CC - C1218-2001

Sentencia C-1218/01

SERVIDOR PUBLICO-Definición de régimen salarial y prestacional EMPLEADO PUBLICO-Fijación de régimen salarial y prestacional LEY MARCO EN MATERIA SALARIAL Y PRESTACIONALFijación de régimen LEY MARCO-Objeto/LEY MARCO EN MATERIA SALARIAL Y PRESTACIONAL-Alcance de los reglamentos del Ejecutivo EMPLEADO PUBLICO EN EL AMBITO TERRITORIAL-Fijación de régimen salarial y prestacional En lo relativo al ámbito territorial, cabe destacar que la facultad de fijar el régimen de salarios de los servidores públicos corresponde al Congreso y al Presidente de la República, en la forma ya enunciada. A partir de esa fijación, procede la intervención de los concejos municipales y las asambleas departamentales, por mandato de los artículos 313-6 y 300-7 superiores, respectivamente, y en forma complementaria, con el fin de adoptar en esas secciones del territorio la política de salarios. EMPLEOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Fijación del régimen salarial y prestacional EMPLEADO PUBLICO Y TRABAJADOR DE LA SALUDEstímulos salariales y no salariales por prestación de servicios en regiones con mayores necesidades AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No vulneración por estímulos salariales y no salariales DOCENTE-Bonificación especial por prestación de servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras/DOCENTE-Bonificación especial no vulnera autonomía de corporaciones territoriales de elección popular/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No vulneración por bonificación

especial para docentes estatales La fijación de una bonificación especial en favor de los docentes estatales que presenten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, no configura una invasión de las competencias de las corporaciones públicas de elección popular de los niveles territoriales, que pueda catalogarse como vulneratoria del principio de autonomía de las entidades territoriales contenido en el artículo 287 superior, pues se trata del ejercicio de una potestad legislativa para efectos del señalamiento del régimen salarial de los docentes estatales como servidores públicos, que encuentra total asidero en el mandato contenido en el artículo 150-19 de la Carta Política. SALARIO-Ambitos de la noción SALARIO-Elementos integrantes DOCENTE-Naturaleza jurídica de bonificación especial OMISION LEGISLATIVA-Razones específicas de determinación de trato igualitario/OMISION LEGISLATIVA-Violación proveniente del silencio de la disposición PRINCIPIO DE IGUALDAD-Tratamiento diverso entre situaciones fácticas análogas El tratamiento diverso entre situaciones fácticas análogas puede ser acusado de discriminatorio, cuando carece de una justificación objetiva y razonable. Dicha situación se valora desde el ámbito de la finalidad y los efectos perseguidos con la medida puesta en cuestión, pues ésta sólo llegará a ser aceptada dentro del ordenamiento constitucional, si existe una relación razonable de proporcionalidad entre medios empleados y finalidad perseguida, aspectos que procederá a examinar la Corte en la norma acusada, en el apartado siguiente. ASCENSO EN EL ESCALAFON-Incentivo especial/DOCENTE DEL

ESTADO-Bonificación especial por prestación de servicios en zona de difícil acceso EDUCACION-Prestación en el territorio nacional/DERECHO A LA EDUCACION-Fundamental/SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Función social DOCENTE DEL ESTADO-Trato desigual por bonificación especial no es discriminatorio DOCENTE DEL ESTADO-Incentivo económico en zonas de difícil acceso El incentivo económico otorgado a los docentes públicos de las zonas de difícil acceso, se configura en un elemento importante de la política pública educativa de orden nacional, puesto que se destinan recursos públicos del denominado gasto social hacia la solución del problema de la disponibilidad de profesionales en las zonas en donde para el Estado se hace más complejo y difícil otorgar un adecuado cubrimiento del servicio de educación, por las condiciones de desventaja y anormalidad que presentan, con el fin de garantizar la prestación continua y permanente de este servicio público, a través de una medida que necesariamente involucra a distintos estamentos estatales, en la forma en que lo dispone la misma Constitución y para la realización de los fines de prosperidad general y mejoramiento de la calidad de vida que este mismo Estatuto propugna. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de concepto de vulneración

Referencia: expediente D-3564

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 “por la cual se expide la ley general de educación”

Actor: Alexander López Quiróz

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Bogotá D.C., veintiúno (21) de noviembre del año dos mil uno (2001).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Alexander López Quiróz demandó el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 “por la cual se expide la ley general de educación”.

