CC - C1246-2001

Sentencia C-1246/01

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Improcedencia sobre aspectos de conveniencia LEY ORGANICA-Jerarquía e importancia Sintetizando la jurisprudencia puede concluirse que las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, guardan rango superior frente a las demás leyes e imponen sujeciones a la actividad del Congreso, pero no alcanzan la categoría de normas constitucionales, pues solamente organizan aquello previamente constituido en la Carta Fundamental. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa. LEY ORGANICA-Exigencias adicionales para aprobación La especial jerarquía que revisten las leyes orgánicas hace que, además de satisfacer los requisitos generales para la aprobación de cualquier otra ley, deban cumplir algunas exigencias adicionales, tal y como esta Corte lo ha destacado: (i) el fin de la ley, (ii) su contenido o aspecto material, (iii) la votación mínima aprobatoria y (iv) el propósito del legislador. LEY ORGANICA-Finalidad LEY ORGANICA-Contenido o aspecto material LEY ORGANICA-Votación mínima aprobatoria LEY ORGANICA-Propósito del legislador El propósito del legislador significa que en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica. Esta exigencia busca garantizar la

transparencia en el curso del debate democrático, y abrir espacios discursivos y participativos de control político que, en muchos casos, no tienen lugar cuando lo que se debate es la aprobación de una ley ordinaria. LEY ORGANICA-Característica especial LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Modificación LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Sujeción a trámite previsto para modificación LEY ORGANICA-Excepción no puede introducirse por norma ordinaria/LEY ORGANICA-Excepción debe atender a procedimiento especial Una ley ordinaria no puede introducir una excepción a una regulación orgánica pues esa excepción implica obviamente una modificación de una ley orgánica. Por consiguiente, si el Congreso quiere introducir tales excepciones a la legislación orgánica, puede hacerlo, pero debe sujetarse a los requisitos y trámites propios de las leyes orgánicas. LEY ORGANICA-Requisitos/LEY ORGANICA-Ausencia de propósito legislativo en excepción PROYECTO DE LEY ORDINARIA-Interpretación y eventual modificación de referencias a conceptos técnicos incorporados en norma orgánica PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION Y PRESUPUESTO NACIONAL-Distinción PROYECTO DE LEY ORDINARIA-Interpretación auténtica de norma ordinaria con referencia a concepto de norma orgánica LEY ORDINARIA Y LEY ORGANICA-Interpretación auténtica de norma ordinaria con referencia a concepto de norma orgánica

INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Reserva

LEY MARCO-Iniciativa exclusiva del Gobierno LEY INTERPRETATIVA-Alcance La ley interpretativa tiene un efecto sobre los operadores jurídicos y realmente crea una regla de derecho, en tanto fija el sentido normativo de

otra u otras disposiciones. OBJECION PRESIDENCIAL DE PROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA-Iniciativa exclusiva del Gobierno Referencia: OP-052 Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley No. 047/00 Senado - 136/01 Cámara “Por la cual se interpreta y se fija el alcance de los artículos 1º y 2º de la ley 445 de 1998”.

Temas: Reserva de ley orgánica, reserva de iniciativa y leyes interpretativas

Magistrado Sustanciador (E):

Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES

Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES Mediante oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el 1º de noviembre de 2000, el presidente del Senado de la República remitió el proyecto de Ley No. 047 de 2000 Senado - 136 de 2001 Cámara, “Por la cual se interpreta y se fija el alcance de los artículos 1º y 2º de la ley 445 de 1998”, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, para que, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.

El trámite legislativo del proyecto fue el siguiente:

1.- El día dos (2) de agosto de 2000, el congresista Alfonso Angarita Baracaldo radicó el proyecto ante la Secretaría General del Senado de la República. En la misma fecha, el presidente de esa Corporación ordenó su reparto a la Comisión Séptima Permanente y dispuso su envío a la Imprenta Nacional para efectos de la publicación (fl.77). 2.- Según certificación que obra en el expediente (fl. 71), el veintidós (22) de noviembre de 2000, la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado, con ponencia del congresista Carlos Eduardo Corsi Otálora, debatió y aprobó el proyecto por unanimidad. El día 15 de diciembre del mismo año se surtió debate en sesión plenaria del Senado, donde fue aprobada la ponencia también presentada por el congresista Carlos Corsi Otálora (fls. 72 y 77). 3.- El proyecto fue remitido a la Cámara de Representantes donde recibió primer debate y fue aprobado sin modificaciones por la Comisión Séptima Constitucional Permanente el 15 de mayo de 2001, previa ponencia presentada por los Representantes Juan de Dios Alfonso Herrera, Samuel Ortegón Amaya y Elver Arango Correa (fls. 28, 43, 45, 46). El debate en plenaria se llevó a cabo el 14 de junio de 2001, siendo aprobado por ciento veintinueve de los Representantes (fl. 29). 4.- Una vez remitido el proyecto de ley al señor Presidente de la República, y recibido por este el 19 de julio de 2001, el 30 de julio siguiente fue devuelto al

