacional. || Dentro de los criterios de ponderación se incluirán aspectos como experiencia profesional mínima de cinco (5) años y un examen escrito de antecedentes académicos sobre el uso del manual de pérdida de capacidad laboral y de invalidez, el cual se realizará a través de una entidad académica de reconocido prestigio. Los resultados del concurso serán públicos y los miembros de las Juntas serán designados por el Ministro del Trabajo, comenzando por quienes obtuvieran mayor puntaje. || La conformación de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez podrá ser regionalizada y el manejo de sus recursos será reglamentado por el Gobierno Nacional de manera equitativa. El proceso de selección de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez se financiará con recursos del Fondo de Riesgos

Profesionales. || PARÁGRAFO 2. Las entidades de seguridad social, los miembros de las Juntas Regionales y Nacional de Invalidez y los profesionales que califiquen serán responsables solidariamente por los dictámenes que produzcan perjuicios a los afiliados o a los Administradores del Sistema de Seguridad Social Integral, cuando este hecho esté plenamente probado".” 3 Acción de inconstitucionalidad, Expediente D-13210, folios 1 a 59. 7 y económicas que deben asumir la entidades administradoras de las seguridad social, esto es administradoras de pensiones, entidades promotoras de salud y administradoras de riesgos laborales, por cuanto mediante este acto se evalúa el impacto que puede tener en el accidente o la enfermedad en la funcionalidad de quien sufre las consecuencias, en su salud física, mental y laboral, determinándose con base en tal calificación el monto de la prestación económica que tal evento puede generar.” Por tal razón, insiste el accionante, “que la pérdida de la capacidad laboral, su origen y fecha de estructuración, recaigan en una primera oportunidad en quienes tienen la obligación de reconocer y pagar las prestaciones económicas y asistenciales originadas en la ocurrencia de un accidente o de una enfermedad y del impacto que las mismas pueden tener en la salud física, mental y laboral de quien sufren estas contingencias, sus decisiones se presumen carecen de imparcialidad, objetividad e independencia y por tal motivo resultan inconstitucionales”.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio del Trabajo 1.1. A través de apoderado, el abogado José Antonio Maroso Vélez, el

Ministerio del Trabajo solicitó a la Corte que “la pretensión de la demanda sea negada”, por no existir la situación de ser juez y parte, pues no se tiene interés en la decisión, conclusión a la que se llega, se advierte, fundándose en un concepto técnico al respecto, aportado al proceso. 1.2. El concepto técnico presentado por el Director de Pensiones y otras Prestaciones, Juan Carlos Hernández Rojas, indicó que “a las entidades administradoras no les asistiría ningún interés en el resultado de la calificación de la invalidez, porque ellas no se beneficiarían ni directa ni indirectamente de dicho resultado; su gestión retribuida con cargo a unos puntos de la contribución fijados por la ley y no se pueden apropiar de los recursos que administran.” El concepto pide expresamente a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada. A su parecer “el actor parece vislumbrar un supuesto interés de las entidades administradoras de los diferentes regímenes de la seguridad social (salud, pensiones y riesgos laborales), quienes estarían interesados en restringir el reconocimiento de las prestaciones derivadas del estado de invalidez; no obstante ese pretendido interés no existe si se tiene en cuenta que para el reconocimiento de las prestaciones las entidades administradoras no fungen como propietarias de los recursos que administran, ya que tales recursos son de naturaleza parafiscal”, y, por definición, están dirigidos al propio sector.

2. Colpensiones Colpensiones, la Administradora Colombiana de Pensiones, participó en el proceso a través del Jefe de su Oficina Asesora de Asuntos Legales para 8 presentar dos solicitudes a la Corte. En primer lugar, que se inhiba de

