CC-C126-1993

Sentencia No. C-126/93 ESTADO UNITARIO/ENTIDADES TERRITORIALES/DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA/AUTONOMIA El Estado unitario, en sentido estricto, es una organización centralizada a la cual le están subordinados los entes regionales y locales, los cuales, bajo la limitante de la centralización política, ejercen las competencias propias de la autonomía y la descentralización. La Carta de 1991, revela una tendencia marcada hacia la acentuación y profundización de la descentralización y la autonomía concedidas a las entidades territoriales. El principio de autonomía se desarrolla cuando al definir los caracteres de las entidades territoriales, no sólo les atribuye competencias propias, que son de la esencia de su autonomía, sino que afirma derechos y consagra poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores, lo que indudablemente supone un cambio cualitativo en la concepción de estos entes. DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS/CONTRATACION ADMINISTRATIVA Las facultades que pueden ser conferidas al Presidente de la República por el artículo 15010 y las que se le otorgaron por el artículo 39 transitorio de la Constitución, tienen un carácter extraordinario y lo habilitan para expedir decretos con fuerza de ley; en ambos casos el titular de las facultades es el Presidente de la República; no obstante, son sustancialmente diferentes; las primeras provienen de una fuente legal, mientras que las segundas se derivan de la voluntad del constituyente. Las facultades del artículo 39 transitorio tenían, dos únicos límites, el tiempo y la materia: el primero ímponia su

ejercicio durante un término máximo de tres (3) meses, y el segundo la adopción de medidas tendientes a asegurar la debida organización y funcionamiento de estas entidades; este próposito no era posible lograrlo sino a través del desmonte gradual del sistema centralizado y de tutela a que venían sometidos estos territorios, y procediendo a reestructurarlos internamente, mediante su adecuación a las nuevas realidades políticas, sociales y económicas del país. Se requeria, como así , lo contempló el Decreto 2274 de 1991, de un régimen jurídico que permitiera llevar a cabo, en forma eficaz, el proceso de conversión y vinculación de estas entidades al régimen departamental ordinario. En principio, es el legislador ordinario a quien corresponde dictar normas, en materia de contratación administrativa, a las cuales debe someterse tanto la administración central como la descentralizada; pero en razón del otorgamiento al Presidente de la República de las facultades extraordinarias a que alude el artículo 39 transitorio se le habilitó especialmente para expedir las normas de contratación. AUTONOMIA-Límites/REGIMEN DE CONTRATACION El concepto de autonomía departamental, en manera alguna, se opone a que como lo establece el artículo 302 de la Constitución Política, la ley pueda establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas y que en razón de ello pueda delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones

propias de los organismos o entidades públicas nacionales. El inciso 2o. del artículo 24 del Decreto 2274 de 1992, es evidentemente inconstitucional, por cuanto un órgano externo, perteneciente a la administración central y extraño por completo a la organización de partamental, como lo es el Consejo de Ministros, condiciona la declaratoria de emergencia, o de urgencia de un contrato departamental a su concepto previo y favorable. No se aviene con los criterios constitucionales, el establecimiento en la norma demandada, de una tutela en materia contractual para los nuevos departamentos y sus entidades descentralizadas. CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS Los contratos de prestación de servicios son objeto de una regulación especial, que en nada vulnera la autonomía departamental, pues la disposición enunciada solo busca impedir excesos o abusos con su celebración, lo cual está conforme con el desarrollo del contenido material de las facultades del artículo 39 transitorio, en cuanto estaban dirigidos a asegurar la debida organización y el funcionamiento de los nuevos departamentos. Es evidente, además, que una adecuada regulación de la contratación administrativa garantiza la ética, la eficiencia y el buen funcionamiento de los servicios administrativos, lo cual se adecúa al precepto del artículo 209 de la C. N. Puede señalarse que la norma acusada consagra un régimen transitorio en materia de contratos de prestación de servicios, limitada por el factor de temporalidad, en el sentido de que dicho régimen operará hasta cuando se haya expedido el Estatuto General de Contratación Pública y de la administración nacional por el Congreso de la República, en ejercicio de la atribución señalada en el inciso final del

