CC - C1258-2001

Sentencia C-1258/01

DESCENTRALIZACION-Significado La descentralización apareja la existencia de la centralización y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinámicas de carácter político, jurídico, económico, administrativo o técnico entre el órgano central y sus entidades descentralizadas. DESCENTRALIZACION-Modalidades La Constitución Política consagra dos modalidades de descentralización: territorial y por servicios. La primera se expresa en las entidades territoriales y permite la configuración de los niveles del Estado -nivel nacional y nivel territorial-. La segunda da lugar a las entidades descentralizadas y constituye la base de los sectores administrativos - sector central y sector descentralizadoen cada uno de los niveles del Estado. DESCENTRALIZACION-Presentación de relaciones Las relaciones de descentralización se presentan entre personas jurídicas diferentes: en la primera, entre la nación –persona jurídicay las entidades territoriales, y en la segunda, entre la administración central y las entidades descentralizadas, en cada uno de los niveles del Estado. DESCENTRALIZACION-Mecanismos de articulación en modalidades/DESCENTRALIZACION TERRITORIAL-Mecanismos de articulación DESCENTRALIZACION POR SERVICIOS-Mecanismos de articulación AUTONOMIA-Principio de naturaleza constitucional AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Distinción La autonomía es un elemento sustancial de la organización del Estado colombiano y tiene su especificidad frente a la descentralización. Por ello la autonomía de las entidades territoriales se distingue de la descentralización territorial. Mientras que la descentralización se refiere al contenido material, a las competencias y recursos asignados por la Constitución y la ley a los

entes territoriales, la autonomía consiste en el margen o capacidad de gestión que el constituyente y el legislador garantizan a las entidades territoriales para que planeen, programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado. Además, la autonomía es una consecuencia sine qua non de la descentralización, aunque no es exclusiva de ésta. No es previsible un régimen de descentralización como forma de organización política de un Estado, en donde no haya autonomía de los entes territoriales. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites La autonomía representa un rango variable, que cuenta con límites mínimos y máximos fijados por la Constitución Política, dentro de los cuales actúan los entes territoriales. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límite mínimo El límite mínimo de la autonomía territorial, garantizado por la Constitución, constituye su núcleo esencial y está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límite máximo El límite máximo de la autonomía territorial tiene una frontera política entendida como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales. En nuestro medio, el límite máximo lo señala el artículo 1º de la Constitución al establecer que Colombia es una república unitaria.

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Fijación por

legislador de alcance y grado dentro de los límites constitucionales El legislador está autorizado para fijar los alcances de la autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución -en un extremo, el núcleo esencial, y en el otro, el límite dado por el carácter unitario del Estado-, los cuales no podrá sobrepasar. Entre estos dos límites el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, se desplaza para fijar el grado de autonomía en cada materia o asunto a cargo de las entidades territoriales. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites de la Constitución y la ley AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Definición legislativa de grado de autonomía

REGIMEN DEMOCRATICO Y PARTICIPATIVO

VOTO PROGRAMATICO-Objeto/REVOCATORIA DEL MANDATO-Objeto GOBERNADOR Y ALCALDE-Mecanismos de cumplimiento de programas de gobierno Los gobernadores y alcaldes, en atención a los principios del Estado democrático y participativo, deben contar con mecanismos eficientes e integrales que les permitan dar cumplimiento a su programa de gobierno, el cual contiene la expresión de la voluntad popular que los eligió. GOBERNADOR Y ALCALDE-Programas de gobierno incorporan al sector central y descentralizado ENTIDADES TERRITORIALES-Participación de entidades descentralizadas en ejecución del programa de gobierno y plan de desarrollo GOBERNADOR Y ALCALDE-Cumplimiento eficiente de funciones administrativas GOBERNADOR Y ALCALDE-Responsabilidades integrales respecto del ente territorial GOBERNADOR Y ALCALDE-Prohibición para ejercer potestad

nominadora/GOBERNADOR Y ALCALDE-Miembros de juntas o consejos directivos de entidades del sector central o descentralizado/GOBERNADOR Y ALCALDE-Miembros de juntas directivas de entidades de servicios domiciliarios o seguridad social territorial GOBERNADOR Y ALCALDE-Nombramiento de representantes territoriales en juntas o consejos directivos de entidades del sector central o descentralizado GOBERNADOR-Facultad de designación de agentes/GOBERNADOR-Carácter de agentes de representantes del departamento en juntas o consejos directivos de entidades descentralizadas REGIMEN DEMOCRATICO Y PARTICIPATIVOManifestaciones/REGIMEN DEMOCRATICO Y PARTICIPATIVOAtribuciones de mandatarios seccionales y locales GOBERNADOR Y ALCALDE-Designación de representantes en juntas o consejos directivos de entidades del sector central o descentralizado GOBERNADOR Y ALCALDE-Miembros de juntas o consejos directivos GOBERNADOR Y ALCALDE-Mecanismos de articulación y coordinación con entidades descentralizadas LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Funcionarios de elección popular en el orden territorial