Congreso sin la correspondiente sanción, por objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia (fls.8 a 17). 5.- En sesión plenaria del 19 de septiembre de 2001, el Senado de la República aprobó el informe presentado y, en consecuencia, declaró infundadas las objeciones presidenciales al proyecto de ley No. 047/00 Senado - 136/00 Cámara (fls. 25 a 27). 6.- Por su parte, el informe de objeciones presentado por los congresistas Juan de Dios Alfonso García y Samuel Ortegón Amaya, fue aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes el 16 de octubre de 2001. De esta manera, el Congreso desestimó las objeciones formuladas por el Presidente de la República (fl.3). 7.- El presidente del Senado remitió entonces el proyecto, para que sea la Corte Constitucional quien decida sobre su exequibilidad.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación la Corte transcribe el texto definitivo del proyecto de ley No. 047/00 Senado - 136/01 Cámara, aprobado por el Congreso y objetado por el Gobierno Nacional. Así mismo, transcribirá el aparte pertinente de la ley 445 de 1998, que el proyecto dice interpretar. 1.- Proyecto ley No. 047/00 Senado - 136/01 Cámara: “LEY Nº ___ “POR LA CUAL SE INTERPRETA Y SE FIJA EL ALCANCE DE LOS

ARTICULOS 1º Y 2º DE LA LEY 445 DE 1998”

El CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA ARTICULO 1.- Para todos los efectos legales de los artículos 1º y 2º de la Ley 445

de 1998, se entiende por recursos del Presupuesto Nacional, aquellos que se incorporan al Presupuesto General De La Nación y al Presupuesto Nacional. ARTICULO 2.- La presente ley rige desde su promulgación.

EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA REPUBLICA,

MARIO URIBE ESCOBAR

EL SECRETARIO GENERAL DEL H. SENADO DE LA REPUBLICA,

MANUEL ENRIQUEZ ROSERO

EL PRESIDENTE DE LA H. CÁMARA DE REPRESENTANTES,

BASILIO VILLAMIZAR TRUJILLO

EL SECRETARIO GENERAL DE LA H. CÁMARA DE

REPRESENTANTES, ANGELINO LIZCANO RIVERA” 2.- La norma interpretada. El aparte pertinente interpretado auténticamente por la ley objetada es el siguiente: Ley 445 de 1998: Por la cual se establecen unos incrementos especiales a las mesadas y se dictan otras disposiciones. “Artículo 1º: Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1º de enero de los años 1999, 2000 y 2001. Para el año de 1999, este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año la partida correspondiente. (...)”. - Subrayado no originalIII. OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA El Gobierno objetó el proyecto por razones de inconstitucionalidad e

inconveniencia. A continuación la Corte sintetiza sus argumentos: 1.- En primer lugar, el Gobierno recuerda que la actividad legislativa está sujeta a las previsiones de las leyes orgánicas y, de esta manera, explica cómo la ley orgánica de presupuesto diferenció claramente el “Presupuesto General de la Nación” del “Presupuesto Nacional”, distinción que, en su sentir, es desatendida por el artículo 1º del proyecto objetado, vulnerando así el artículo 151 de la Carta. Adicionalmente, advierte que el proyecto no cumplió con los requisitos exigidos para considerar ésta una ley de naturaleza orgánica. 2.- En segundo lugar, el Presidente considera que como el proyecto pretende modificar el régimen pensional de los servidores públicos (C. P., artículo 150, numeral 19, literal e), solamente podía hacerlo mediante una ley de iniciativa gubernamental, según lo previsto en el artículo 154 de la Carta. Así mismo, explica que las leyes interpretativas deben sujetarse a los mismos requisitos que los previstos para las normas que busca interpretar y, aún cuando desestima la vocación interpretativa del proyecto, señala que en todo caso no se respetó la reserva de iniciativa. 3.- Finalmente, a juicio del Gobierno el proyecto vulnera el artículo 169 de la Constitución. Sobre el particular, entiende que la ley 445 de 1998 ordenó algunos reajustes para las pensiones financiadas con recursos del presupuesto nacional, pero excluyó las pensiones a cargo de los entes descentralizados que forman parte del Presupuesto General de la Nación. Por tal motivo, en su sentir, el proyecto introduce una modificación a la ley 445 de 1998, que resulta