artículo 150 de la Constitución Nacional. MONOPOLIO RENTISTICO-Regulación Nada en el Decreto 2274 de 1991 era contrario al contenido de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 39 transitorio, puesto que el decreto simplemente adoptó medidas especiales en materia de organización, administración, control y explotación del monopolio rentístico, que conforme al artículo 336 de la Constitución corresponde fijar de ordinario a la ley. No invadió el legislador extraordinario, como lo dice el demandante, las facultades legislativas de creación y regulación de monopolios, por cuanto el Presidente al expedir el Decreto 2274 de 1991, no creó un monopolio -el de la loteríaya que él existía de antemano. LOTERIA DE LOS TERRITORIOS NACIONALES/ENTIDAD DESCENTRALIZADA-Naturaleza La decisión del legislador extraordinario de calificar la sociedad "Lotería Territorios Nacionales" como una "sociedad entre entidades públicas" no hace sino reconocer a los nuevos departamentos los derechos sociales, que, con anterioridad poseían en su condición de intendencias y comisarías en la mencionada lotería y precisar su verdadera naturaleza jurídica, que se adecúa a las previsiones del DecretoLey 130 de 1976, que regula las entidades descentralizadas indirectas. A la fecha de expedición del Decreto 2274 de 1.991, las intendencias y comisarías no disponían de Asambleas Departamentales, pues, carecían de esas corporaciones administrativas, en razón de que no eran departamentos. Las Asambleas, para los nuevos departamentos, solo fueron integradas, por primera vez, en

marzo de 1992; por lo tanto, si aún no existian en la mencionada fecha dichas corporaciones, resulta obvio que las facultades otorgadas al Presidente fueran ejercidas para asegurar la debida organización y funcionamiento de los nuevos departamentos y no incurrió el Presidente al ejercer el mandato expreso del constituyente, en la arrogación de las funciones propias de las Asambleas Departamentales. Si bien, las loterías constituyen un arbitrio rentístico no tienen el cáracter de un ingreso tributario.

REF: EXPEDIENTE D-106

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 24, inciso 2°, 25, 34 y 39 del Decreto-Ley 2274 de 1991" por el cual se dictan normas tendientes a asegurar la debida organización y funcionamiento de las entidades territoriales erigidas como departamentos en la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".

ACTOR: MARCO ANTONIO DIAZ GUEVARA

MAGISTRADO PONENTE:

Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL.

Sentencia aprobada mediante Acta No. 26 de la Sala Plena, en Santafé de Bogotá, D. C., a los treinta (30) días del mes de Marzo de mil novecientos noventa y tres (1993). La Corte Constitucional de la República de Colombia

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente

S E N T E N C I A:

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el inciso primero

del artículo 242 de la Constitución Nacional, el ciudadano MARCO ANTONIO DIAZ GUEVARA acude ante esta Corporación con el fin de solicitar la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 24, inciso 2°, 25, 34 y 39 del Decreto-ley 2274 de 1991. Cumplidos como están los trámites constitucionales y legales estatuidos para asuntos de esta índole, procede la Corte Constitucional a adoptar la correspondiente decisión.

II. NORMAS ACUSADAS A continuación se transcriben las disposiciones materia de impugnación: "ARTICULO 24 inciso 2o.- Régimen Contractual Transitorio."La declaratoria de emergencia o urgencia evidente para la celebración de contratos en los nuevos departamentos requerirá concepto previo y favorable del Consejo de Ministros". "ARTICULO 25.- Contratos de Prestación de Servicios. Los contratos de prestación de servicios sólo podrán celebrarse mediante contratación directa cuando su cuantía no exceda del valor que el primero (1°) de enero del año en que se celebren, tengan 500 unidades de poder adquisitivo constante (UPAC).

Los contratos de prestación de servicios que excedan la cuantía indicada se someterán a concurso de méritos". "ARTICULO 34.- Loterías. Los nuevos departamentos se subrogan en los derechos sociales que las antiguas intendencias y comisarias tenían en la Lotería de los Territorios Nacionales, entidad que seguirá funcionando como una sociedad entre entidades públicas del orden departamental. Los gobernadores, como representantes legales de los nuevos departamentos, en asamblea de accionistas, procederán a reformar los respectivos estatutos, para

ordenarlos a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes. En dichos estatutos se podrá disponer además lo referente a la realización de sorteos ordinarios, que en tal caso se realizarán conjuntamente. Los ingresos provenientes de la Lotería se destinarán exclusivamente a servicios de salud". "ARTICULO 39.- Sociedades o Asociaciones con Entidades Públicas."La Nación y sus entidades descentralizadas podrán participar con otras entidades públicas en sociedades o asociaciones que se creen u organicen, con o sin la participación de personas privadas, en los términos del Decreto-ley 130 de 1976 para promover el desarrollo de las regiones de la Amazonía y de la Orinoquía en materia ambiental, ecológica, del desarrollo económico, la investigación y la planificación".

