CC-C122-1997

Sentencia C-122/97

DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Control constitucional formal y material De conformidad con los artículos 4°, 215, y 241 numeral 7° de la Constitución Política, el control de constitucionalidad del Decreto que declara el Estado de Emergencia Económica corresponde a la Corte Constitucional, tanto en sus aspectos de fondo como de forma. Sobre esta materia, la Corte reitera la doctrina sentada en su sentencia C-004 de 1992. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Hecho sobreviniente calificado El hecho sobreviniente que habilita al Presidente para apelar a las facultades especiales que se derivan de la declaración de emergencia, no puede, en consecuencia, ser de cualquier naturaleza. Desde distintos aspectos la Constitución Política y la ley estatutaria, lo califican. En realidad, no podía ser de otra manera si se repara en los efectos jurídicos que se asocian al mismo, los que tienen que ver con la temporal asunción de la función legislativa por parte del Gobierno y el virtual poder que de ello se sigue para restringir las libertades y garantías constitucionales. El estado de emergencia puede, en este sentido, autorizar al ejecutivo a regular materias íntimamente ligadas a la representación política y a la deliberación democrática, como son las relativas al presupuesto y a la imposición de tributos. Se comprende que sólo ante hechos sobrevinientes de carácter extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden económico, social o ecológico, sean graves e inminentes, y que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al método excepcional de gobierno monocrático de la economía

que se conoce con el nombre de estado de emergencia. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Subsidiariedad De la Constitución y de la ley estatutaria de los estados de excepción surge la regla de la subsidiariedad que aplicada al estado de emergencia prescribe que su utilización se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis que afecten o amenacen el sistema económico, social o el ambiente. La plenitud del Estado de Derecho y de los mecanismos y formas que le son propios, sufrirían grave menoscabo si fácilmente pudiese soslayarse su curso ante cualquier dificultad o problema de cierta magnitud, pretextando razones de eficacia. Sin dejar de desconocer que el ordenamiento jurídico puede disponer de órganos y mecanismos para responder de manera pronta e idónea a los eventos negativos que pongan en peligro el orden económico o social, desde ahora cabe descartar de plano que un supuesto criterio de eficacia pueda anteponerse al principio de subsidiariedad ya esbozado. En este último caso, el poder del Presidente de la República, carecería de límites constitucionales y la oportunidad y alcance de la democracia y del estado derecho, quedarían librados a un juicio suyo enteramente discrecional sobre su conveniencia en cada vicisitud del discurrir colectivo. Los estados de excepción constituyen, como ya lo expresó la Corte, el "último recurso" al cual se puede acudir con miras a conjurar una situación de crisis, justamente porque este representa un instrumento que reduce el ámbito de la democracia y las libertades y, además, porque los órganos del Estado y las

autoridades competentes tienen el deber primario de gobernar dentro de la normalidad y con las herramientas a su disposición, que no son pocas y cuya utilización diligente y eficiente puede tener la virtualidad de enfrentar eventos críticos y agudos ya sea en un sentido preventivo o correctivo. El pensamiento que inspiró al constituyente en esta materia fue el de limitar los estados de excepción a las situaciones extremas, que no pudieren ser resueltas satisfactoriamente a través de los medios ordinarios. DECLARACION ESTADOS DE EXCEPCION-Circunstancias extraordinarias/ESTADO DE DERECHO-Ampliación indebida poderes del Ejecutivo Un hecho puede parecer a una sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o instrumentos adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos perniciosos. Sin embargo, si en su interior su riqueza institucional le brinda mecanismos para captar y adaptarse a la novedad, ésta difícilmente podrá considerarse en sí misma extraordinaria. De la misma manera, el incremento cuantitativo y cualitativo de estructuras y experiencias, hacia el futuro impedirá tratar como hechos emergentes o extraordinarios aquellos que se incorporan como expectativas conocidas o previsibles que puedan ser objeto de conocimiento y manejo con base en el repertorio de instrumentos a disposición de la sociedad y de sus autoridades. Si no se descuenta el potencial de respuesta institucional que en cada momento de su historia ha logrado aquilatar una determinada sociedad, todo hecho tendría forzosamente que revestir el carácter de sobreviniente y extraordinario. Si se omite toda consideración sobre los poderes existentes para afrontar una determinada

