CC - C126-2020

Sentencia C-126/20

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de unidad de materia LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Sujeción a ley orgánica Conforme al artículo 342 C.P., la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo están sometidas a los mandatos de una ley orgánica, que en la actualidad es la Ley 1952 de 1994 Orgánica de Planeación, que reitera el contenido de la ley del plan: la parte general y del plan de inversiones (arts. 5 y 6). LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Medidas necesarias para impulsar el cumplimiento PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata con el principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad de materias que regula

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE

MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOAlcance LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Características y contenido específicos Ahora bien, la unidad de materia en la ley del plan, por su propia naturaleza, tiene características específicas pues (i) la iniciativa legislativa y, por consiguiente, la definición de su contenido inicial está en cabeza del Gobierno, una vez surtido el proceso participativo definido en la Constitución y en la Ley Orgánica (art. 154 C.P.); (ii) el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en la materia; (iii) el plan tiene un carácter multitemático y sin embargo, (iv) su ley de aprobación no está exenta de las restricciones propias

del principio de unidad de materia.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Rigor del control constitucional NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo CONEXIDAD DE UNA NORMA INSTRUMENTAL PARTICULAR CON LAS GENERALES QUE SEÑALAN LOS OBJETIVOS-Determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución

CONEXIDAD DIRECTA, INMEDIATA Y EFICAZ ENTRE

NORMAS INSTRUMENTALES Y PARTE GENERAL DE PLAN

NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2018-2022-Pacto de equidad incorpora de manera expresa estrategias sobre salud Entonces, el artículo demandado constituye una herramienta concreta e instrumental, adoptada con la finalidad de racionalizar la deuda del sistema de salud con las entidades prestadoras del servicio por estos conceptos. Según el plan, la norma demandada propende por impedir (i) que la permanencia de la deuda se constituya en una barrera para la oportuna prestación de los servicios no cubiertos por la UPC, y (ii) que la deuda se perpetúe. En el documento de bases del plan se puede identificar que la norma demandada encuadra en el objetivo 6 encaminado a garantizar la eficiencia del gasto en salud, así como en una acción contemplada específicamente para la gestión de pago de beneficios no cubiertos por la UPC. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre la norma y

el núcleo temático de la ley PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de elaboración y aprobación PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de condición de temporalidad La temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático.

Referencia: Expediente D-13400

Acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 240 de la Ley 1955 de 2019.

Demandante: Aida Helena Vergara Vergara

Magistrado Sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

2 Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y el trámite establecidos en los Decretos 2067 de 1991, profiere la siguiente Sentencia:

I. ANTECEDENTES

1. La ciudadana Aida Helena Vergara Vergara presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 240 de la Ley 1955 de 2019, “(p)or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, por considerar que desconoce los artículos 48, 49, 158, 169 y 339 de la Constitución Política de Colombia

2. Mediante auto del 2 de agosto de 2019, el Despacho admitió la demanda por el cargo de desconocimiento del principio de unidad de materia estipulado en

los artículos 158, 169 y 339 de la Constitución, e inadmitió parcialmente la demanda al encontrar que en ella no se cumplió con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia requeridos frente a los cargos por violación al derecho a la salud, así como de los principios de eficiencia y sostenibilidad según los artículos 48 y 49 de la Constitución, y por la restricción a la facultad de recobro de las EPS. Transcurrido el término concedido para la corrección de la demanda, la accionante se allanó respecto de las causales de inadmisión de tales cargos.

3. De conformidad con el artículo 244 de la Constitución Política y el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991 se comunicó la iniciación del proceso al Departamento Nacional de Planeación, a los Ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda y Crédito Público, de Defensa Nacional, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Salud y Protección Social, del Trabajo, de Comercio, Industria y Turismo, de Educación Nacional, de Minas y Energía, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Vivienda, Ciudad y Territorio, y de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de Cultura, para que se pronunciaran respecto de la exequibilidad o inexequibilidad de la norma acusada, si así lo estimaban pertinente. Asimismo, en aplicación del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitó a conceptuar sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la disposición demandada a la Defensoría del Pueblo, a la Contraloría General de la República; a las

instituciones y entidades públicas competentes, a Facultades de Derecho y organizaciones sociales con trabajo en la materia. Adicionalmente, se corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto de rigor; y se ordenó fijar en lista la norma demandada para permitir a toda la ciudadanía impugnar o defender su constitucionalidad.