Mediante auto del 15 de junio del presente año, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. Al proveer sobre esa admisión, se ordenó fijar el negocio en lista en la Secretaría General de la Corte para asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia y realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente. Cumplidos como están los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41214 del día 8 de febrero de 1994. Se subraya lo demandado: “LEY 115 de 1994”

(Febrero 8)

“por la cual se expide la ley general de educación” (...) Título VI “De los educadores” (...) Capítulo 6° “Estímulos para docentes” (...) Articulo 134: Incentivo especial para ascenso en el escalafón. Los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán, además, de una bonificación especial y de una disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro del escalafón, según reglamentación que expida el Gobierno Nacional

II. III. LA DEMANDA El actor considera que la disposición acusada viola los artículos 2, 4, 13, 128, 287 y 346 de la Constitución Política, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, señala que la bonificación especial establecida en la norma impugnada constituye un privilegio para un sector de los empleados públicos –los docentes estatalesque contradice los fines esenciales del Estado, entre ellos el que ordena garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados constitucionalmente (CP, art. 2o.), pues desconoce el derecho a la igualdad (C.P. art. 13), impidiendo, a su vez, que se haga realidad el principio de la primacía de la norma fundamental (C.P. art. 4o.).

Precisamente, en relación con la violación del artículo 13 superior, el accionante afirma que aunque los privilegios, por sí mismos, no vulneran el derecho a la igualdad, en este caso no encuentra justificación alguna para que exista una bonificación o sobresueldo especial en favor de los docentes estatales que laboran en zonas de difícil acceso dentro del territorio nacional, pues con dicho beneficio se

discrimina a otros sectores de servidores estatales que aunque laborando en las mismas condiciones, no tienen reconocido ese beneficio salarial. Además, agrega que la bonificación prevista en la norma acusada por ser mensual, configura otro salario para el educador, con clara transgresión de la prohibición que establece el artículo 128 superior, de recibir doble remuneración a cargo del erario público. Así mismo, añade que se desconoce lo prescrito en el artículo 287 de la Carta Política, sobre autonomía administrativa y presupuestal de las entidades territoriales, en tanto que estima que la norma acusada constituye un “capricho” y no una razón de descentralización administrativa, en virtud de la falta de consulta previa a esas entidades para establecer la referida bonificación, con cargo a sus presupuestos. Por último y para sustentar la vulneración del artículo 346 constitucional, sobre formulación y trámite del presupuesto nacional, el accionante solicita a la Corte verificar si a la fecha de la expedición de la ley sub examine existía en el presupuesto general de la Nación y en el decreto de liquidación de gastos el rubro específico para pagar a los docentes la bonificación o sobresueldo que trae la norma censurada, ya que al no existir el respectivo rubro presupuestal “no se podría adquirir ninguna obligación dineraria”.

IV. INTERVENCIONES Los Ministerios de Educación Nacional y de Hacienda y Crédito Público intervienen en el presente proceso, por intermedio de sus apoderados Dra. Fanny Ruíz de García y el Dr. Alfredo Posada Viana, respectivamente, solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada, con base en los siguientes

argumentos:

1. Ministerio de Educación Nacional La apoderada de este Ministerio al iniciar su intervención retoma algunas definiciones que trae el Decreto 0707 del 17 de abril de 1996, en relación con las zonas de difícil acceso de cualquier entidad territorial, de situación crítica de inseguridad y las mineras, pues, en su criterio, la naturaleza y característica de las mismas permite determinar la especialidad y dar lugar al incentivo del “tiempo doble y bonificación” que se otorga en la norma acusada, a manera de estímulo para los educadores que allí trabajan, siempre y cuando exista disponibilidad presupuestal. En efecto, sostiene que la norma acusada lo que pretende es“motivar e incentivar el trabajo en aquellas regiones en las cuales, no obstante sus difíciles condiciones, el Estado igualmente debe garantizar el derecho fundamental a la educación permanente y obligatoria, tratando de lograr la cobertura necesaria para no dejar desprotegida la población habitante de las mismas”.

En criterio de la interviniente no existe violación del derecho a la igualdad, según lo expuesto por el actor, ya que la Constitución “no consagra siempre un trato igual para todas los sujetos del derecho o destinatarios de las normas”, por lo que es posible establecer para situaciones distintas, consecuencias jurídicas diferentes. Por lo tanto, a su juicio, el principio de igualdad reconocido constitucionalmente no busca crear un simple igualitarismo entre las personas, sino que establece una fórmula de compromiso que permite a cada persona tener igualdad de oportunidades.