crisis, vale decir, si se ignora el concierto de órganos, facultades y mecanismos creados cuya intervención puede resultar decisiva con miras a su solución, la consecuencia no puede ser otra distinta que la de ampliar indebidamente los poderes del ejecutivo con grave detrimento del funcionamiento normal del Estado de Derecho. DECLARACION ESTADOS DE EXCEPCION-Aplicación método democrático para debatir hechos graves/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Foro para discutir y resolver situaciones críticas La decisión de fondo del Constituyente, que esta Corte debe preservar, se orienta en el sentido de privilegiar hasta donde ello sea posible el método democrático como vía para debatir los hechos graves que conciernen al país y, a través del mismo conducto, buscar solidariamente su mejor solución. No en vano la ley es la expresión de la voluntad general y debe responder a dicho interés. Un umbral bajo para franquear el estado de anormalidad, cercenaría la democracia y terminaría por empobrecerla, a la vez que alejaría las posibilidades de una mayor cohesión social y de un compromiso más firme para respaldar y soportar los esfuerzos del Estado en un determinado ámbito de su acción. La democracia, no es ajena, ni lo puede ser, a la agudización de los problemas de orden social y económico. La sola circunstancia de que sea el Congreso el órgano que autoriza los gastos e impone los tributos en la Nación, indica claramente que es él, en primer término, el foro natural para discutir y resolver situaciones críticas de esa naturaleza. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Orden económico y

social La unidad que se predica de cierto orden económico y social, se refiere a la organización y a los principios conforme a los cuales se disponen, relacionan y evolucionan los componentes diversos que lo integran. Tal unidad no tiene naturaleza sustancial. Por el contrario, ella es compleja, fenoménica e histórica, puesto que junto a las complementariedades que se crean y que sirven para cohesionar el sistema, surgen e irrumpen constantemente antagonismos que con variada intensidad conspiran contra la organización con capacidad para degradarla o que bien pueden terminar por ser asimilados a ésta renovándola o contribuyendo a aumentar su complejidad y flexibilidad. Erróneamente se piensa que la supervivencia del sistema económico y social sea asunto que incumbe exclusivamente al estado de emergencia, como si durante la normalidad aquél estuviera exento de librar la misma batalla, y las autoridades competentes no tuvieran en sus manos una parte no desestimable de su destino y la responsabilidad consiguiente de obrar con diligencia y tino. Naturalmente, cuando el desorden amenaza de manera objetiva con superar niveles críticos poniendo en peligro factores esenciales de la convivencia, hasta el punto en que resulta incontrolable con base en los poderes ordinarios, deberá recurrirse a los poderes excepcionales. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-No utilización para problemas crónicos o estructurales Es oportuno distinguir entre el conjunto de los problemas y deficiencias que afligen al país, aquellos que en un momento dado se identifican como crónicos o estructurales, lo cual no quiere decir que no puedan en el mediano o en el largo plazo resolverse mediante políticas y cambios de orden cultural e institucional

que obren inteligente y eficazmente sobre sus causas reales. La mera invocación de un problema estructural, no autoriza la declaración de un estado de excepción, ni que el país entre a ser gobernado de manera ininterrumpida a través de decretos legislativos. Este sería el fin de la democracia. En esta hora, por el contrario, el sentido de la democracia no es otro distinto que el de resolver en su seno los problemas que de tiempo atrás agobian al país y que, por diversos motivos, han adquirido el signo de crónicos y estructurales, no porque lo sean de manera irredimible, sino por falta de una voluntad y una solidaridad mínima para emprender decididamente la senda que lleve a ponerles término. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Examen de constitucionalidad El examen de constitucionalidad de la declaración de emergencia se endereza a determinar, de una parte, la existencia de los hechos constitutivos del estado excepcional y, de otra, la calificación de los mismos como hechos sobrevinientes de carácter extraordinario.Error: Reference source not found DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-No es fenómeno reciente la caída del tipo real de cambio Pese a que en la declaración de la emergencia, se expresa que "durante los últimos meses de diciembre sobrevino una persistente revaluación del peso frente al dólar", destacan los diferentes expertos consultados por la Corte que este fenómeno se remonta a los años de 1990 y 1991 y persiste hasta el presente. No obstante que el Gobierno anota que "las operaciones oficiales no fueron la fuente del problema", se ha puesto de presente ante la Corte que la causa de