4. Dentro del término establecido, presentaron escrito (i) el Ministerio del Trabajo, (ii) el Ministerio de Salud y el Departamento Nacional de Planeación en intervención conjunta, (iii) el Ministerio de Hacienda, (iv) la Entidad

3 Administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, (v) la organización Así Vamos en Salud y (vi) el Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia. Por último, el 21 de octubre de 2019 se recibió el concepto del Procurador General de la Nación.

II. TEXTO DE LA NORMA OBJETO DE REVISIÓN LEY 1955 DE 2019

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”

ARTÍCULO 240. EFICIENCIA DEL GASTO ASOCIADO A LA

PRESTACIÓN DEL SERVICIO Y TECNOLOGÍAS NO FINANCIADOS CON CARGO A LOS RECURSOS DE LA UPC. Los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a los recursos de la UPC serán gestionados por las EPS quienes los financiarán con cargo al techo o presupuesto máximo que les transfiera para tal efecto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). El techo o presupuesto máximo

anual por EPS se establecerá de acuerdo a la metodología que defina el Ministerio de Salud y Protección Social, la cual considerará incentivos al uso eficiente de los recursos. En ningún caso, el cumplimiento del techo por parte de las EPS deberá afectar la prestación del servicio. Lo anterior, sin perjuicio del mecanismo de negociación centralizada contemplado en el artículo 71 de la Ley 1753 de 2015. En todo caso, las Entidades Promotoras de Salud (EPS) considerarán la regulación de precios, aplicarán los valores máximos por tecnología o servicio que defina el Ministerio de Salud y Protección Social y remitirán la información que este requiera. La ADRES ajustará sus procesos administrativos, operativos, de verificación, control y auditoría para efectos de implementar lo previsto en este artículo. PARÁGRAFO. Las EPS podrán implementar mecanismos financieros y de seguros para mitigar el riesgo asociado a la gestión de los servicios y tecnologías no financiados con cargo a los recursos de la UPC.

III. LA DEMANDA La demandante sostiene que se desconoció el principio de unidad de materia según los artículos 158, 169 y 339 de la Constitución, conforme a cinco razones. La primera porque no cumple con la conexión temática, toda vez que el artículo demandado y la ley contentiva tienen objetos diferentes. Así, mientras la Ley 1955 de 2019 pretende sentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad para alcanzar igualdad de oportunidad para todos los colombianos, el artículo acusado supone la creación de techos económicos para la cobertura de los servicios de salud no cubiertos o excluidos del plan de

beneficios. Así, la norma acusada, lejos está de generar un estado de equidad e igualdad, por el contrario, es contraria y vulnera el principio de progresividad, 4 consignado en la Ley Estatutaria 1751 de 2015, “(p)or medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud”. En segundo lugar, afirma que no existe una conexión causal entre el artículo demandado y la ley que lo desarrolla, pues no es claro la motivación que tuvo el legislador al momento de incluir disposiciones de esta materia en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Advierte que existen otros mecanismos a través de los cuales el Estado podría lograr el objetivo de la disposición, esto es, eficiencia en la administración de los recursos finitos del sistema de salud. De manera que “lejos está la norma acusada de guardar nexo de causalidad con la ley en la que se contiene”1. En ese mismo sentido, expone una tercera razón, la desconexión teleológica; afirma que no existe una relación entre el objeto de la ley, es decir el mejoramiento de recursos para el sistema de salud, y la medida, establecimiento de precios techo para los servicios o tecnologías no cubiertas. Situación además que genera en un daño antijurídico para las aseguradoras, afectando realmente al usuario-paciente. Además, manifiesta que no existe conexidad metodológica, cita un informe de la Defensoría del Pueblo según el cual la disposición demandada ha generado una barrera de acceso de índole económico para acceder a los servicios en cita ya que “la generación de derecho máximos de recobro que indirectamente van a generar techos máximos de cobertura en el marco de las

tecnologías no cubiertas y/o excluidas”2. Finalmente, alega no existe conexión sistemática entre lo que desarrolla el artículo 240 y el contenido de la Ley 1955 de 2019, pues uno supone una intención de protección y el otro la materialización de la desprotección del usuario.

IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS Durante el término concedido por el magistrado sustanciador, presentaron concepto por solicitud de la Corte seis instituciones, todas las cuales invocaron además su calidad de intervinientes y solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. 1.1. El Centro de pensamiento Así Vamos en Salud hizo una presentación de las normas y jurisprudencia que considera relevantes para concluir que para cumplir con los fines que se propuso el Plan Nacional de Desarrollo, es posible “tomar decisiones que limiten o reduzcan ciertas garantías o también puede imponer cargas, claro está que tales medidas no vulneren la norma superior”3, y continuó sosteniendo que “la demanda no muestra una falta de conexión entre el artículo demandado y el resto del articulado; solo basta con examinar la integralidad de la norma, incluidas las bases, que por expresa disposición de la 1 Cuaderno principal, folio 5. 2 Cuaderno principal, folio 7. 3 Folio 77 del expediente. 5 ley demandada hacen parte de la misma, para concluir que el artículo no carece de una identidad con el reto de la norma”4. 1.2. El Ministerio de Trabajo sostiene que la demanda trae a colación jurisprudencia sobre unidad de materia sin tomar en consideración los pronunciamientos específicos sobre unidad de materia en la aprobación de la

ley de plan. En el escrito se citan las normas que consideran relevantes, así como las Sentencias C-453 de 2016 y la C-016 de 2016 para sostener que es necesario establecer, en primer lugar, si la norma es de carácter orientador o instrumental. En el caso del artículo 240 demandado, encuentra el Ministerio que se trata de una norma instrumental que “busca optimizar y hacer uso eficiente de los recursos que son girados a las EPS, para así cumplir con el objetivo previsto en la Ley”5. Sostiene que la norma tiene conexidad temática con la Ley, así como tiene la vocación de dar cumplimiento a las normas orientadoras al acompasarse con los artículos 3.4, 231 y 233 de la Ley 1955 de

2019. Igualmente se plantea que no es cierto que la norma demandada busque establecer techos económicos para la cobertura de servicios de salud, ya que “el objetivo de la norma es determinar la forma en que las diferentes entidades encargadas de la prestación de servicios de salud deberán asumir los costos de aquellos procedimientos excluidos del plan de beneficios, sin que ello signifique, como quiere hacerlo ver la demandante, que dichos procedimientos no van a ser amparados por el sistema de salud”6. Esto se puede constatar, señala el Ministerio, en el hecho de que la misma norma establece que “en ningún caso, el cumplimiento del techo por parte de las EPS deberá afectar la prestación del servicio”.

En segundo lugar, sostiene que la norma debe tener una relación de conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, y que la tiene con el artículo 3.4 referido al Pacto por la sostenibilidad

redistribuyendo los costos que generan los tratamientos excluidos del régimen de beneficios “para así optimizar los presupuestos de las EPS, dineros que podrán ser invertidos en los demás tratamientos del plan obligatorio de salud. En tercer lugar, sostiene que la norma cumple el requisito de conexidad teleológica con la Ley del Plan “en la medida en que dicha norma busca la optimización del presupuesto de las EPS para distribuir la carga económica en las demás entidades que componen el sistema de seguridad social y así poder destinar más recursos a los tratamientos previstos en el POS, hecho que se acompasa con lo previsto en el numeral 4º del artículo 3º y el artículo 233”7. En cuarto lugar y último lugar, sostiene que la norma se presume constitucional “en la medida en que superó la etapa legislativa”8. 1.3. El Ministerio de Salud y el Departamento Nacional de Planeación presentaron intervención conjunta que inicia con la citación de las normas 4 Folio 77 del expediente. 5 Folio 84 del expediente. 6 Folio 84 del expediente. 7 Folio 85 del expediente. 8 Folio 85 del expediente. 6 constitucionales y orgánicas aplicables, así como de la jurisprudencia constitucional sobre el asunto. Sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, sostiene que tiene como gran objetivo un país “con más bienestar, con menos desigualdad de resultado y con mayor equidad de oportunidades” 9 que implica avanzar hacia una Colombia incluyente y con más oportunidades a través de la reducción de la pobreza monetaria y multidimensional, removiendo las barreras que impiden el acceso