2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que la

disposición demandada es objeto de dos cargos, a los cuales se refiere de la siguiente forma: 2.1. Frente al cargo de violación del derecho a la igualdad (CP, art. 13), precisa que éste no existe, puesto que lo acusado en la norma impugnada se refiere a incentivos perfectamente válidos y ajustados a la Constitución Política. Lo anterior, ya que considera que dichos incentivos obedecen a la necesidad de ampliar y mantener territorialmente la prestación del servicio público de educación, en desarrollo de los principios de solidaridad, universalidad, equidad, eficacia, y eficiencia, en concordancia con lo dictaminado por los artículos 44 y 67 de la Carta Política, relativos a la especial protección a la niñez y al servicio público de la educación. 2.2. En relación con la posible vulneración del principio de la autonomía territorial, plasmado en el artículo 287 de la Constitución, el interviniente, con apoyo en la jurisprudencia de esta Corporación (C-315 de 1995), considera que dicha vulneración no se produce, dado que las competencias estatales para determinar el régimen salarial de los empleados públicos del nivel territorial, son el resultado de interrelacionar varias disposiciones constitucionales, -artículos 150-19 literal e), 313-6, 315-7 y 300-, lo cual se concreta en la ley marco de salarios y prestaciones sociales (Ley 4ª de 1992). De manera que, continúa argumentando, la referida ley establece unos lineamientos al Gobierno Nacional para fijar el máximo salarial para los empleados públicos de las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos), a partir de lo cual las asambleas departamentales y los concejos

municipales fijan los objetivos de la política salarial en sus respectivas entidades territoriales, correspondiendo al gobernador y al alcalde señalar en concreto el régimen salarial de los empleados públicos de esos ámbitos territoriales, en lo que, dice, se ha denominado un ejercicio armónico de las competencias de las distintas autoridades que participan en la definición de dicho régimen salarial dentro de un marco de descentralización. 2.3. Por último, agrega que esta concepción de las leyes marco y de la autonomía de las entidades territoriales ha venido siendo aplicada por la Corte Constitucional en algunos casos específicos de creación de estímulos laborales especiales para un sector de trabajadores del Estado, que prestan un servicio público en condiciones de especial dificultad o riesgo, como ha sucedido en otras oportunidades (cita la Sentencia C-054 de 1998). 0 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2630, solicita se declare la constitucionalidad de la norma demandada, con base en los argumentos que se plantean en seguida.

1. En forma previa a las consideraciones sobre el fondo del asunto, el Procurador advierte que los cargos de violación de los artículos 4o. y 346 de la Constitución, no están llamados a prosperar por ausencia de fundamento jurídico, por cuanto la pretensión del demandante a la Corte para que dé aplicación al artículo 4o. de la Carta es inocua, toda vez que el examen de constitucionalidad que compete a esa corporación, justamente recae sobre la confrontación entre las normas que se dicen demandadas y las constitucionales; además, no es procedente

que la Corte acceda a la solicitud del actor de verificar la existencia de un rubro presupuestal para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 134 demandado pues, en su criterio no constituye una pretensión inherente a la acción pública de inconstitucionalidad y, en segundo lugar, contradice el trámite normal presupuestario.

2. De otra parte, el Procurador indica que aunque el actor dirige la demanda contra todo el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, el concepto de violación únicamente está referido a la bonificación de carácter económico, razón por la cual no es preciso adentrarse en el estudio de las prerrogativas relativas al escalafón docente.

3. En cuanto al desconocimiento del derecho a la igualdad (CP, art. 13), el jefe del Ministerio Público manifiesta que “la Corte Constitucional ha insistido en reiterados fallos que el principio de igualdad es material y no formal”. En el caso estudiado, dicho predicamento no es aplicable ante las condiciones de riesgo para la salud y para la vida en las que deben laborar algunos docentes, soportando una carga más gravosa, sin estar compelidos a asumir riesgos excepcionales.

En este sentido, añade que la disposición demandada cumple con la finalidad de equilibrar las cargas que en forma adicional soportan un determinado grupo de educadores, quienes, por lo tanto, deben ser objeto de medidas legales que les prodiguen condiciones dignas y justas de trabajo, de una manera proporcional y racional, situación que en términos muy similares fue avalada por la Corte Constitucional en la sentencia C-468 de 1993, con respecto de la

bonificación de los jueces de descongestión.

