CC - C1260-2001

Sentencia C-1260/01

DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL

ESTADO-Objeto/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD

ACCIONARIA DEL ESTADO-Mandatos diferenciados/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Principio general y regla especial La Constitución, al adoptar la fórmula política del Estado Social de Derecho, propugna por la democratización de la propiedad, que tiene como objeto generar condiciones propicias para permitir que ciertos grupos tengan acceso a ésta más fácilmente. Esta opción constitucional se materializa en diversas normas constitucionales, y en especial en el artículo 60, el cual, como esta Corte lo ha señalado, contiene dos mandatos diferenciados, pues simultáneamente establece un principio general y una regla. El inciso primero establece el principio según el cual es obligación del Estado facilitar y promover el acceso a la propiedad. El inciso segundo desarrolla ese principio, por medio de una regla especial, ya que consagra un derecho preferencial de los trabajadores y de las organizaciones solidarias, en la enajenación que haga el Estado de su participación en alguna empresa en la cual tenga parte. Esta forma de interpretar el contenido del artículo 60 de la Constitución parte de las mismas consideraciones que hizo esta Corporación en sentencia, donde distinguió las dos diversas estructuras normativas del artículo. La Corte aclaró en esa providencia que el primero de los incisos incluía una cláusula “programática y promocional”, a través de la cual el Constituyente consagró un derecho de todas las personas de acceder a la propiedad, que el Estado “debe intentar realizar en la medida de sus

posibilidades jurídicas y fácticas”. El segundo inciso tiene una característica normativa distinta, pues está construido a la manera de una regla, ya que establece una obligación específica para el caso concreto de enajenaciones de participación de capital del Estado en una empresa. En otras palabras, consagra “una regla clásica bajo la forma de mandato definitivo, puesto que a una determinada hipótesis fáctica (la enajenación de participación estatal en una empresa) atribuye una consecuencia ineluctable: el derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias”. ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Condiciones especiales en hipótesis distintas/ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Ampliación legislativa del derecho de preferencia de trabajadores y organizaciones solidarias El inciso segundo del artículo 60 de la Carta establece que si se cumple la hipótesis prevista (enajenación de la participación estatal en una empresa) entonces opera el derecho de preferencia; pero ese inciso no prohíbe que el Legislador establezca esas condiciones especiales en otras hipótesis distintas, pues esa ampliación legislativa del derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias en los procesos de privatización sería un desarrollo de claros principios constitucionales, como la promoción del acceso a la propiedad, el fomento de formas asociativas y solidarias de propiedad y el estímulo a la participación de los trabajadores en la gestión de las empresas. ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Carácter especial o específico La regla constitucional contenida en el inciso segundo del artículo 60 tiene un

carácter especial o específico y no una naturaleza exceptiva o excluyente. La norma determina claramente que dado un especial estado de cosas en el mundo jurídico, debe seguirse una consecuencia frente a él, y no que únicamente de ciertos hechos deban generarse algunas consecuencias, tal y como sucede con las excepciones o las restricciones. REGLA CONSTITUCIONAL ESPECIFICA Y REGLA CONSTITUCIONAL EXCEPTIVA-Distinción Las reglas constitucionales de carácter específico no restringen la actividad legislativa ordinaria sino que consagran una obligación constitucional directa. Nada impide entonces que el Legislador pueda establecer discrecionalmente otros supuestos fácticos a los cuales vincule idénticas consecuencias. Una regla constitucional específica regula positivamente un grupo de hechos y les adscribe una consecuencia, pero no impide que otros hechos, de acuerdo a la discrecionalidad del legislador, puedan ser circunscritos para asignarles los mismos efectos. Y eso sucede porque la regla constitucional específica es un desarrollo de principios constitucionales más genéricos. En cambio, una regla constitucional exceptiva o excluyente establece, para una situación determinada, una excepción a ciertos principios constitucionales, que de no existir la excepción, gobernarían entonces esa situación. Ese tipo de reglas restringe entonces las consecuencias únicamente para los supuestos allí contenidos, y prohíbe entonces que el legislador promulgue normas ordinarias ampliando esas consecuencias a otros estados de cosas. DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Regla que persigue desarrollar específicamente los principios

ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Derechos de preferencia para trabajadores y organizaciones solidarias en hipótesis distintas REGLA CONSTITUCIONAL ESPECIFICA-Palabra técnica y extensión a otros supuestos PRINCIPIO DE DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDADDesarrollo legal PRINCIPIO DE DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDADRegla constitucional que la desarrolla ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Preferencia para otro tipo de sociedades DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Interpretación del término “acciones” REGLA CONSTITUCIONAL-Tensión normativa derivada de una lectura literal REGLA CONSTITUCIONAL-Criterios interpretativos PROCESO DE PRIVATIZACION-Significado amplio del término “acciones” DEMOCRATIZACION DE LA TITULARIDAD DE ACCIONESAlcance ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Significado amplio del término “acciones”/PARTICIPACION DEL ESTADO EN EL CAPITAL SOCIAL DE EMPRESA-Significado amplio del término “acciones” La interpretación restrictiva del término acciones comporta resultados indeseables, pues no sólo permite que la finalidad democratizadora del derecho de preferencia pueda ser eludida en la práctica, sino que podría estimular que las empresas con participación estatal asuman ciertas formas jurídicas, que no sean las más adecuadas. Por el contrario, una interpretación amplia del término acciones evita esos inconvenientes, pues fortalece la voluntad democratrizadora del Constituyente y no genera incentivos inadecuados en el diseño de las empresas con participación estatal

Ahora bien, es sensato asumir como principio hermenéutico que el funcionario judicial siempre debe preferir aquella interpretación que vigoriza el cumplimiento de los fines de la norma y que evita consecuencias indeseables en su aplicación. Una conclusión se impone: el término acciones debe ser entendido en forma amplia, de tal manera que cubra a todas las formas de participación estatal en el capital social empresarial. PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Respeto ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Enajenación de cuotas o partes de interés del ámbito del derecho de preferencia ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Ambito de aplicación del derecho de

preferencia/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD EN

PROCESO DE PRIVATIZACION

ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EL CAPITAL SOCIAL DE LAS EMPRESAS-Aplicación del derecho de preferencia ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Derecho de preferencia para acceder en el capital social DERECHO DE ASOCIACION-Dimensiones DERECHO DE ASOCIACION-Dimensión negativa/ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA FRENTE AL DERECHO DE ASOCIACION Y LIBERTAD DE EMPRESADerecho de preferencia de trabajadores y organizaciones solidarias AUTONOMIA DE EMPRESA Y AUTONOMIA DE ASOCIACIONNo confiere la Constitución el mismo grado de protección EMPRESA-Posibilidad de regulación amplia de estructura interna DEMOCRATIZACION DEL ACCESO A LA PROPIEDAD Y PROMOCION DE PROPIEDAD SOLIDARIA-Derecho de preferencia de trabajadores y organizaciones solidarias en venta de cuotas

o partes de interés estatales DERECHO DE DOMINIO-No constituye una expectativa de acceder a un bien Referencia: expediente D-3569. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 226 de 1995. “Por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones.”

Actor: Alfredo Vásquez Villarreal Temas: Democratización de la propiedad, participación estatal en el capital social de las empresas, procesos de privatización de empresas y derecho de preferencia de las organizaciones solidarias y de trabajadores

Magistrado Ponente (E):

Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Alfredo Vásquez Villarreal demandó las expresiones “y, en general, a su participación en el capital social de cualquier empresa”, “o participaciones sociales”, y “lo mismo que cualquier forma de participación en el capital de la empresa”, contenidas todas en el artículo primero de la Ley 226 de 1995. Cumplidos los trámites procesales y legales propios del proceso de constitucionalidad, la

Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede a decidir acerca de la demanda de referencia.

II. TEXTO OBJETO DE REVISION Se transcribe a continuación el texto de la disposición pertinente, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 42.159, de 21 de diciembre de 1995, y se subrayan las expresiones demandadas. “LEY 226 DE 1995” “Por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones.”

EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, DECRETA: “Artículo 1. Campo de aplicación. La presente Ley se aplicará a la enajenación, total o parcial, a favor de particulares, de acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, de propiedad del Estado y, en general, a su participación en el capital social de cualquier empresa. “La titularidad de la participación estatal está determinada bien por el hecho de que las acciones o participaciones sociales estén en cabeza de los órganos públicos o de las personas jurídicas de la cual éstos hagan parte, o bien porque fueron adquiridas con recursos públicos o del Tesoro Público. “Para efectos de la presente Ley, cuando se haga referencia a la propiedad accionaria o a cualquier operación que sobre ella se mencione, se entenderán incluidos los bonos obligatoriamente convertibles en acciones, lo mismo que cualquier forma de participación en el capital de una empresa.”