inadmisible en términos constitucionales. 4.- De otro lado, el Gobierno presenta algunas objeciones por inconveniencia, todas ellas relacionadas con el impacto fiscal que tendría la aprobación del proyecto en cuestión.

IV. LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA El Congreso de la República insiste en la aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones presidenciales. Los informes presentados y aprobados por las plenarias de cada cámara controvierten cada una de las objeciones propuestas.

Frente a la vulneración del artículo 151 de la Carta, el Congreso desestima el cargo, pues entiende que el Presidente debió demostrar la falta de quórum para aprobar una ley de naturaleza orgánica, y no limitarse a presentar acusaciones carentes de sustento. En segundo lugar, considera que el propio Gobierno entra en contradicción, pues si anteriormente señaló que el proyecto introducía una modificación o una excepción a la ley orgánica de presupuesto, no puede entonces alegar una modificación al régimen pensional de los servidores públicos. En estas condiciones, el Congreso destaca que, para el caso específico de la ley 445 de 1998, el proyecto contempla una excepción a la ley orgánica de presupuesto y por tal razón su iniciativa no estaba reservada al Gobierno Nacional. En cuanto a la última objeción por inconstitucionalidad (violación del artículo 169 de la Carta), el Congreso precisa que el contenido del proyecto no modifica lo dispuesto por la ley interpretada, por cuanto en ningún momento altera la redacción o adiciona una nueva norma. Y con referencia a las objeciones por inconveniencia, remite a los debates adelantados por cada una de las cámaras e insiste en la sanción del proyecto.

V. INTERVENCION CIUDADANA Con el fin de garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista para que quienes desearan intervenir en el mismo pudieren exponer sus apreciaciones ante esta Corporación. Sin embargo, vencido el término previsto no se recibió intervención alguna.

VI. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Mediante concepto No.2717, el Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, concluye que son fundadas las objeciones presidenciales formuladas y solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del proyecto. 1.- La Vista Fiscal comienza por determinar cuáles fueron los motivos que llevaron al Gobierno a presentar la iniciativa que posteriormente se convertiría en la ley 445 de 1998, cuya interpretación pretende hacer el proyecto ahora objetado. Así, explica que en aquella ocasión el Gobierno buscaba mejorar la situación económica de algunos pensionados cuyo ingreso pensional se había reducido frente al monto inicial de su pensión, aliviando esta diferencia dentro del marco de las posibilidades presupuestales, pero aclarando que los beneficios se aplicarían únicamente a quienes hubieren obtenido su derecho en calidad de servidores públicos del nivel nacional y cuyas mesadas estuvieran siendo asumidas con cargo al presupuesto nacional.

Continúa su intervención señalando que en las Comisiones respectivas se propuso la creación de un “fondo” para incrementar no sólo las mesadas con cargo al presupuesto nacional, sino también aquellas con cargo a los presupuestos regionales, y las de las empresas públicas y privadas. Seguidamente explica que la iniciativa fue rechazada por el Gobierno, ante las

graves consecuencias económicas y la ausencia de fuentes de financiación, por lo cual el Congreso decidió aprobar el texto inicialmente presentado (ley 445 de 1998). 2.- De otro lado, el Ministerio Público estudia si el proyecto objetado está dirigido o no a fijar el alcance de la ley 445 de 1998. Así, advierte que las leyes interpretativas tienen lugar cuando el contenido normativo es dudoso y oscuro, requiriendo entonces una precisión por vía de interpretación auténtica. Sin embargo, el Procurador concluye que la expresión “recursos del presupuesto nacional”, prevista en el artículo 1º de la ley 445 de 1998, además de encontrarse plenamente definida por el Decreto 111 de 1996 (que integra la Ley orgánica de Presupuesto), no es de aquellas que por su redacción amerite la intervención del legislador para fijar su alcance. 3.- Igualmente, estima que en el evento de tratarse de una ley interpretativa, ella también exige los mismos requisitos que la norma a interpretar. Y para el caso en cuestión, considera que por tratarse de una ley de las previstas en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Carta, era necesaria la iniciativa gubernamental, ausente durante todo el trámite parlamentario y que vicia de inconstitucionalidad el proyecto objetado, por desconocimiento del artículo 154 Superior. 4.- Con todo, el Procurador entiende que el proyecto, so pretexto de interpretar la ley 445 de 1998, da un alcance diferente al concepto de presupuesto nacional a que hace referencia la ley orgánica de presupuesto, cambiando así los efectos