a los servicios sociales, como la salud”10. Sostiene que la norma se enmarca en el tercer pacto estructural del plan: “Pacto por la equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados”, que se encuentra descrito en las bases del plan “y tiene como objetivo una Colombia con más bienestar, con menos desigualdad de resultados y con mayor equidad de oportunidades”11. El escrito relata el alcance del capítulo señalando que contiene una línea relativa a la salud en la que se hace un diagnóstico del sistema en el que el sexto aspecto es el de “la eficiencia y la gestión de los recursos financieros”12, y allí se identifica como una problemática “la derivada de “el crecimiento de los servicios y tecnologías no financiados con cargo a la UPC”13. Cita entonces el aparte de las bases del Plan en las que se sostiene que el monto de recobros por tecnologías no financiados con la UPC fue de $3.27 billones en 2015 y de $4.03 billones en 2017. En las bases del Plan se identificaron entonces las estrategias y objetivos del Gobierno para enfrentar los problemas diagnosticados, entre las cuales se incluyó “(6) alcanzar la eficiencia en el gasto, optimizando los recursos financieros disponibles y generando nuevos con el aporte de todos”. La intervención prosigue citando los artículos 1, 2 y 3 de la Ley del Plan en donde se pueden verificar los objetivos del Plan, la pertenencia del documento de bases del Plan Nacional de Desarrollo como parte integral de la Ley, y los pactos que hacen parte del Plan, incluyendo el pacto por la equidad. Igualmente,

en el escrito se cita el componente B del pacto por la equidad, denominado “B. Salud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos”14 en el que se menciona la necesidad de avanzar en la eficiencia del gasto y la optimización en el uso de los recursos de la salud. Particularmente se refiere el literal a) del objetivo 6 del siguiente tenor “a) Hacer más eficiente el gasto en salud, a través de la actualización del plan de beneficios (PBS) y otras medidas que hagan más eficiente el gasto en tecnología no financiadas con cargo a la UPC”15. Allí se encuentra, continúa la intervención, una acción específica: “La gestión del pago de beneficios no cubiertos por la UPC será sujeta a una reformulación sustancial. Para ello, MinSalud implementará medidas alternativas de gestión y pago de los recobros. Además, evaluará la implementación de estrategias de control del gasto que tengan en cuenta los criterios de costo-efectividad, medidas de puerta de 9 Folio 96 del expediente. 10 Folio 96 del expediente. 11 Folio 97 del expediente. 12 Folio 97 del expediente. 13 Folio 97 del expediente. 14 Folio 97 del expediente. 15 Folio 98 del expediente. 7 entrada, y el posicionamiento terapéutico para la toma de decisiones. También se promoverán los centros de referencia para el diagnóstico y tratamiento de enfermedades huérfanas que apoyen la prestación eficiente de los beneficios no cubiertos para estos pacientes”16. El Ministerio de Salud y el DNP exponen el mecanismo diseñado a través del artículo 240 demandado, que hace parte del Acuerdo de Punto Final que tiene

un mecanismo de saneamiento de las cuentas pendientes, así como una transformación en la gestión y financiación que implica cambios en la forma en que se reconocen y pagan los servicios. Concluye entonces que se cumple el principio de unidad de materia y, por lo mismo, objeta la interpretación de la demandante sobre la ausencia de conexidad temática, y sostiene que no es cierto que el artículo demandado establezca techos de cobertura a los servicios de salud pues, los “techos a los que se refiere el artículo demandado no imponen límite alguno a la cobertura o prestación de los servicios”17 y, al contrario, la norma señala que “En ningún caso, el cumplimiento del techo por parte de las EPS deberá afectar la prestación del servicio”. Con respecto a la conexidad causal señala que las causas para incluir la norma en el Plan están explícitas en las bases, según se expuso. En cuanto a la conexidad teleológica, advierte que no es cierto, como señala la demandante que con el objetivo de mejorar los recursos para el Sistema se traslade la responsabilidad a las aseguradoras, generándoles un daño antijurídico, y en últimas a los usuarios. Según la intervención, esa interpretación supone que las EPS desconocerán la ley y, al contrario, lo que se busca es la optimización de los recursos. En relación con la conexidad metodológica señala que no es cierto el dicho la demandante según el cual la norma modifica las coberturas y no es regresiva, pues está orientada a mejorar la administración y pago de los servicios y tecnologías no financiadas con recursos de UPC. Por último, en cuanto a la conexidad sistémica, se sostiene que la norma sí persigue la equidad, reiterando