fondo de la situación cambiaria y fiscal, obedece al elevado déficit fiscal y a la forma anómala del financiamiento del gasto público que ha tenido que suplirse parcialmente con el producto de las privatizaciones y el endeudamiento público externo e interno, lo que produce efectos combinados sobre las tasas domésticas y alimenta la espiral revaluacionista del peso. La caída del tipo real de cambio no es un fenómeno reciente, puesto que se remonta a 1991. La situación cambiaria de diciembre de 1996, no puede, en consecuencia, analizarse aisladamente. Parte sustancial de los reintegros de divisas tiene una conexidad inmediata o mediata con la financiación del déficit fiscal. Este último se identifica, por el mismo Gobierno, como un problema crónico de orden estructural. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-No puede originarse por incumplimiento de pronósticos Asumir que las predicciones fallidas de una herramienta contable al servicio de las autoridades, o el divorcio de las metas finales o intermedias de la política trazada frente a la realidad, signifique una grave perturbación del orden económico, social o ecológico del país, demuestra una sobreestimación de un instrumento de análisis. La restricción severa al Estado de Derecho que la declaración de emergencia genera, no puede originarse en la falta de cumplimiento de los pronósticos, supuestos o metas de un ejercicio contable realizado por las autoridades económicas. El error de cálculo o la inconsistencia real de una variable frente a su estimativo previo, demanda en el mismo terreno contable enmienda o reajuste, mas no puede implicar mengua de

la democracia. Conceder efectos políticos a los defectos de cálculo de orden matemático o contable, equivaldría a convertir la democracia en una simple variable del juego econométrico quedando ésta a merced de las oscilaciones y de los rangos de los elementos de una ecuación, hasta el punto de que si la programación, como ocurrió con la de 1997, se estructura con estrecho margen de maniobra, casi que de antemano se tornaría previsible su inexorable pérdida o reducción ante la más mínima oscilación de las cifras. La Constitución no autoriza entregar tamaño poder a los técnicos ni a los instrumentos analíticos que para cumplir sus metas ellos mismos diseñen. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Prolongada duración de problema fiscal y revaluación del peso/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Tratamiento de normalidad a problema estructural/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Examen de existencia de poderes ordinarios Tanto el problema fiscal, que exhibe trazas de desequilibrio estructural, como la acusada revaluación del peso, son fenómenos que registran una prolongada duración. Lo acaecido en diciembre es, pues, un episodio de un problema estructural que debe ser tratado dentro de la normalidad. La agudización de problemas estructurales, así éstos obedezcan a una intrincada patología y deban resolverse por los medios ordinarios de la democracia, pueden no obstante manifestarse como perturbadoras del orden económico y social. En este caso, la Corte debe entrar a precisar si los hechos en los que se hace visible el recrudecimiento y los efectos gravemente deletéreos de una falla estructural,

pueden ser enfrentados a través de las competencias ordinarias de las autoridades y órganos del Estado y si éstas son suficientes para determinar satisfactoriamente el curso de los acontecimientos. La tarea de la Corte no es la de efectuar una ponderación entre las distintas políticas posibles o alternativas de acción que han podido eventualmente adoptarse. Este es el cometido específico del Gobierno y de las demás autoridades. El examen se circunscribe a establecer si dentro de la normalidad, existe un marco de competencias y de poderes ordinarios suficientes con vistas a prevenir o corregir las distorsiones, daños y efectos negativos que provengan de hechos extraordinarios. De no ser posible ésto último, la crisis no podrá ser tratada dentro de las competencias ordinarias y, por tanto, será evidente que habrá de convalidarse el uso de las competencias ampliadas que se derivan del estado de excepción. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Test de subsidiariedad BANCO CENTRAL-Herramientas que influyen en comportamiento tasa de cambio JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Herramientas para defender tasa de cambio y contraer volumen de divisas GOBIERNO-Competencias para intervención en endeudamiento público DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Desfase presupuestal no constituye motivo válido La emergencia se concretaría a la caída de los recaudos proyectados. El presupuesto de rentas corresponde a un mero estimativo de los ingresos que el Estado espera contar durante una determinada vigencia fiscal. Es posible y normal que la realidad de los recaudos no coincida con la cifra de los mismos