de la ley 445 de 1998, pues incluye como beneficiarios de los incrementos allí señalados, a un grupo poblacional que fue expresamente excluido. Adicionalmente, advierte que a una ley orgánica no pueden introducirse excepciones mediante una ley ordinaria como lo sugiere el Congreso.

VII. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES Competencia y alcance de las objeciones presidenciales 1.- La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta Política.

El Presidente de la República objetó la totalidad del proyecto, pero sus acusaciones están dirigidas únicamente contra el artículo 1º. Sin embargo, como el contenido del artículo segundo (vigencia de la ley) está ligado sustancialmente al contenido material del primero, la decisión que sobre aquel se adopte deberá incluir también esta disposición. Ahora bien, en los términos de artículo 167 de la Constitución, la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre las objeciones formuladas por inconveniencia, y respecto de las cuales el Congreso insistió en su aprobación. Por tal motivo, el análisis que sigue está limitado a las cuestiones de constitucionalidad. El trámite de las Objeciones y de la insistencia 2.- Según lo previsto en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno disponía de hasta seis días (6) días hábiles para devolver con objeciones este proyecto de ley, por cuanto el mismo constaba de menos de veinte artículos1. De conformidad con la documentación allegada al expediente, la Corte

concluye que el proyecto fue objetado dentro de los términos previstos para ello2. 3.- Como fue reseñado en el punto I de esta sentencia, las cámaras nombraron ponentes para el estudio de las objeciones formuladas por el ejecutivo y, previos los trámites del artículo 167 de la Carta, insistieron en la aprobación del mismo por considerar infundados los argumentos de inconstitucionalidad. En consecuencia, corresponde a esta Corporación decidir sobre la exequibilidad del proyecto, para lo cual estudiará las objeciones en el orden en que fueron presentadas por el Gobierno en el escrito dirigido al Presidente del Senado. Comienza pues la Corte por examinar la objeción por la violación del artículo 151 de la Carta.

La primera objeción: desconocimiento de la reserva de ley orgánica y violación del artículo 151 de la Carta. 1 Con referencia al término de los seis días hábiles pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-268/95, C-380/95, C-292/96 y C-028/97. 2 Fls. 8 a 17 y 23 del expediente. El proyecto fue recibido en la Presidencia de la República el 19 de julio de 2001 y las objeciones presentadas el último día del plazo señalado en la Carta, esto es, el 30 de julio siguiente. 4.- El proyecto objetado dispone que “para todos los efectos legales de los artículos 1º y 2º de la Ley 445 de 1998, se entiende por recursos del Presupuesto Nacional, aquellos que se incorporan al Presupuesto General De La Nación y al Presupuesto Nacional”. A juicio del Presidente, lo anterior

significa una modificación al artículo 3º de la ley orgánica de presupuesto (compilada mediante el Decreto 111 de 1996), por cuanto allí se diferencia claramente la noción de “Presupuesto Nacional” y la de “Presupuesto General de la Nación”. Considera entonces que esta modificación no puede introducirse mediante una ley ordinaria, como lo pretende hacer el proyecto por medio de la ley objetada. El Ministerio Público coincide con estos planteamientos. Por su parte, el Congreso considera que el proyecto no está modificando la ley orgánica de presupuesto sino que únicamente está creando una excepción para el caso específico de la ley 445 de 1998, pero sin alterar el contenido ni introducir nuevas disposiciones a esta última. Además, según el Congreso, el Presidente no demostró la falta de quórum al momento de la aprobación de la ley objetada. Entra pues la Corte a examinar si el proyecto objetado vulneró o no la reserva de ley orgánica, para lo cual comenzará por recordar brevemente su doctrina sobre las características de una ley orgánica. Las leyes orgánicas en la Constitución de 1991 5.- Sintetizando la jurisprudencia sobre la materia puede concluirse que las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, guardan rango superior frente a las demás leyes e imponen sujeciones a la actividad del Congreso, pero no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151), pues solamente organizan aquello previamente constituido en la Carta Fundamental3. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios4, a tal punto que llegan