pronunciarse de fondo sobre la acción presentada. Y, subsidiariamente, en caso de entrar a estudiar la constitucionalidad de la norma, que se declare su exequibilidad. 2.1. La primera petición es la inhibición de la Corte. Se afirma que no se puede analizar la violación al debido proceso porque los argumentos presentados “se limitan a analizar solo una etapa del procedimiento, ignorando que esta garantía se predica de toda la actuación administrativa”.4 2.2. Para Colpensiones, si se decide entrar a considerar de fondo el argumento presentado, la norma debe ser declarada exequible. Considera que la acción presentada no muestra que la norma acusada establezca una regla irrazonable constitucionalmente. El Legislador tiene un amplio margen de configuración y, en el presente caso, no se trata de una instancia sino de un “acto previo que puede ser impugnado ante las juntas regionales de calificación de invalidez el cual, además, debe contar con una motivación suficiente tanto de hecho como de derecho que fundamente la decisión.” A su juicio, la acción parte de “elucubraciones”, pues “no puede considerarse que por el mero hecho de pertenecer a la entidad aseguradora ya se obtendrá una decisión parcializada, pues en todo caso los dictámenes son proferidos por profesionales calificados”, ceñidos a los procedimientos establecidos. Se sostiene que “el trámite de calificación de invalidez no puede desconocer los estrictos parámetros técnicos definidos en el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional, circunstancia que garantiza la objetividad de la calificación independientemente de quien expida el correspondiente

dictamen médico.” Es tal la certeza del concepto técnico presentado por el Ministerio en la falta de interés de las entidades del Sistema de Seguridad Social en el proceso de calificación de la capacidad laboral y ocupacional, que pareciera sugerirse en las consideraciones que la petición no es de declaratoria de exequibilidad sino de solicitud de inhibición.5

3. Universidad Libre La Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá intervino en el proceso de constitucionalidad de la referencia, a través del Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional, Jorge Kenneth Burbano Villamarín, para solicitar que se declare inexequible la norma demandada. 3.1. En primer lugar, manifestó que las entidades del Sistema General de Seguridad Social no pueden actuar como juez y parte dentro de los trámites de calificación de la pérdida de capacidad residual. Sostuvo que “la determinación 4 Se habla también de no existir posibilidad de considerar violaciones contra el principio de igualdad, por cuanto no se establece un grupo de comparación, y de que no se trata de “una medida regresiva, no obstante, el desarrollo de los anteriores argumentos -se sostieneimpide tal conclusión”. 5 Por ejemplo, en un aparte se dice “[…] la inexequibilidad denunciada obedecería más a la interpretación de la situación que hace el actor y no a un verdadero quebrantamiento de preceptos constitucionales, siendo esta una situación que escaparía al control de la Corte Constitucional.” 9 del origen y el porcentaje de capacidad laboral no puede estar en manos de las mismas entidades que reconocen y pagan las prestaciones económicas causadas por riesgos de invalidez y muerte, pues resulta evidente el conflicto

de intereses que eso provoca, al colocar a la misma parte a ser juez de la causa”. Asimismo, afirmó que la conformación de los comités evaluadores dentro de las entidades del Sistema de Seguridad Social, a los que se refiere la norma, desconoce el principio de imparcialidad porque las personas que los integran “tienen una relación contractual con la respectiva entidad”. 3.2. En segundo lugar, afirmó que la creación de “la primera oportunidad” para determinar la pérdida de capacidad laboral contribuye a que se dilate el proceso de calificación de la invalidez. En su opinión, añadir nuevos trámites al establecimiento de la pérdida de capacidad laboral “dilata los ya extensos pasos a realizar por una persona que además, dadas las circunstancias, se encuentra en una condición de vulnerabilidad por su condición física o mental”, lo cual vulnera los derechos al debido proceso, acceso efectivo a la seguridad social, al mínimo vital y a la salud.

4. Juan Diego Buitrago Galindo El señor Juan Diego Buitrago Galindo intervino en el proceso de la referencia, en calidad de ciudadano, para defender la exequibilidad de la norma demandada. A su juicio, no le asiste la razón al accionante, pues la regla acusada no afecta el derecho al debido proceso. 4.1. En primer término, señaló que, contrario a lo planteado por el demandante, el aparte normativo acusado suprime trámites que hacen más expedito el proceso de determinación de la pérdida de capacidad laboral. Según el interviniente “de 3 pasos que existían antes de que el caso llegara a la Junta Regional de Calificación de Invalidez para efectos de la calificación de origen