4. Por otra parte, frente a la afirmación de que la bonificación consagrada en el artículo 134 demandado constituye una doble asignación salarial que vulnera el artículo 128 superior, manifiesta que se trata más bien de una “adición o emolumento....al salario”, de lo contrario, quedaría proscrita toda forma de estímulo al esfuerzo adicional de los servidores públicos y toda acción estatal para garantizar la adecuada prestación de servicios públicos, así como la efectividad de los principios de igualdad y dignidad de los trabajadores.

5. Finalmente, respecto a la acusación del actor en contra de la norma acusada por considerarla violatoria del artículo 287 de la Constitución, señala que el legislador tiene la competencia para determinar el salario de los empleados públicos, lo que implica fijar algunos topes máximos cuando existan diferencias, atribución que se ejerce en armonía con las facultades de los órganos de elección popular de las entidades territoriales ( C.P. arts. 15019, 305-3 y 315-3). Además, sostiene que se aviene al ordenamiento superior toda acción legislativa encaminada a prestar en forma interrumpida la educación como derecho fundamental de los niños (C.P. arts. 44 y 67).

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

2. La materia sujeta a examen El actor dirige la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 134 de la

Ley 115 de 1994 “por la cual se expide la ley general de educación”, ubicado en el Título VI que fija una regulación general sobre los educadores estatales, específicamente en el Capítulo VI que trata sobre algunos estímulos para dichos servidores públicos. Del precepto legal referido el demandante acusa la vulneración que, a su juicio, produce en los artículos 2o., 4o., 13, 128, 346 y 287 de la Constitución Política. En su criterio, la bonificación especial que allí se establece en favor de los educadores estatales que presten servicios en zonas de difícil acceso o de situación crítica de inseguridad o mineras, constituye un privilegio que desconoce el fin esencial del Estado colombiano de garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionalmente consagrados (CP, art. 2o.), como ocurre con el derecho a la igualdad de los demás trabajadores del Estado que laboran en idénticas condiciones y para los cuales no existe el mismo reconocimiento económico (CP, art. 13). Destaca, igualmente, que es necesario declarar esa vulneración para dar aplicación a la primacía de las normas constitucionales en el ordenamiento jurídico (CP, art. 4o.). Así mismo, considera que la referida bonificación especial configura un salario adicional para los docentes estatales, con cargo al erario público, en clara contradicción de la prohibición establecida en el artículo 128 superior, y significa una imposición para las entidades territoriales que transgrede el principio de la autonomía constitucionalmente reconocido a éstas (CP, art. 287). Los representantes de los Ministerios de Educación Nacional y Hacienda y Crédito

Público opinan que la disposición acusada debe ser declarada ajustada a la Constitución, pues i.) no existe violación del derecho a la igualdad, ya que la Constitución permite establecer consecuencias jurídicas distintas para situaciones diversas y, además, por tratarse de una finalidad constitucionalmente aceptada, como es la de ampliar y mantener la prestación de un servicio público en zonas de dificultad especial; ii.) la expresión acusada de la misma establece incentivos perfectamente válidos y ajustados a la Constitución Política; y iii.) en ningún momento rompe el esquema de la distribución de las competencias que existe entre el nivel nacional y territorial, en materia salarial y prestacional, con vulneración del principio de la autonomía territorial. En cuanto a la Vista Fiscal, el Procurador indica que, aunque el actor dirige la demanda contra todo el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, el estudio debe restringirse a la bonificación de carácter económico que esa disposición contiene, pues el concepto de violación está referido únicamente a ella. Así las cosas, la expresión debe ser declarada constitucional, por cuanto: i.) los cargos de violación de los artículos 4o. y 346 superiores no están llamados a prosperar, por ausencia de fundamento jurídico; ii.) el principio de igualdad es material y no formal, por lo que la igualdad sólo se puede predicar entre iguales y la finalidad de la disposición demandada es la de equilibrar las cargas que soportan un determinado grupo de educadores, a fin de prodigarles condiciones dignas y justas de trabajo, de una manera proporcional y racional; iii.) el legislador tiene la competencia para determinar el salario de los empleados públicos, en armonía con las facultades de los órganos de elección