a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa5. 6.- Esta especial jerarquía que revisten las leyes orgánicas hace que, además de satisfacer los requisitos generales para la aprobación de cualquier otra ley, deban cumplir algunas exigencias adicionales, tal y como esta Corte lo ha 3 Cfr. entre otras, las Sentencias C-337 de 1993, C-478/92, C-546/94; C-538/95, C-442 de 2001. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-446 de 1996 y C-432 de 2000 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-423/95 y C-894/99 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz destacado6: (i) el fin de la ley, (ii) su contenido o aspecto material, (iii) la votación mínima aprobatoria y (iv) el propósito del legislador. En cuanto al primer requisito, el artículo 151 de la Carta precisa que a ellas “estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”. Los elementos anteriormente descritos explican entonces la finalidad de estas normas. Por su parte, la propia Carta indica las materias que conforman la reserva de ley orgánica, como excepción a la cláusula general de competencia en cabeza del legislador ordinario, y que sirven para proteger procesos considerados de especial importancia por el Constituyente, como son los de planeación, presupuesto, ordenamiento territorial y funcionamiento del Congreso. El tercer requisito no presenta mayor dificultad, pues la Carta es clara en exigir la aprobación de un proyecto con la mayoría absoluta de los miembros de una y

otra cámara (C.P., artículo 151). Esta aprobación privilegiada pretende “la obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa”7. Por último, el propósito del legislador significa que en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica8. Esta exigencia busca garantizar la transparencia en el curso del debate democrático, y abrir espacios discursivos y participativos de control político que, en muchos casos, no tienen lugar cuando lo que se debate es la aprobación de una ley ordinaria. En estas condiciones, si un proyecto pretende convertirse en ley orgánica deberá reunir no solo los requisitos ordinarios para la aprobación de toda ley, sino, además, las características especiales de las leyes de naturaleza orgánica: la ausencia de cualquiera de ellos provoca su inconstitucionalidad. 7.- Ahora bien, es natural que una ley orgánica, y específicamente la ley orgánica de presupuesto, sea susceptible de modificaciones, pero para ello el Congreso deberá ajustarse al trámite previsto para su aprobación, como bien lo ha señalado esta Corporación en los siguientes términos9: “La ley orgánica del presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el 6 Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001 MP. Jaime Córdoba Triviño 7 Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001 MP. Jaime Córdoba Triviño

8 Ibídem. Ver también la Sentencia C-795 de 2000 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz 9 Corte Constitucional, Sentencia C-541 de 1995 MP. Jorge Arango Mejía Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas. Una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma.” 8En esas condiciones, la Corte concluye que una ley ordinaria no puede introducir una excepción a una regulación orgánica pues esa excepción implica obviamente una modificación de una ley orgánica. Por consiguiente, si el Congreso quiere introducir tales excepciones a la legislación orgánica, puede hacerlo, pero debe sujetarse a los requisitos y trámites propios de las leyes orgánicas. El argumento del Congreso según el cual la ley objetada no está modificando la ley orgánica sino únicamente estableciendo excepciones a ella en ciertos ámbitos no es entonces de recibo, por cuanto la consagración de esas excepciones implica una modificación del alcance de la ley orgánica. Es obvio entonces que esos cambios deben hacerse recurriendo al procedimiento especial de aprobación de esas leyes. 9Igualmente, la Corte reitera que una ley no adquiere la categoría de orgánica por la simple circunstancia de haber sido aprobada mediante mayoría absoluta de una y otra Cámara, pues, como fue explicado, es necesario el cumplimiento de otros requisitos, entre los cuáles está que el propio Congreso haya indicado que pretendía aprobar una norma de esa naturaleza y jerarquía. 10Un primer análisis permite concluir que no son de recibo las respuestas del Congreso a la objeción presidencial sobre violación de la reserva de ley