III. LA DEMANDA

A. Normas Constitucionales que se consideran infringidas.

El actor considera transgredidas las siguientes normas constitucionales: ordinales 7°, 10 e inciso final del artículo 150; artículos 287, 294 y 298; ordinales 3, 7 y 9 del artículo 300; artículo 336 y 39 transitorio de la Constitución Política de Colombia.

B. Los fundamentos de la demanda.

En primer término señala el actor que las normas demandadas se expidieron con extralimitación de las atribuciones otorgadas al legislador extraordinario y que, como consecuencia, se violaron las normas constitucionales que tutelan la autonomía administrativa de los departamentos. A juicio del demandante, dentro de las materias que constituyen reserva constitucional se encuentran aquellas que hacen parte del estatuto general de contratación de la administración

pública, las cuales son de competencia del Congreso y, por lo tanto, no podían ser objeto de facultades extraordinarias, al tenor de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política. El legislador extraordinario no podía expedir normas como las contenidas en los artículos 24, inciso 2° y 25 del Decreto 2274 de 1991, que regulan aspectos concretos del estatuto contractual, los cuales deben ser objeto de ley ordinaria, o de lo contrario desborda las facultades conferidas. Con el nuevo régimen departamental consagrado en la Constitución de 1991, carece de fundamento constitucional someter a los nuevos departamentos a una "tutela contractual", según la cual, se requiere de concepto previo de una autoridad nacional para calificar los aspectos del trámite de los contratos por parte de estas entidades, ya que si las entidades territoriales tienen autonomía para administrar sus bienes mediante contratos, es de su competencia lo relacionado con su formación y adjudicación. Por tanto, al contener los artículos 24, inciso segundo y 25 del Decreto-ley 2274 de 1991, normas que son propias de la autonomía fiscal y administrativa de los departamentos, se violaron las disposiciones constitucionales que tutelan dicha autonomía. De otra parte, con el pretexto de regular órganos básicos de la administración departamental, el legislador extraordinario no podía regular materias objeto de reserva constitucional y legal o conceder privilegios a tributos departamentales, sin desbordar el límite de tales facultades ni crear sociedades de naturaleza regional, cuando ello está reservado por la Constitución Nacional a las entidades territoriales.

Seguidamente el demandante señala, que extinguida la lotería de las intendencias y comisarías por desaparecer esas entidades territoriales, el Gobierno debió suprimir las instituciones nacionales que administraban esos territorios y no crear una nueva entidad, como lo hizo el artículo 34 del Decreto 2274, por carecer de atribuciones expresas. Con dicha disposición, el legislador extraordinario estableció un tratamiento preferencial para tributos de las entidades territoriales recién creadas, en el sentido de mantenerlas asociadas para su mejor beneficio, sustrayéndolas al control de los organismos departamentales para colocarlas integralmente bajo el control fiscal de un organismo nacional, con lo cual se infringe el artículo 294 de la Carta y aparece ostensible la extralimitación del gobierno en el uso de las facultades conferidas por el artículo 39 transitorio de la Constitución Nacional. Dentro del régimen departamental, ordenamiento al cual deben someterse los nuevos departamentos, tanto los derechos de la lotería, como la formación de sociedades del orden departamental o la autorización para contratar esos derechos son del resorte de las respectivas Asambleas Departamentales, y esas atribuciones, a juicio del actor, no se las puede arrogar el legislador extraordinario. Con el artículo 34 del Decreto 2274 de 1991, el Gobierno crea una sociedad entre entidades públicas del orden departamental, autoriza a los Gobernadores para reformar estatutos y disponer sobre sorteos ordinarios y reemplaza órganos de control fiscal de los departamentos, todas funciones propias de las Asambleas, con lo cual se infringió abiertamente la autonomía de los departamentos recien creados.