calculada en el presupuesto, si se presentan hechos que no se tuvieron en cuenta y que resultan ajenos a toda previsión o cuando ésta falla por haberse formado sobre supuestos irrealizables. Basta asumir una tasa de crecimiento alta de la economía, carente de objetividad en la comunidad científica, y probablemente los recaudos no se conformarán a lo proyectado no porque la "economía se hubiese desacelerado", sino simplemente porque el cálculo estaba errado. Este tipo de errores o de desfases, en principio, no pueden dar lugar a la declaración de un estado de excepción. De lo contrario, se desvirtúa la naturaleza misma del presupuesto y se le confiere a sus estimaciones una fuerza normativa de la que carece. Los mismos argumentos ya expuestos para excluir que los errores o desajustes del programa macroeconómico se erijan en causales de los estados de excepción, militan aquí mutatis mutandis para objetar que el desfase presupuestal por sí mismo constituya motivo valido para aumentar los poderes del Presidente. Así toda ley de presupuesto, fruto de la deliberación democrática, llevaría in nuce la concesión de facultades extraordinarias en favor del Presidente para el caso de que sus cálculos y predicciones no correspondieran a la realidad. Esta sola posibilidad repudia a la idea del Estado de Derecho y a los fundamentos democráticos de la hacienda pública. La ley orgánica de presupuesto contiene disposiciones que correctamente aplicadas, permiten al Gobierno, dentro de la normalidad, afrontar situaciones relacionadas con la reducción de los ingresos tributarios, sin perjuicio de que acuda al Congreso a fin de que éste apruebe leyes que contribuyan a sortearlas.

GOBIERNO-Competencias en materia de caída de ingresos tributarios DECLARACION ESTADOS DE EXCEPCION-Previo uso pleno de competencias ordinarias Las competencias ordinarias, permiten que con fundamento en ellas se puedan introducir políticas de distinto signo y orientación. En muchos casos los defectos son atribuibles más a las políticas que a los instrumentos de gobierno dados por el ordenamiento jurídico. Un criterio elemental de economía de los estados de excepción obliga a que antes de acudir a éstos se haga un uso pleno de las competencias ordinarias abiertas y se corrijan o enmienden los errores.

Referencia: Expediente R.E. 087

Decreto 080 del 13 de enero de 1997 "Por el cual se declara el estado de emergencia económica y social".

Magistrados Ponentes:

Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL

Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá D.C., según consta en acta número 11 del doce (12) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997).

I. ANTECEDENTES.

El día 14 de enero de 1997, la Secretaría General de la Presidencia de la República envió a la Corte Constitucional copia del Decreto 80 del 13 de enero de 1997, por el cual se declara el estado de emergencia económica y social. Cumplidos los trámites legales y constitucionales para estos procesos, procede la Corte a decidir.

A) TEXTO DEL DECRETO.

El texto del Decreto 80 del 13 de enero de 1997, es el siguiente:

DECRETO No. 80

Enero 13 de 1997 "Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social" EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de las facultades que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, y CONSIDERANDO: Que de acuerdo con lo establecido por el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos por los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta (30) días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa (90) días en el año calendario; Que durante los últimos meses de 1996 sobrevino una persistente revaluación del peso frente al dólar, como consecuencia de un desmedido y acelerado endeudamiento externo de los sectores público y privado, que de continuar perpetuaría y acentuaría la inconveniente sobrevaluación del peso; Que en el mes de diciembre del año anterior ingresaron divisas de manera extraordinaria, lo cual generó una abrupta y masiva acumulación de reservas internacionales, hecho este que altera de manera severa la política macroeconómica, hasta el punto de que el nivel de reservas previstas para finales de 1997 se ha superado con más de doce (12) meses de antelación, generando un nivel igualmente imprevisto de operaciones de mercado abierto del Banco de la República, cuyo saldo ha oscilado entre un billón cuatrocientos

mil millones y dos billones de pesos; Que de acumularse en magnitud sustancial mayores reservas internacionales, ante la liberación gradual y previsible de los saldos de operaciones de mercado abierto, OMAs, se produciría un desbordamiento monetario que pondría en grave riesgo el logro de las metas de inflación; Que la sobreviniente situación cambiaria y monetaria hace aún más exigentes las necesidades de ajuste fiscal, tanto por el aspecto tributario como de gasto, para evitar que el endeudamiento en moneda extranjera agudice la ya delicada situación que se ha generado por la abrupta acumulación de reservas del mes de diciembre; Que la situación de déficit fiscal de la Nación se tornó aún más crítica en los últimos meses del año anterior pese a los importantes esfuerzos de racionalización tales como la expedición de las leyes 223 de 1995, sobre reforma tributaria, y 344 de 1996, sobre racionalización del gasto, los recortes a los presupuestos de 1995 y 1996 por más de un billón de pesos y los proyectados para el año de 1997 en una cifra superior al billón de pesos, así como los austeros incrementos salariales para el año de 1997, esfuerzos que, sin embargo, han resultado insuficientes para conjurar esta situación de crisis en razón a la disminución en el recaudo de los ingresos fiscales como consecuencia de la desaceleración de la economía, los beneficios tributarios que hacen perder eficacia a los impuestos, la ausencia de gravámenes sobre algunas actividades económicas, en nivel de las tarifas de algunos gravámenes, la insuficiencia de la legislación para combatir los elevados niveles de evasión tributaria y