(que determina si la asistencia de salud y las incapacidades temporales están a cargo de las EPS o ARL según el origen se determine como común o profesional), ahora solo existe un paso, pues si ante la calificación en primera oportunidad que realizan las EPS y demás entidades señaladas en la norma demandada se presente ‘inconformidad’, en los términos señalados en la misma disposición, el caso lo resuelve la Junta Regional de Calificación de Invalidez”. 4.2. En segundo lugar, el ciudadano Buitrago Galindo señaló que eliminar la posibilidad de que las administradoras determinen en primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral acarrea un impacto financiero “absolutamente innecesario”. Expuso que dicho trámite lo adelantan estas entidades sin generar ningún costo al usuario, mientras que los honorarios por cada dictamen que realiza las juntas de calificación de invalidez asciende a un salario mínimo mensual legal vigente, de acuerdo con la normatividad reglamentaria aplicable.6 Esto, insiste, “sin contar los honorarios que se generarían en segunda instancia ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez”. En esa misma línea 6 Artículo 2.2.5.1.16. del Decreto 1572 de 2015, compilatorio del artículo 20 del Decreto 1352 de

2013. 10 argumentativa, sostuvo que el accionante no acreditó que las juntas de calificación contaran con la capacidad administrativa para determinar todas las pérdidas de capacidad laboral que se requieren. Además, señaló que se trata de gastos desproporcionados, pues en muchas ocasiones los accionantes que conducen a la emisión de un dictamen de calificación de invalidez, lo hacen por incidentes menores, que cuestan mucho menos que los gastos que derivan de la

convocatoria a una Junta de Calificación. 4.3. Por último, indicó que la norma demandada no vulnera el debido proceso ni el derecho a la seguridad social porque (i) “basta que el interesado manifieste su inconformidad dentro del término de 10 días siguientes, para que el caso sea remitido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez”; (ii) “el parágrafo 2º de la norma parcialmente demandada establece la responsabilidad solidaria de las administradoras y de las Juntas de Calificación de Invalidez, en caso de que los dictámenes produzcan perjuicios”; y (iii) de hecho, la norma propende por el derecho a la seguridad social, porque busca la eficiencia en las prestación del servicio.

5. Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías – Asofondos Asofondos intervino en el trámite de la referencia, a través de su representante legal, Clara Elena Reales Gutiérrez, buscando la declaratoria de exequibilidad del aparte normativo demandado. Como fundamento, sostuvo que, en primer lugar, con la norma acusada “no se excedieron las facultades extraordinarias del gobierno”, puesto que, desde su perspectiva, el procedimiento de calificación en primera oportunidad no se creó en el Decreto 019 de 2012, sino en el artículo 52 de la Ley 962 de 2005. 5.1. Explicó que la disposición sobre la cual recae la acción de inconstitucionalidad lo único que hace es modificar algunos aspectos del trámite previsto en el artículo 52 mencionado, por lo que no hay ningún exceso en las facultades usadas para proferir la disposición. Al respecto, la interviniente

defendió dos alternativas ante la Corte: (i) abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo, por ausencia de argumentación suficiente; o (ii) en caso de adelantar un juicio de constitucionalidad sobre la norma, realizar la integración normativa de la totalidad del artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012, cuya eventual inexequibilidad, en su opinión, daría lugar a revivir el inciso 5º del artículo 23 del Decreto 2463 de 2001, de modo que “la única forma en que una aseguradora podría postergar la calificación de invalidez es si paga hasta por 360 días más, un subsidio equivalente al valor de las incapacidades pagadas hasta ese momento”. 5.2. En segundo lugar, sostuvo que el trámite de calificación en primera oportunidad es una instancia que “busca agilizar de manera eficiente y sobre todo gratuita el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, favoreciendo de esta forma a los afiliados”. Además, presentó una serie de cifras relacionadas con el funcionamiento del mecanismo en 3 administradoras pensionales, durante el año 2017, para dar cuenta de la presunta efectividad de 11 la calificación en primera oportunidad, adelantada por las administradoras del sistema de pensiones. Indicó que, en promedio, estas instituciones están demorando “aproximadamente un máximo de 30 días en emitir el dictamen. Por su parte las Juntas de calificación en promedio se toman alrededor de 4 meses y en algunos casos inclusive hasta 6 meses”. Por ello, sostiene que eliminar la primera oportunidad dilataría innecesariamente el proceso de calificación de invalidez. 5.3. Finalmente, la representante legal de Asofondos sostuvo que la

determinación de la pérdida de capacidad laboral en cabeza de las administradoras pensionales no adolece de imparcialidad, pues, en primer lugar, los dictámenes deben estar basados en “criterios técnicos estrictos y de forma totalmente imparcial”, de modo que los órganos encargados de la calificación de la invalidez están conformados por médicos especialistas en salud ocupacional o laborales, profesionales de la salud y médicos fisiatras. En segundo lugar, la ca