Afirma el actor, que con el artículo 39 del Decreto 2274 se otorgan a la Nación unas facultades imprecisas e indefinidas para constituir entidades descentralizadas indirectas, alejadas de los requisitos a que se refiere el artículo 150 numeral 10° de la Constitución, según el cual, estas facultades no pueden superar los seis meses y deben ser precisas y limitadas en el tiempo. Finalmente, se viola el artículo 39 transitorio de la Carta, pues el Presidente fue investido por dicha norma de facultades extraordinarias para expedir Decretos-leyes que aseguraran la debida organización y funcionamiento de los nuevos departamentos, y con las normas citadas, extralimitó el uso de las facultades e invadió la órbita de la autonomía departamental, apartándose del mandato constitucional.

IV. INTERVENCION CIUDADANA Durante el término de fijación en lista, presentaron escritos de impugnación a las pretensiones de la demanda, los ciudadanos AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA, en su propio nombre, y MARCELA MONROY TORRES, como apoderada del Ministerio de Gobierno y de la Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda.

El ciudadano AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA fundamenta la constitucionalidad de las disposiciones acusadas en las siguientes consideraciones: - En cuanto a la naturaleza jurídica del decreto demandado, es procedente señalar que las facultades atribuidas por el artículo 39 transitorio de la Constitución Política al Presidente de la República son "extraordinarias de estirpe constitucional, directamente conferidas por el

constituyente", por lo que no cabe confundirlas con las facultades extraordinarias de origen legal a que se refiere el numeral 10° del artículo 150 de la Carta. Unas y otras facultades extraordinarias no tienen entre sí nada en común, salvo el nombre y el titular de ellas, porque han sido concebidas en distintos niveles jerárquicos y tienen un régimen jurídico diferente. El decreto demandado es un "decreto con fuerza de ley", mediante el cual se facultó al Presidente de la República para hacer las veces de legislador; esto es, para dictar normas jurídicas de carácter general, tendientes a la debida organización y funcionamiento de los nuevos departamentos creados por el artículo 309 de la Carta, al igual que para suprimir entidades de carácter nacional y asignar a estos entes territoriales los bienes nacionales que, a su juicio, debieran pertenecerles. - La Constitución no confiere a las entidades territoriales una autonomía absoluta, sino limitada por la Constitución y la ley. Nada en el Decreto 2274 de 1991 estaba vedado a la ley ni era contrario a las facultades extraordinarias señaladas en el artículo 39 transitorio de la Carta. El Decreto simplemente adopta medidas especiales en materia de organización, administración, control y explotación de un monopolio rentístico que, según el artículo 336 de la Constitución, corresponde fijar no a cada departamento, sino a la ley. La autonomía de las entidades territoriales es, en la Constitución Política de 1991, una particular concepción de la descentralización administrativa y política, dentro del marco del Estado unitario que permite a la Constitución y a la ley establecer limitaciones a las facultades, atribuciones o competencias de dichas entidades.

Si en materia contractual la posibilidad de limitación legal es indiscutible, no lo es menos en cuanto al régimen de los monopolios restísticos que administran los departamentos. En cuanto hace a la Lotería de los Territorios Nacionales, las medidas adoptadas en el decreto obedecieron exclusivamente al propósito de asegurar la debida organización y funcionamiento de los nuevos departamentos. - Concluye, finalmente, que las normas acusadas contenidas en el Decreto 2274 de 1991, encuadran dentro del marco de las facultades que al Gobierno atribuyó al artículo transitorio 39, y no vulneran ninguna disposición constitucional. La apoderada del Ministerio de Gobierno y de la Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., presentó un escrito de defensa de la constitucionalidad del artículo 34 del Decreto 2274 de 1991, en el cual se destacan los siguientes argumentos: - El texto del artículo 39 transitorio indica que la facultad que da origen al Decreto 2274 de 1991 no se debe entender causada en el artículo 150 numeral 10° de la Carta, pues quien dotó al Ejecutivo de facultades extraordinarias para expedir decretos con fuerza de ley fue la Asamblea Nacional Constituyente y no el Congreso. Estas facultades no fueron solicitadas por el Gobierno; se originaron en la voluntad única del constituyente, quien habilitó al Ejecutivo extraordinariamente para legislar sobre tales temas. - Las facultades concedidas por el artículo 39 transitorio deben entenderse a la luz de las circunstancias y exigencias que la realidad impone, como son el grado de desarrollo socioeconómico de las antiguas intendencias y comisarías, estimado inferior a los de los demás