el contrabando y la revaluación del peso; el aumento de las transferencias a las entidades territoriales y a la seguridad social y las medidas contra la inflación que han ocasionado altas tasas de interés, aumentando de manera no prevista el costo financiero del endeudamiento del Gobierno Nacional. Que la situación de déficit fiscal que vive el país obliga al Gobierno Nacional a ser más exigente en la consecución de recursos públicos y austero en el gasto, pues de lo contrario tendría que endeudarse externamente, lo cual acentuaría la sobrevaluación del peso, o bien a hacerlo internamente, con la consecuencia de una mayor elevación de las tasas de interés, alternativas ambas que comprometerían aún más el equilibrio macroeconómico; Que la sostenida y creciente revaluación del peso frente al dólar y la consecuente pérdida de competitividad de la producción nacional en los mercados internacionales pone en grave peligro los niveles de empleo, en particular de sectores exportadores caracterizados por su alta intensidad en utilización de mano de obra, así como de todos aquellos que compiten con las importaciones; Que la desaceleración económica; las condiciones de los mercados internacionales de productos básicos con menores precios de exportación, especialmente en los casos del café y del banano; la prolongada y acentuada caída del ciclo de la construcción, en especial de la vivienda de interés social, lo cual hace necesaria su reactivación; la disminución de las exportaciones a Venezuela y otros países de la subregión; los efectos económicos de la lucha contra el narcotráfico y la erradicación de cultivos ilícitos que ha afectado a millares de familias campesinas, especialmente en

regiones vinculadas a la producción de sustancias narcóticas, constituyen factores adicionales que han elevado el desempleo a niveles que amenazan gravemente el orden social del país; Que de continuar el deterioro de la situación fiscal, cambiaria y de empleo se agudizaría de manera grave y ostensible la perturbación del orden económico y social y se comprometería aún más severamente la estabilidad económica del país, frente a lo cual es obligación constitucional del Gobierno Nacional asegurar el retorno a la normalidad mediante la expedición de los actos y las medidas de carácter extraordinario necesarias para conjurar la emergencia descrita e impedir la extensión de sus efectos, pues en las actuales circunstancias la crisis no puede superarse con medidas ordinarias;

DECRETA: Artículo Primero.- Declárase el Estado de Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional hasta el cuatro (4) de febrero de 1997.

Artículo Segundo.- Convócase al Congreso de la República, a partir del día catorce (14) de febrero de 1997, de conformidad con lo establecido por el artículo 215 de la Constitución Política. Artículo Tercero.- El Gobierno Nacional realizará mediante decretos legislativos las operaciones presupuestales derivadas de las medidas que se dicten en desarrollo del presente Estado de Emergencia Económica y Social. Artículo Cuarto.- Este decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

PUBLIQUESE Y CUMPLASE

Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los 13 días del mes de Enero de 1997 Siguen firmas del Presidente de la República, quince (15) de sus ministros y un viceministro encargado de las funciones del

Despacho del Ministro.

B) INTERVENCIONES.