los argumentos expuestos en la exposición y objetando los de la demandante. 1.4. El Ministerio de Hacienda intervino para sostener que no se infringió el principio de unidad de materia en cuanto (i) “es una norma instrumental conexa a la parte general del Plan Nacional de Desarrollo”, (ii) “permite desarrollar el propósito contenido en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y (iii) es necesaria para el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Para probarlo cita el documento de bases del Plan, particularmente se refiere sustancialmente a los mismos apartes citados por el Ministerio de Salud y el DNP en su intervención. Igualmente expone el contenido y alcance de la norma para concluir que la medida guarda conexidad temática, sistemática y teleológica, pues (i) “comporta una medida necesaria para alcanzar la eficiencia 16 Folio 98 del expediente. 17 Folio 99 del expediente. 8 en el manejo de los recursos para garantizar la sostenibilidad financiera de la seguridad social en salud”18, (ii) está orientada a la paz social disponiendo de mecanismos para cumplir el artículo 48 C.P. a través del ejercicio de la libertad de configuración del legislador, y (iii) la eliminación del trámite de recobro contribuye a la sostenibilidad financiera, así como a la provisión de servicios de calidad en salud. Así, plantea que se trata de una norma eficaz y necesaria para lograr los objetivos del Plan. En segundo lugar, desarrolla la “[i]mportancia del artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 para el Sistema General de Seguridad Social en Salud” y expone que,

en el régimen contributivo, el recobro dentro del sistema por servicios y tecnologías no financiadas con la UPC pasó de $460.000 millones en 2006 a 4.6 billones en 2018. Advierte que este crecimiento obedece a varios factores, como lo son el crecimiento poblacional, cambios en el perfil epidemiológico y la innovación tecnológica. Sin embargo, en el escrito se señala que la ausencia de incentivos para las EPS ha generado que “esas no se comporten como compradoras inteligentes, generando una alta dispersión en el valor recobrado y presiones fiscales adicionales para la Nación y las entidades territoriales”19. Después de citar estudios sobre el comportamiento de medicamentos y suplementos médicos, concluye que los mecanismos de regulación de precios han sido insuficientes para racionalizar el gasto en medicamentos porque las empresas usan estrategias para eludir la regulación, a saber, “2.) incrementar las cantidades vendidas (tanto de los productos regulados como no regulados), y 2.) aumentar los precios de los medicamentos no regulados”20. Concluye entonces que es necesario “la combinación de valores máximos de recobro con techos o presupuestos máximos” 21 como lo establece la norma impugnada. 1.5. La Universidad Externado, a través de su Departamento de Derecho Laboral, conceptuó solicitando la declaratoria de exequibilidad de la norma con fundamento en la Sentencia C-313 de 2014. Plantean que la norma demandada (i) constituye una medida legítima de intervención en la economía (art. 334 C.P.); (ii) que responde al llamado de la Corte Constitucional de reformular la

regulación en lo correspondiente a los sobrecostos del Sistema General de Seguridad Social en Salud; (iii) que garantiza que no se deje al arbitrio de las leyes del mercado los costos de los servicios y tecnologías no PBS; (iv) que tiene en cuenta que el suministro de los servicios y tecnologías no PBS afecta la accesibilidad como elemento esencial del derecho a la salud, y que el control de precios garantiza la sostenibilidad del sistema; (v) que la regulación estricta de los servicios y tecnologías no PBS mitiga prácticas no deseadas en el sistema que generan inequidad en los usuarios; (vi) que la regulación de los precios y tecnologías PBS pone en riesgo la accesibilidad de los servicios y compromete el cumplimiento de los artículos 2 y 49 C.P.; (vii) que el Estado puede regular los servicios de salud (art. 334 C.P.) y las EPS tienen una función social que supone obligaciones (art. 334 C.P.) lo que permite la intervención con el objetivo de garantizar el más alto nivel posible de salud; (viii) que este objetivo 18 Folio 117 del expediente. 19 Folio 117 del expediente. 20 Folio 117 del expediente. 21 Folio 117 del expediente. 9 no se cumple si no hay suministro oportuno y completo de los servicios y tecnologías no PBS, lo que afecta especialmente a las personas de bajos recursos; y (ix) que se trata de una medida administrativa de precio que impide abusos y corrupción. Por otra parte, se refiere a la Observación General 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, según la cual el Estado tiene la obligación de respetar, proteger y cumplir, como componentes de sus obligaciones sobre