Referencia: expediente D-3585

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 49 (parcial) de la Ley 617 de 2000

Actor: Néstor Ricardo Vélez García

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241-4 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano Néstor Ricardo Vélez García contra el artículo 49 (parcial) de la Ley 617 de 2000, publicada en el Diario Oficial Nº 44188 del 9 de octubre de 2000.

I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso y se subraya lo demandado: "LEY 617 DE 2000

(octubre 6) por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. El Congreso de Colombia

DECRETA: (...) Artículo 49. Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales; concejales municipales y distritales; y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales. Los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales no podrán nombrar, ser miembros de juntas o concejos (sic ) directivos de entidades de sector central o

descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio ni miembro de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio. Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas. Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades de los sectores central o descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio ni miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento, distrito o municipio; ni contratistas de ninguna de las entidades mencionadas en este inciso directa o indirectamente. Parágrafo 1°. Se exceptúan de lo previsto en este artículo, los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa. Parágrafo 2°. Las prohibiciones para el nombramiento, elección o designación de servidores

públicos y trabajadores previstas en este artículo también se aplicarán en relación con la vinculación de personal a través de contratos de prestación de servicios”.

II. LA DEMANDA Manifiesta el demandante que el aparte normativo acusado vulnera los artículos 1, 87, 287, 298, 303, 305-5-, 305-2, 311, 314 y 315-3 de la

Constitución Política. Afirma que la descentralización y la autonomía son manifestaciones de la democracia en la medida que permiten a las autoridades locales y regionales autogobernarse. Así, el Constituyente de 1991 establece en el artículo 286 cuáles son las entidades territoriales presentes en Colombia y en los artículos 287, 298 y 311 las dota de autonomía para la gestión de sus intereses. Manifiesta que las autoridades de las entidades territoriales, en ejercicio de su derecho de “gobernarse por autoridades propias”, pueden ser elegidas por los ciudadanos del respectivo territorio en forma directa o indirecta. La primera forma se presenta cuando el pueblo elige directamente a sus representantes (gobernadores, diputados, alcaldes y concejales), y la elección indirecta se da cuando esas autoridades elegidas directamente eligen a su vez a otras autoridades en el nivel territorial con el fin de vincular personas que coadyuven con el gobernante en la tarea de cumplir sus funciones. Esto último ocurre -según el actorcuando el Gobernador, en ejercicio de la atribución otorgada por el artículo 305-5 de la Carta, nombra y remueve libremente a los gerentes y directores de establecimientos públicos y de empresas industriales y comerciales de tales organismos. Lo mismo ocurre cuando a nivel municipal

el alcalde hace uso de dichas atribuciones según el artículo 315-3 de la Constitución. Asegura el demandante que los representantes en las juntas directivas y los gerentes o directores son agentes del gobernador y del alcalde y también son responsables políticamente ante los concejos y asambleas departamentales de la marcha de la administración. Según el impugnante el Constituyente, al calificar a los departamentos y municipios como entidades territoriales, les otorgó autonomía en la gestión de sus asuntos de índole administrativo y los facultó, a través de sus autoridades, para impulsar el desarrollo económico, social, cultural y ambiental de su territorio, así como para cumplir con los fines esenciales del Estado. Esos fines se cumplen -según dicemediante la creación, dirección, vigilancia y control administrativo y político que deben ejercer los mandatarios y las corporaciones sobre las entidades del orden central y descentralizado, pues es a través de ellas que se prestan los servicios de salud, educación, deporte y servicios públicos. Por tanto, esas entidades y empresas deben ser dirigidas por personas de confianza del alcalde o del gobernador, según sea el caso, pues estos servidores son agentes del mandatario. Arguye que bajo esa perspectiva, tanto los alcaldes municipales y distritales como los gobernadores departamentales, deben, por derecho propio, “tener representación en las juntas directivas y por ende tener voz y voto en las decisiones que se tomen al interior de las entidades del orden central o descentralizado”. De tal forma que a dichos mandatarios no se les puede usurpar ese derecho constitucional de participar en la dirección administrativa de sus empresas y entidades, y el legislador, por tanto, no puede inmiscuirse