Dentro del término señalado por la ley, los ciudadanos Andrés de Zubiría Samper, Enrique Gómez Hurtado, Juan Camilo Restrepo Salazar, Ignacio Castilla Castilla, Carlos Alfonso Moreno Novoa, Ernesto Michelsen Caballero, Rafael Germán Castillo Triana, Fernando Santacruz Caicedo y Ramón Eduardo Madriñán Rivera, presentaron escritos solicitando, en su mayoría, la inexequibilidad del Decreto 080 de 1997. Igualmente, el Presidente de la República, quien actuó por intermedio de apoderado, y el Ministro de Hacienda, solicitaron declarar la constitucionalidad del decreto en revisión. Así se resumen los puntos principales de cada intervención: a 1 ) Andrés de Zubiría Samper. - La declaración del estado de emergencia desconoce el derecho a la igualdad (artículo 13 de la C.P.), porque el Presidente y su gabinete pretenden que todos los colombianos asuman una responsabilidad que no les compete. Sólo quienes son responsables de la crisis económica deben afrontar sus efectos. - El presidente de la República desconoció que la autoridad llamada a regular la actividad crediticia es la Junta Directiva del Banco de la República (artículo 372 C.P.), y si bien él puede organizar el crédito público, debe sujetarse a los parámetros que ella le establezca. - Las causas que alegó el Gobierno Nacional al declarar el estado de emergencia económica, no son hechos sobrevinientes que hagan procedente el uso de ese mecanismo. a 2 ) Enrique Gómez Hurtado. - El Decreto 080 de 1997 es inconstitucional, porque las causas que dieron

origen a la declaración del estado de emergencia no son sobrevinientes. Los hechos que se alegan fueron ampliamente discutidos en el Congreso de la República y por la Junta del Banco de la República, lo que demuestra que el Gobierno sabía de la crisis que estaba soportando la economía. - El déficit, producto de la abrupta entrada de dólares, fue conocido y propiciado por el mismo gobierno. Para demostrar sus asertos, el interviniente allega una serie de actas y constancias que él presentó en los distintos debates en el Congreso de la República, en relación con los presupuestos que se aprobaron para 1996 y 1997, y frente a la ley por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Inversiones. a 3 ) Juan Camilo Restrepo Salazar. Los hechos que dieron origen a la declaración de la emergencia no son sobrevinientes, requisito que exige el artículo 215 de la Constitución para la viabilidad de los distintos estados de excepción. El término "sobreviniente" debe entenderse en su segunda acepción: "venir improvisamente". Así, a pesar de que los hechos alegados por el Gobierno para declarar el estado de emergencia son ciertos, ellos no eran imprevisibles.

Explica así su afirmación: a) El reintegro de divisas por parte de Ecopetrol, que en el mes de diciembre fue de U$ 221 millones, tuvo como causa una política de endeudamiento externo conocida por el Gobierno y producto de la gran cantidad de excedentes financieros que esta empresa le entregó. b) Los ingresos de tesorería fueron definidos y efectuados por el mismo Gobierno. c) Los reintegros efectuados por la Federación Nacional de Cafeteros son

usualmente altos en el último trimestre de cada año, como consecuencia de los que se denominan "picos estacionales", por la compra de cosechas en esa época del año. d) Las privatizaciones de Betania y Chivor estaban en el plan de privatización que presentó el Gobierno, y era previsible que sus pagos se harían a través del sector externo. e) El aumento inusitado de registros cambiarios, como consecuencia de las fuerzas especulativas por la revaluación del peso, fue producto de la falta de coordinación entre el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República, y de la omisión en que incurrió ésta al no tomar las medidas adecuadas para controlar sus efectos. Por tanto, lo "sobreviniente" no puede ser equiparado con aquello que ha sido generado por el descuido y falta de coordinación entre los distintos órganos de la administración pública. f) Los bajos recaudos tributarios tampoco justifican la declaración de emergencia. Es cierto que los ingresos tributarios estuvieron por debajo de las proyecciones originales. Sin embargo, este hecho era previsible, en razón al comportamiento que presentó la economía durante todo el año fiscal de 1996. No es constitucional que por la sola diferencia que se presente entre los ingresos proyectados, y los efectivamente recaudados, el Gobierno pueda hacer uso del estado de emergencia. El presupuesto, como un estimativo de gastos e ingresos, puede variar por múltiples razones, no previsibles al momento de su elaboración. Cuando esto sucede, el Gobierno cuenta con mecanismos expresamente consagrados en el Estatuto Orgánico del Presupuesto para lograr el equilibrio correspondiente.

g) Las medidas cambiarias que el Gobierno decidió adoptar, desconocen la coordinación que, en esta materia, debe existir entre la Junta Directiva del Banco de la República y el Gobierno (artículo 372 de la Constitución). Es decir, el Presidente de la República está usurpando funciones de la Junta Directiva del Banco de la República, al declarar el estado de emergencia. a 4 ) Ignacio Castilla Castilla. a) El Presidente, como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa, es el único que puede decidir, frente a la ocurrencia de un determinado hecho, si éste es lo suficientemente grave para hacer uso de las facultades excepcionales que prevé el ordenamiento constitucional. b) El carácte