III. LA DEMANDA El impugnante sostiene que los apartes acusados del artículo primero de la Ley

226 de 1995 violan de manera principal el artículo 60 Constitucional, y adicionalmente los artículos 34, 38, 58 y 153 de la Carta Política. El impugnante aduce que por virtud del artículo 60 del Estatuto Superior, el Estado puede enajenar su participación en una empresa tomando las medidas tendientes a democratizarla mediante su ofrecimiento a los trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, pero sólo cuando dicha participación esté representada en acciones. Luego de hacer un extenso análisis doctrinario acerca de la naturaleza jurídica de la propiedad accionaria como manifestación de un tipo específico de sociedad comercial, el actor concluye que las normas acusadas contrarían la restricción impuesta por el artículo 60 de la Constitución, en la medida en que permiten la enajenación democrática de la participación estatal de activos no representados en acciones, como cuotas o partes de interés. Para el impugnante, las expresiones “y, en general, a su participación en el capital social de cualquier empresa”, “o participaciones sociales”, y “lo mismo que cualquier forma de participación en el capital de la empresa” contenidas en la norma acusada, aluden a tipos de participaciones societarias cuya enajenación no está permitida, en los términos del artículo 60. Agrega que cumplir con la restricción impuesta por la Constitución, en relación con la enajenación de la participación accionaria del Estado, es fundamental en la medida en que las consecuencias jurídicas derivadas del tipo de participación estatal en una sociedad mercantil, determinan tanto el régimen de responsabilidad solidaria en materia tributaria como el régimen de responsabilidad laboral y de inhabilidades de los socios. Al respecto afirmó:

“Es entonces absolutamente evidente que cuando una norma en nuestro sistema jurídico se refiere a acciones, está haciendo referencia específica y exclusiva a los títulos representativos de partes alícuotas que conforman el capital social de una sociedad anónima o de una sociedad en comandita por acciones. No puede pretenderse ampliar el significado del término para sostener que deben quedar comprendidas en el alcance de dicho vocablo otras formas de participación en el capital de una sociedad, pues tales otras formas no se pueden identificar con la denominación “acciones” sino que corresponderán a la expresión “partes de interés social” o a la expresión “cuotas de interés social”, según sea el caso.” En apoyo de lo anterior, aduce que la interpretación del texto constitucional debe hacerse consultando su sentido natural y obvio, lo cual obliga a considerar el término “acciones” como referido únicamente a la participación del Estado en las sociedades de capital o intuito rei. Sostiene que donde el legislador no distingue no le es dado al intérprete hacerlo, de forma tal que es deber del intérprete acoger la distinción realizada en el artículo 60 para no vulnerar el principio de competencia del legislador. En el mismo sentido, el impugnante advierte que la intención del constituyente consistía en someter sólo a las sociedades de capital con participación estatal representado en acciones, al régimen de venta con favorecimiento del sector solidario, habida cuenta de las consecuencias que traería la enajenación, en similares condiciones, de otro tipo de participaciones en sociedades de cuotas o partes de interés. Con el fin de ilustrar lo anterior, el demandante resalta que en una sociedad

limitada, en donde prima la condición intuitu personae, el ingreso de nuevos socios es efectuado tras una previa aceptación de la mayoría y a través de la reforma de los estatutos. En este tipo de sociedades, en las que las calidades de los socios priman sobre su aporte económico, es fundamental reconocer el derecho que tienen los asociados para determinar quiénes serán sus consocios. Afirma que dicha garantía “rueda por el suelo” como consecuencia de la imposición de la norma acusada. Igualmente sostiene que “Si estos derechos son conculcados por un mecanismo que le permita a un socio, en su condición de Estado, violar los pactos de acuerdos sociales de respeto al elemento intuitu personae y enajenar su participación desconociendo tales limitaciones para forzar a los consocios a compartir la vida social con personas que puedan considerar incompatibles, inconvenientes, o representantes de intereses y prioridades opuestas, se producirá necesariamente una violación de los derechos de los restantes socios a escoger las condiciones personales de sus compañeros en la aventura social”. La demanda advierte además que la norma acusada infringe el artículo 34 de la Constitución Política, porque establece una especie de extinción de dominio respecto de la propiedad de los socios de la sociedad en la que el Estado tiene participación no accionaria. Adicionalmente, quebranta el artículo 38 superior porque limita la libertad de asociación de los socios al obligarlos a asociarse con individuos con quienes no tienen ánimo societario. También viola el artículo 58 de la Carta en la medida en que desconoce los derechos adquiridos de los socios, reflejados en los estatutos de la sociedad que prevén las

modificaciones al capital social y los mecanismo de ingreso de nuevos asociados. Por último, el impugnante sostiene que al disponer medidas que afectan los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, la regulación de la materia contenida en la norma acusada debió ser objeto de Ley Estatutaria, con lo cual se infringió también el artículo 153 de la Carta Política.

IV. INTERVENCION

1. Intervención del Ministerio de Desarrollo Carlos Eduardo Serna Barbosa, en representación del Ministerio de la referencia, solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles las expresiones acusadas de la norma.