orgánica. Así, es claro que toda excepción a un mandato de una ley orgánica debe surtir el procedimiento especial que corresponde a ese tipo de leyes, y no basta que un proyecto haya sido aprobado por mayoría absoluta para que pueda ser considerado una ley orgánica. Con el fin de determinar si la objeción gubernamental se encuentra o no fundada, entra la Corte a examinar si el proyecto objetado fue o no tramitado como ley orgánica y si, además, crea una excepción a la ley orgánica de presupuesto. Para resolver la cuestión, resulta necesario hacer referencia tanto al proyecto objetado, como a la ley que dice interpretar. Antecedentes de la ley que el proyecto interpreta 11.- La ley 445 de 1998, “por la cual se establecen unos incrementos especiales a las mesadas y se dictan otras disposiciones”, tuvo origen en el proyecto que el Ministro de Trabajo y el Viceministro de Hacienda y Crédito Público presentaron al Senado en noviembre de 1997. El Gobierno explicó entonces que con esa ley buscaba mejorar la situación de algunos pensionados cuyos ingresos habían disminuido frente al ingreso inicial de su pensión, aliviando así una situación inequitativa10. Así mismo, y como bien lo advierte 10 Gaceta del Congreso No.483 del 20 de noviembre de 1997, pág. 2 a 4 la Vista Fiscal, el Gobierno precisó que los incrementos se aplicarían únicamente a quienes se hubiere reconocido la pensión en calidad de servidores públicos del nivel nacional, siempre y cuando fueren financiados con recursos del presupuesto nacional, incluyendo también las pensiones a cargo del Instituto de Seguros Sociales, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, luego

de analizar la capacidad financiera y la condición de garante de esas entidades. 12.- Por tratarse de asuntos relacionados con la situación prestacional de los servidores públicos (artículo 2 de la ley 3ª de 1992), el proyecto fue repartido a la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado, quien sesionó con su homóloga de la Cámara de Representantes, atendiendo el trámite de urgencia solicitado por el ejecutivo11. Y en aquella oportunidad los ponentes propusieron crear un fondo pensional para lograr el incremento de mesadas con cargo a presupuestos regionales e incluso de las empresas públicas y privadas. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda se opuso a tales cambios y justificó la diferenciación prevista en los siguientes términos12: “Finalmente, este Ministerio debe llamar la atención en el sentido de que una ampliación de este proyecto a las entidades del nivel territorial, a las entidades descentralizadas de todos los órdenes y al sector privado, es indiscutiblemente perjudicial. Las entidades territoriales no cuentan, en general, con los recursos suficientes para asumir sus pasivos pensionales, por lo cual están enfrentando significativas dificultades presupuestarias en esta materia (...). En cuanto al sector privado, una disposición como ésta encarecería significativamente la carga pensional a cargo de las empresas, atentaría contra la generación de empleo y podría tener un efecto devastador sobre la viabilidad económica de muchas empresas del país (...)". Teniendo en cuenta lo anterior, las respectivas plenarias aprobaron entonces el texto inicial presentado por el Gobierno Nacional, hoy Ley 445 de 1998, en cuya parte pertinente dispone:

“Artículo 1º: Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1º de enero de los años 1999, 2000 y 2001. Para el año de 1999, este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año la partida correspondiente(...)”.-Subrayado no original11 Cfr. Gaceta del Congreso No.41 del 23 de abril de 1998, pág. 4 a 8 y Gaceta No 44 del 24 de abril de 1998, pág. 28 a 31. 12 Ver al respecto la Sentencia C-067 de 1999 MP. Martha Victoria Sáchica. Fundamento Jurídico No.2 No sobra señalar que esta Corporación, mediante sentencia C-067 de 1999 MP. Martha Victoria Sáchica, declaró exequible en forma condicionada el inciso primero del artículo 1º de la ley13. Corresponde ahora reseñar los antecedentes del proyecto en cuestión. El proyecto de ley 047 de 2000 Senado - 136 de 2001 Cámara 13.- Como fue indicado anteriormente, el proyecto fue presentado por el Senador Alfonso Angarita Baracaldo, quien justificó la ley “en el buen propósito de dilucidar las discrepancias conceptuales e interpretativas que han traído como consecuencia la inaplicabilidad en algunos casos del artículo 1º de la ley 445 de 1998, afectando así las expectativas de los pensionados del

sector público del orden nacional y generando, con razón, inconformismo, malestar y descontento”14. Invocó entonces la facultad de interpretación atribuida al Congreso en el artículo 150, numeral 1º de la Carta. Al