dentro de la autonomía administrativa de que gozan los municipios y departamentos “sacando de un solo tajo a los alcaldes y gobernadores de las juntas directivas de sus entidades centralizadas y descentralizadas”, con el argumento de que su presencia representa una conducta inmoral. A su juicio, a los acaldes y gobernadores no se les puede limitar la facultad dada por la Constitución de dirigir la acción administrativa de sus territorios partiendo de una presunción de mala fe en una norma de carácter moralista y que contraría lo dispuesto por la Carta Política. Agrega el actor que la norma demandada, además de desconocer los postulados constitucionales enunciados, no establece la nueva composición de las juntas o consejos directivos, generando así una crisis administrativa a nivel territorial, toda vez que los mandatarios se resisten a asistir a las juntas directivas por temor a prevaricar. Finaliza su demanda haciendo una confrontación de la norma acusada con la Constitución, así: “1.2.1.1. la norma acusada viola ostensible y flagrantemente el artículo 304 numeral 5 en la medida en que desconoce la facultad expresa que la Carta le otorga al gobernador de ‘nombrar y remover libremente a los (...) representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos (...)’ 1.2.1.2. viola el artículo (sic) 1, 287, 298, 311 y 87 de la Carta pues le resta autonomía administrativa a los municipios y departamentos en la gestión de sus negocios sacando a sus mandatarios y a sus agentes de las juntas directivas de los entes centralizados y descentralizados con el argumento de que la

presencia de estos mandatarios en tales juntas comporta conductas de orden inmoral que es preciso conjurar. 1.2.1.3. la norma acusada viola los artículos 303, 314, 305 numeral 2 y 315 numeral 3 de la Carta pues desconoce la calidad que de jefe local y seccional le otorga la Carta a los alcaldes y gobernadores dentro de su territorio para dirigir, entre otras, la acción administrativa de su territorio incluyendo la de sus entidades del orden central y descentralizado.” (negrillas del texto original).

III. INTERVENCIONES

1. Nancy L. González Camacho, actuando en representación del Ministerio del Interior, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del inciso primero del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 por considerar que no se ajusta al marco constitucional.

La interviniente cita los antecedentes legislativos del artículo 49 acusado para concluir que la intención del Gobierno no fue la de desarticular y desconocer el mandato constitucional que consagra la autonomía de las entidades territoriales y afirma que la disposición normativa que finalmente aprobó el Congreso no fue la misma que presentara el Gobierno Nacional. Manifiesta que el Gobierno Nacional preocupado por la situación presentada con la aprobación del artículo, solicitó al Consejo de Estado un concepto al respecto, y, luego de transcribirlo, arguye que ese Ministerio acoge los planteamientos expuestos por esa Corporación. El concepto aludido -según el escrito de la apoderada del Ministerioestima que el inciso primero del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 fue posiblemente

producto de un error de trascripción y que carece de fuerza vinculante, por cuanto ese aparte no corresponde al texto presentado por el Gobierno y a la materia enunciada en su epígrafe. “La norma -señala el conceptono estaba destinada a establecer inhabilidades de los servidores de las entidades territoriales elegidos popularmente, sino de sus parientes, cónyuges o compañeros permanentes. (...) De otra parte, si fuera factible reconocer poder normativo al inciso primero del artículo 49, tal interpretación sería de dudosa constitucionalidad pues cercenaría a los gobernadores la posibilidad de intervenir como miembros de las juntas o consejos directivos de las entidades del sector descentralizado de la administración departamental”.

2. María Magdalena Botiá de Botiá, actuando en nombre y representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presenta escrito tendiente a justificar la constitucionalidad de la disposición acusada, toda vez que -en su criteriono vulnera ningún precepto de la Carta Política.

Afirma la interviniente que la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta y encuentra sus límites en la Constitución y en la ley. Arguye que la prohibición contenida en la norma no elimina para el gobernador o para el alcalde su condición de jefes de la administración seccional o local, ni su carácter de representantes de la entidad territorial respectiva. Dice que la dirección y coordinación de la acción administrativa en el departamento o en el municipio no implica per sé la necesidad de pertenecer a las juntas de sus entes centrales o descentralizados, pues esa función se puede realizar a través