popular de las entidades territoriales (C.P., art. 150-19, 305-3 y 315-3); iv.) la norma acusada busca garantizar la prestación de la educación, en forma interrumpida, como derecho fundamental de los niños (C.P., art. 44 y 67) y v.) el principio de la autonomía administrativa y financiera de las entidades territoriales no se vulnera con la creación de incentivos para la prestación del servicio público educativo, por el contrario, se les dota de un instrumento idóneo para el cumplimiento de sus funciones. Establecida la controversia constitucional dentro de los parámetros antes relatados, es necesario precisar que la demanda se circunscribe a cuestionar y plantear cargos de violación constitucional, exclusivamente dirigidos en contra de la fijación de una bonificación especial para los docentes que laboren en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras. La disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro del escalafón que comprende la norma acusada y la facultad del gobierno nacional para reglamentar esas materias, no ha sido objeto de censura ni de argumentación alguna en contra. Por consiguiente, el examen de constitucionalidad que a continuación deberá emprender la Corte se limitará al aspecto de la constitucionalidad de la existencia de un beneficio pecuniario aplicable a un grupo de servidores del Estado -los docentes estatales-, que se desempeñan en ciertas zonas del país, por la eventual vulneración de los artículos 2o., 4o., 13, 128, 287 y 346 superiores. La decisión que finalmente se adopte recaerá sobre el contenido normativo que se concreta en la expresión “los docentes estatales que presten

sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán, además, de una bonificación especial”. Adicionalmente, la Corte deberá declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre los demás aspectos normativos presentes en la disposición acusada, por carencia de fundamento de la violación constitucional.

3. Naturaleza jurídica de la bonificación especial en favor de los docentes estatales, así como de la facultad para su reconocimiento 3.1. Potestad legislativa para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, así como para el reconocimiento de una bonificación especial a favor de los docentes estatales, dentro de la vigencia del principio de la autonomía administrativa y presupuestal de las entidades territoriales De conformidad con el artículo 150-19literales e) y f) de la Carta, compete al legislador y al Presidente de la República regular la materia salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. El contenido de esa disposición en lo pertinente es el siguiente: “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las

siguientes funciones:

19. Dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (...) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son

indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas (...).” La definición del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos en general, resulta del ejercicio de una competencia que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y al Presidente de la República dentro del marco trazado por aquél (CP, art. 150-19, lit e) y f). Efectivamente, según dicha atribución, el Congreso, a través de una ley marco o cuadro, fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, entre las cuales se encuentra la relativa al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficialeslo que en la actualidad se concreta en la Ley 4ª de 19921 (Ley marco de salarios y prestaciones sociales). Surge, así, en el preciso ámbito de la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, una relación entre el Congreso y el Presidente de la República con connotaciones diferentes a las normalmente observadas para la ejecución de las leyes ordinarias. En el caso de la vigencia de las leyes marco o cuadro2, el Presidente de la República, al dictar los correspondientes decretos ejecutivos que las completan, participa activamente en la determinación normativa de las materias que constituyen su objeto, dentro del marco normativo general, compuesto de reglas o directrices, que como se ha dicho, el Congreso le establece, 1“Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno

Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”. 2Vid. Sentencias C-465 de 1992, C-013 y C-133 de 1993, C-408 de 1994, C-262 y 395 de 1995, C312 de 1997 y C-054 de 1998, entre muchas otras. lo cual converge en una trascendente y coordinada labor normativa ejercida en forma conjunta por dos poderes públicos estatales. La justificación otorgada a la existencia de esta clase de normatividad radica en que suministra al Estado instrumentos eficaces que le permiten dar respuestas prontas y oportunas, mediante procedimientos ágiles, a materias estatales que presentan situaciones cambiantes y que exigen constantemente una actualización y reforma, según las necesidades estatales y ciudadanas, como en efecto se observa que sucede con la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Esta Corporación en varias oportunidades se ha referido al objetivo de las leyes marco y al alcance de los reglamentos que expide el Ejecutivo para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. A continuación, se destacan algunos criterios señalados jurisprudencialmente al respecto: “La institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su

complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación. (...) La Constitución de 1991 amplió las materias que han de ser objeto de las leyes marco: organización del crédito público; regulación del comercio exterior y del cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; modificación, por razones de política comercial de los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y determinación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Cuando la Carta señala en su artículo 150-19 que al Congreso le compete fijar las pautas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, se refiere a una ley que debe trazar los principios y límites para la regulación de las referidas materias con carácter general por parte del Ejecutivo. Los reglamentos que dicte el Ejecutivo revisten cierto grado de generalidad. Sus destinatarios serán el universo de los trabajadores o una categoría más o menos

extensa de los mismos”3. En lo relativo al ámbito territorial, cabe destacar que la facultad de fijar el régimen de salarios de los servidores públicos corresponde al Congreso y al Presidente de la República, en la forma ya enunciada. A partir de esa fijación, procede la intervención de los concejos municipales y las asambleas departamentales, por mandato de los artículos 313-6 y 300-7 superiores, respectivamente, y en forma complementaria, con el