departamentos y, de otra parte, su conversión en nuevos departamentos, exigió a la Asamblea Nacional Constituyente desarrollar un sistema de transición que permitiera que "los territorios nacionales, fueran igualados, es decir, puestos en condiciones semejantes a los departamentos ya constituidos". - La debida organización y el funcionamiento de los nuevos departamentos entrañan una gama de facultades no especificadas, una de las cuales debía ser necesariamente la atinente al funcionamiento de la Lotería de los Territorios Nacionales, entidad que, según el artículo 34 del Decreto acusado, "seguirá funcionando como una sociedad de entidades públicas del orden departamental". La norma anterior, no es violatoria del ordinal 7° del artículo 300 de la Carta, puesto que con la norma acusada lo que se persigue es desarrollar jurídicamente una transición entre el régimen aplicable a las antiguas intendencias y comisarías, particularmente en lo relacionado con el manejo de las loterías, de los ingresos generados por éstas y el nuevo régimen departamental. No hay, por tanto, creación de una entidad sino la adecuación de la antigua Lotería de los Territorios Nacionales a las exigencias de la organización y funcionamiento de los nuevos departamentos. Debe entenderse, que la autorización de juego conjunto y el sistema de asociación correspondiente, establecido en el artículo 34 del Decreto 2274, responde a la filosofía de acciones afirmativas del Estado, como mecanismo para lograr un trato igualitario y superar las condiciones de desigualdad y discriminación, logrando hacer más eficientes la explotación de los derechos de juego de la lotería de cada uno de esos departamentos que,

por su precario grado de desarrollo económico, no estarían en condiciones de financiar individualmente.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

El Procurador General de la Nación por oficio número 077 del 16 de septiembre de 1992, emitió el concepto ordenado por los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Nacional, dentro del término legal, solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE los artículos 24, inciso segundo, 25, 34 y 39 del Decreto 2274 de 1991, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen:

1. El Decreto 2274 de 1991 es producto de una habilitación extraordinaria otorgada por la Asamblea Nacional Constituyente al Presidente de la República; se trata de facultades de rango constitucional a las cuales se recurrió, ante la ausencia de actividad legislativa. Dichas facultades se originaron en la voluntad del Constituyente, estimulada por la urgencia de desarrollar con prontitud y eficacia las normas constitucionales, mientras que las facultades del artículo 150-10, suponen la solicitud por parte del Presidente y que el Congreso las otorgue para expedir normas con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Por lo tanto, es improcedente invocar la transgresión del artículo 150-10 de la Carta porque el Decreto que se estudia se desenvuelve en otro contexto.

2. La autonomía de los entes territoriales que consagra la nueva Constitución no es absoluta sino limitada dentro de la órbita de la ley. No se ve, entonces, cómo pueda estar lesionada la

autonomía fiscal y administrativa de los departamentos si ella está constitucionalmente limitada por la ley; y el Ejecutivo, habilitado como lo fue por el artículo 39 transitorio, podía establecer en su calidad de "legislador extraordinario", limitaciones a las facultades, competencias y atribuciones de las entidades territoriales.

3. A la fecha de la expedición del Decreto 2274 de 1991, las intendencias y comisarías no disponían de Asambleas Departamentales, pues estas tan sólo serían elegidas en marzo de

1992. En ausencia del cuerpo colegiado departamental y frente al deber constitucional impuesto al ejecutivo de suprimir las entidades nacionales encargadas de la administración de los antiguos territorios nacionales, era obvio que esa facultad se ejerciera para adecuarlas al nuevo ordenamiento constitucional.

4. El artículo 34 acusado no es violatorio de norma constitucional alguna, pues su finalidad apunta a desarrollar jurídicamente una transición entre el régimen aplicable a las antiguas intendencias y comisarias en lo relacionado con el manejo de las loterías, sus ingresos, y el nuevo régimen departamental.

A juicio del Procurador, "el Ejecutivo no podía limitarse a suprimir la Lotería de los Territorios Nacionales, sino que debía garantizar que los recursos provenientes de las mismas se conservaran para garantizar la correcta prestación del servicio de salud. No se crea por lo tanto una entidad nueva, sino que se adecúa la antigua lotería a las exigencias de la organización y funcionamiento de los nuevos departamentos".

5. Finalmente, en concepto del Procurador, la disposición contenida en el artículo 39 del Decreto 2274 de 1991, garantiza el funcionamiento y la organización de los nuevos

departamentos, y no vulnera mandato constitucional alguno por encontrarse dentro de un contexto de transición constitucional.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia.