de otros mecanismos, tales como circulares, cartas, instrucciones, órdenes administrativas, resoluciones o decretos. En su concepto, los artículos 305-5 y 315-3 de la Constitución no ordenan la participación directa del gobernador o del alcalde en las juntas directivas de los organismos centrales o descentralizados, sino que sólo le otorgan a los representantes del departamento en tales juntas, el carácter de agentes del gobernador, con lo cual se está excluyendo su participación directa. La norma acusada no impide a los gobernadores o alcaldes nombrar los representantes del departamento, distrito o municipio en las juntas directivas de las empresas de carácter oficial, pues la prohibición “se circunscribe a su participación directa”. Por último, en cuanto a la prohibición para gobernadores y alcaldes de nombrar los representantes legales de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de las empresas de seguridad social, aduce la apoderada de esa cartera que dado que éstas son de carácter oficial se estarían vulnerando los artículos 305-5 y 315-3 de la Constitución, pero sólo en cuanto se refiere al nombramiento de representantes cuando las empresas son de carácter oficial, pues considera que si no tienen ese carácter, no habría vulneración.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación (E) pide a la Corte que declare la inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, debido a que la verdadera intención del legislador se encuentra plasmada en

los incisos siguientes. Afirma que durante el trámite del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 617 de 2000 surgió un error de trascripción que pasó inadvertido por los congresistas, pues en la ponencia para primer y segundo debate en la Cámara de Representantes la intención del legislador, con el fin de suprimir el foco de corrupción, fue sólo prohibir a los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales, concejales y miembros de juntas administradoras locales, que eligieran, nombraran, designaran o intervinieran en la designación como miembros de juntas o concejos directivos de entidades centrales o descentralizadas de la correspondiente entidad territorial y como miembros de las juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social a personas con las cuales tuvieran vínculos de parentesco, por matrimonio o por unión permanente, reproduciendo así el artículo 126 de la Carta Política. Ese error de trascripción -como lo define el Jefe del Ministerio Públicohace a la norma carente de toda lógica y contraria a la Constitución. Asegura que las prohibiciones que consagra el inciso del que se trata desconocen los artículos 305 -numerales 1, 2 y 5-, 315 -numerales 1 y 3-, 300 -numeral 7-, 313numeral 6-, 287, 298, y 311 de la Carta Política, toda vez que despoja a los gobernadores y alcaldes del ejercicio de una sus principales funciones constitucionales como jefes administrativos del orden departamental y

municipal al impedirles ejercer la facultad de nominación, desconociendo por tanto la autonomía administrativa de las entidades territoriales. Finalmente, advierte el Procurador General (E) que cualquier vacío que pudiese generarse por la declaración de inexequibilidad solicitada, se llenaría con la aplicación directa del artículo 126 de la Constitución.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Problema jurídico

1. El problema jurídico planteado es el siguiente: ¿Es constitucional la prohibición legal a gobernadores y alcaldes para nombrar, ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades del sector central o descentralizado de la correspondiente entidad territorial y de juntas directivas de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio?

Como el debate planteado gira alrededor de los principios de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales y de la facultad del legislador para establecer el régimen de incompatibilidades de alcaldes y gobernadores, los cuales son temas inherentes al tipo de Estado en Colombia,1 la revisión de constitucionalidad se efectuará desde estos postulados. Descentralización y autonomía

2. La descentralización apareja la existencia de la centralización y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinámicas de carácter político, jurídico, económico, administrativo o técnico entre el órgano central y sus entidades descentralizadas.

La Constitución Política consagra dos modalidades de descentralización: territorial y por servicios. La primera se expresa en las entidades territoriales y permite la configuración de los niveles del Estado -nivel nacional y nivel

territorial- (C.P., art. 1º). La segunda da lugar a las entidades descentralizadas y constituye la base de los sectores administrativos - sector central y sector descentralizadoen cada uno de los niveles del Estado (C.P., art. 209). Las relaciones de descentralización se presentan entre personas jurídicas diferentes: en la primera, entre la nación –persona jurídica-2 y las entidades territoriales, y en la segunda, entre la administración central y las entidades descentralizadas, en cada uno de los niveles del Estado.

3. La Constitución Política contempla, para cada modalidad de descentralización, una serie de mecanismos de articulación entre órganos centralizados y entidades descentralizadas, cuyo propósito es el de garantizar coherencia y armonía funcional entre ellos. Con esta finalidad, en la descentralización territorial se dispone, por ejemplo, de reglas como la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales a través de ley orgánica de ordenamiento territorial (C.P., art. 288); los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para ejercer las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales (C.P., art. 288);3 la 1 De acuerdo con lo establecido en el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista. 2 En varios de sus artículos la Constitución Política se refiere a la Nación como persona jurídica: arts. 49, 67, 128, 218, 266, 267, 268-3, 298, 305-6, 305-11, 352, 359, 362, 364 y 368, entre otros.