el derecho a la salud. Sostiene que los planes de desarrollo son una forma de cumplir la obligación de adoptar medidas orientadas a la protección d ellos derechos. Cita la Sentencia T-760 de 2008, la Ley 100 de 1993 y la Ley Estatutaria del derecho a la salud, para referir las obligaciones que en materia de política pública tiene el Estado, y que suponen adoptar medidas de intervención en la economía que limitan la libertad económica. Avanza sosteniendo que el objetivo de regular precios garantiza la sostenibilidad del sistema de seguridad social en salud, que realiza la justicia material y desarrolla el principio de solidaridad. Así, plantea que “[l]a obligación impuesta a proveedores y compradores de servicios y tecnologías no PBS, de someterse a los precios fijados a través de las negociaciones centralizadas por el Estado, no es un medio constitucionalmente prohibido en un Estado Social de Derecho”22 y se constituye en una limitación a la libertad económica adecuada para la consecución de fines constitucionales y la realización del derecho a la salud. 1.6. La Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en SaludADRES intervino para defender la constitucionalidad de la norma, en cuanto considera que no vulnera la Constitución y, por el contrario “genera una contribución efectiva para aliviar la situación financiera del Sistema de Seguridad Social en Salud en cuanto es un vehículo normativo que permite disminuir los litigios que afronta ADRES, consecuencia de los cuales se irrigan recursos económicos que de otra manera quedarían estancados a espera de decisiones judiciales”. El concepto recorre los fundamentos de la norma impugnada en las bases del Plan, reiterando lo

dicho por el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Salud y el DNP. Después de citar jurisprudencia constitucional para concluir que “hablar de una única materia en orden al plan o al presupuesto es un imposible, pues el plan y el presupuesto atienden a condiciones que cubren el universo del desarrollo y el universo de rentas y apropiaciones”23 y más adelante sostiene que el “Sistema de Seguridad Social en Salud presenta una crisis financiera que de no ser atendida conllevaría a una frustración del desarrollo y se convierte en una amenaza real al derecho fundamental a la salud y a las condiciones de universalidad a la cobertura de la atención en salud” 24. El concepto pasa a estudiar la conexidad temática, sobre la cual se afirma la disposición cumple el requisito en cuanto “está dirigida a garantizar la atención en salud de todos los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, su conexión con las bases de equidad que propende el Plan Nacional de 22 Folio 128 del expediente. 23 Folio 134 del expediente. 24 Folio 134 del expediente. 10 Desarrollo” 25. En cuanto a la conexidad causal, refiere los contenidos del Plan para concluir que el artículo 240 demandado se ajusta a las razones de expedición de la Ley del Plan “esto es, la equidad, mediante la implementación de instrumentos que propendan por la eficiencia y sostenibilidad del Sistema de Salud”26. Respecto de la conexidad sistemática, este se cumple pues la norma está ligada al objetivo de sostenibilidad financiera del sector salud buscando la optimización de los recursos. Adicionalmente, aclara que según el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, las EPS son las responsables de cumplir con las

funciones indelegables del aseguramiento, por lo cual no se crea una transferencia de riesgo a las aseguradoras, como lo plantea la demandante. En cuanto a la conexidad sistemática expone que la Ley 1955 de 2019 “constituye un cuerpo ordenado que responde a la racionalidad interna de la norma” 27, y que la norma encuadra en los propósitos que en materia de salud se propuso el Plan. El concepto pasa a estudiar el análisis material de la norma y, después de explicarla, sostiene que la misma “no es transversal al sistema de seguridad social ni posee un carácter de permanencia en el orden jurídico, en tanto no regula aspectos sustanciales del sistema, y su implementación se produce en cumplimiento de una política de Gobierno, que podría ser diferir [sic] con lo dispuesto en un futuro Plan Nacional de Desarrollo” 28. La intervención pasa a argumentar la inexistencia de afectación a la prestación de servicios de salud a los usuarios. Sostiene que la demanda se basa en presunciones extremas e hipotéticas y que, además, la superación del techo que se asigne en virtud de la norma sólo podría darse por una pésima administración de los recursos. Adiciona que el artículo busca ofrecer incentivos para la adecuada ejecución de dichos recursos y está orientado a