Esta Corporación es competente para conocer de la demanda de la referencia, en atención a lo dispuesto por los artículos 10° transitorio en concordancia con el literal a) del artículo 6° también transitorio de la Carta, ya que las normas acusadas fueron dictadas por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó la Asamblea Nacional Constituyente en el artículo 39 transitorio de la misma, con la participación de la Comisión Especial Legislativa.

2. Un nuevo modelo de ordenamiento territorial.

La organización del Estado en la Constitución de 1886, se fundó en la fórmula según la cual la República de Colombia se reconstituiría como una República Unitaria, centralizada políticamente y descentralizada administrativamente. La descentralización en dicha Constitución era un sistema o técnica de administración que daba prevalencia a lo nacional sobre lo regional y local. La Constitución de 1991 introdujo un cambio profundo y cualitativo en dicho esquema al dotar a las entidades territoriales de una autonomía tanto objetiva como subjetiva para el manejo de sus asuntos. En tal virtud, su artículo 1° dispuso: "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales... ". Esta Corte, en sentencia N° C-478 del 6 de Agosto de 1992, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, expresó sobre el punto lo siguiente:

"La autonomía y la descentralización encauza sus mecanismos de acción en múltiples aspectos. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas -territoriales y funcionalesen la toma de decisiones y, como consecuencia de ello una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses". Por voluntad expresa del Constituyente de 1991, la descentralización y la autonomía constituyen hoy elementos fundamentales de nuestra "República Unitaria". En la Ponencia para Primer Debate sobre ordenamiento territorial, el Constituyente Gustavo Zafra Roldán identificó con precisión algunas ideas dominantes, entre las cuales está presente en lugar destacado la "descentralización", como se infiere del siguiente texto: "La multiplicación de entidades territoriales ha generado un esquema de ordenamiento territorial que no muestra claramente una visión integral. Sin embargo, del articulado aprobado se desprende que hubo cinco (5) ideas dominantes: la autonomía de las entidades territoriales, la profundización de la descentralización, el fortalecimiento económico de los entes territoriales, la consagración del municipio como eje fundamental del estado y la democracia participativa. Estas cinco ideas rectoras constituyen la filosofía del nuevo ordenamiento territorial colombiano que se propone, sin que me comprometa en la afirmación sobre integralidad y coherencia del modelo finalmente propuesto por la mayoría de la Comisión". En posterior intervención respecto a la forma de Estado, el mismo Constituyente Zafra

Roldán afirmó: "La Constitución Nacional debe definir el modelo global de ordenamiento territorial colombiano ( ... ). La mayor cercanía al unitarismo o al federalismo depende del grado de autonomía, de descentralización, y sobre todo, de competencias para legislar y administrar justicia que tengan las entidades subnacionales. En este sentido, ya la Asamblea Nacional Constituyente aprobó en primer debate adoptar en Colombia una forma de estado unitario pero con descentralización y autonomía de las entidades territoriales". (G.C. N°. 80, pág. 3).

En la Ponencia para Segundo Debate, el Constituyente Jaime Castro Castro precisa el tratamiento de los contenidos materiales de los conceptos de "descentralización" y "autonomía" de la siguiente manera: " ... La Asamblea, como era su propósito, decidió profundizar y desarrollar el proceso de descentralización que el país inició con la elección popular de alcaldes. Con tal fin, institucionalizó el concepto de autonomía en la propia Constitución. Le dió entonces a la descentralización un claro contenido autonómico". El Estado unitario, en sentido estricto, es una organización centralizada a la cual le están subordinados los entes regionales y locales, los cuales, bajo la limitante de la centralización política, ejercen las competencias propias de la autonomía y la descentralización. La Carta de 1991, revela una tendencia marcada hacia la acentuación y profundización de la descentralización y la autonomía concedidas a las entidades territoriales. El artículo 1° de la Constitución Política después de ratificar que la organización de nuestro Estado es la de república unitaria y de reiterar el principio de la descentralización administrativa, declara que tal régimen operará"con autonomía de sus entidades

territoriales", lo que enuncia el propósito firme de ir más allá de la descentralización administrativa practicada hasta ahora. El principio de autonomía enunciado se desarrolla en el artículo 287 de la Carta, cuando al definir los caracteres de las entidades territoriales, no sólo les atribu