3 En relación con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, la Corte señaló en la sentencia C-1187 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz: “Ha precisado esta Corporación, que el principio de delegación de competencias de los órganos nacionales en los territoriales (C.P., arts. 211, 302, 305-3, 305-14 y 321); la integración, coordinación y concertación de los planes y programas de desarrollo nacional y territoriales (C.P., arts. 300 y 339); las funciones de intermediación del departamento en las relaciones entre la Nación y los municipios (C.P., art. 298); la dirección y coordinación, por parte del gobernador, de los servicios nacionales que se presten en el respectivo departamento (C.P., art. 305-3); la escogencia, por parte del gobernador, de los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden nacional que operen en el departamento (C.P., art. 305-13) o las órdenes e instrucciones del Presidente de la República y del gobernador para la conservación del orden público en el municipio (C.P., arts. 189-4 y 315-2). Por su parte, la correlación en la descentralización por servicios está dada por reglas de derecho como las siguientes: la designación de los gerentes, directores o presidentes de las entidades descentralizadas por el Presidente de la República, gobernador o alcalde, según el nivel del Estado (C.P., arts. 18913, 305-5 y 315-3); la citación y/o la solicitud de informes a los representantes legales de las entidades descentralizadas por parte de la corporación pública

del nivel del Estado al que pertenezcan (C.P., arts. 208 y 300-11); la función del gobernador de velar por la exacta recaudación de las rentas de las entidades descentralizadas (C.P., art. 305-11) o la delegación en los gerentes, directores o presidentes de entidades descentralizadas (C.P, art. 211).

4. La autonomía constituye un principio de naturaleza constitucional, consagrado en el artículo 1º de la Carta Política para las entidades territoriales y permea toda la estructura del Estado. La Constitución también reconoce la autonomía de otros órganos o entidades oficiales como son los entes universitarios autónomos, la comisión nacional de televisión, las corporaciones autónomas regionales, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil coordinación no puede identificarse con el de control de tutela, que es la única forma en que en un estado democrático se logran conciliar intereses diversos, así como la mejor manera de ponderar aquellas dificultades que generen enfrentamientos o choques de competencias. Igualmente, debe insistir la Corporación, que el principio de concurrencia invoca un proceso de participación entre las entidades autónomas, ya que la concurrencia no puede significar imposición de hecho ni de derecho, en el ejercicio de las competencias para la concreción de los intereses respectivos. Con respecto al principio de subsidiaridad, esta Corporación señaló la posibilidad de que las entidades territoriales, y únicamente para el evento de no poder ejercer determinadas funciones en forma independiente, pueden apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación), para que éstas le colaboren en el ejercicio de sus competencias, pues, repárese que los intereses nacionales y los

intereses de las entidades territoriales, deben ser siempre articulables y complementarios y no enfrentados, pues si ello fuese así se desmembraría la unidad de la República en términos jurídicos, políticos, físicos o económicos, en virtud del entrecruzamiento de competencias, pues, la Carta precisamente evita la indefinición y la contradicción de poderes a través del diseño de un sistema unitario pero descentralizado, en donde los principios de concurrencia, subsidiaridad y coordinación, juegan un papel fundamental, para la interpretación de leyes que se caracterizan por la interconexión de atribuciones entre entidades territoriales con competencias propias”. y el Banco de la República.4

5. En relación con lo señalado en el artículo 1º de la Constitución, la autonomía es un elemento sustancial de la organización del Estado colombiano y tiene su especificidad frente a la descentralización. Por ello la autonomía de las entidades territoriales se distingue de la descentralización territorial. Mientras que la descentralización se refiere al contenido material, a las competencias y recursos asignados por la Constitución y la ley a los entes territoriales, la autonomía consiste en el margen o capacidad de gestión que el constituyente y el legislador garantizan a las entidades territoriales para que planeen, programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado.

Además, la autonomía es una consecuencia sine qua non de la descentralización, aunque no es exclusiva de ésta.5 No es previsible un régimen de descentralización como forma de organización política de un Estado, en donde no haya autonomía de los entes territoriales.

Entonces, si toda entidad territorial, por el hecho de serlo, cuenta con un reducto mínimo e invulnerable de autonomía, el cuestionamiento apropiado consistirá en indagar por el grado de autonomía de los entes territoriales, lo cual excluye, para estas entidades, las opciones “tiene autonomía” o “no tiene autonomía”. En relac