En su intervención, el Ministerio señala que la Corte Constitucional, mediante Sentencias C-037 de 1994 y C-384 de 1996, hizo pronunciamientos similares sobre la exequibilidad de las disposiciones de la Ley 226 que se refieren a la enajenación de la propiedad accionaria del Estado. Considera que por tanto, esta Corporación debe seguir la misma línea de jurisprudencia.

2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El Ministerio de la referencia intervino en el proceso mediante memorial suscrito por el doctor Jorge Luis Trujillo Alfaro, para solicitar la declaración de exequibilidad de las expresiones acusadas. Señala el interviniente que el artículo 60 de la Constitución expresa uno de los fines del Estado Social de Derecho, consistente en la promoción del acceso a la propiedad. Dice que la norma se ha entendido como el reflejo de la búsqueda, por parte del constituyente, de un capitalismo social que permita democratizar la participación que el Estado tiene en sus empresas. Con fundamento en la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha emitido

respecto de los alcances del artículo 60, el interviniente aduce que las expresiones acusadas de la Ley 226 involucra circunstancias en las que se dispone de la participación del Estado en el capital social de una empresa, ya que de lo contrario estaría desconociendo el espíritu de la Constitución en torno al acceso a la propiedad, que es deducido del título de la norma en cuestión. El interviniente presentó algunos extractos de los antecedentes del proceso constituyente en los que, a su juicio, residen los fundamentos constitucionales para la democratización de la propiedad estatal. Considera entonces que el legislador estaría transgrediendo su competencia si hubiera hecho referencia exclusivamente a las sociedades organizadas por acciones como sujetas a los procesos de democratización previstos en el artículo 60 de la Constitución. También sostiene que la norma no atenta contra las demás disposiciones invocadas de la Constitución, pues el derecho de preferencia de los asociados no puede estar por encima del cumplimiento de los fines del ordenamiento superior. Adicionalmente, sostiene que el legislador es autónomo para crear nuevas condiciones dentro de la normatividad asociativa que tuvieran que ver con las formas de acceso a la propiedad estatal. Por último, sostiene que la Ley 226 no debió ser objeto de regulación estatutaria, pues el encargo de la misma no es el de regular el núcleo esencial de los derechos fundamentales vinculados con el derecho a la libertad de asociación.

3. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia El doctor Mauricio Plazas Vega, en representación de la Academia de la referencia, intervino en el proceso para solicitar que las expresiones demandadas sean declaradas exequibles.

A juicio del interviniente, la interpretación de las normas constitucionales no es equiparable a la de las legales. De allí que sea impracticable, como primera medida, la exégesis sobre la cual se estructura la demanda. En este sentidocontinúael contexto de las normas y los principios, determinan la interpretación que debe darse a cada uno de los cánones constitucionales, de forma tal que es posible sostener por esta vía que el propósito fundamental del artículo 60 constitucional es el de promover el acceso a la propiedad dentro del marco del principio de igualdad, protegiendo las formas asociativas y solidarias de propiedad a que alude el inciso 3º del artículo 55 de la Constitución. Al respecto afirmó. “Así entendido, el precepto constitucional en análisis ha de hacerse extensivo a la enajenación de cualquier forma o tipo de participación del Estado en las empresas, sin considerar si está constituida por acciones, cuotas, derechos, partes de interés o cualquier otra de tantas modalidades de derechos o títulos que pueden presentarse.” Según su opinión, no existe violación del derecho a la igualdad de los asociados porque cualquier particular que tenga participación societaria con el Estado se encuentra sometido a la misma condición. Por el contrario, la aplicación de la interpretación sugerida por el demandante, sí violaría la Carta porque la sola modalidad asociativa de una colectividad, estaría propiciando la creación de regímenes diferentes de regulación para un mismo acto de enajenación de la propiedad estatal. El interviniente concluye citando algunos apartes extraídos de las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente, de los cuales deduce que el constituyente, al concebir la enajenación democrática de la propiedad estatal,

no tuvo en mente la distinción entre la participación del Estado en empresas organizadas por acciones o por otro tipo de participación.

4. Intervención del Colegio de Abogados Comercialistas.

Fabio Silva Torres, vicepresidente de la colegiatura de la referencia, solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles las normas acusadas de la Ley 226 de 1995. Considera el interviniente que el artículo 60 de la Constitución está redactado en forma tal que hace referencia a cualquier tipo de participación que el Estado tenga en una empresa, sin consideración a la constitución jurídica de la misma. A su juicio, “[t]odo lo relacionado con el régimen legal de las sociedades es cuestión reglamentada en la ley que tiene como soporte la libertad de asociación y la libertad de empresa, por lo cual no es del caso interpretar la constitución con base en disposiciones legales.”. En suma, el Colegio de Abogados Comercialistas opina que cuando el artículo 60 emplea el término “acciones”, no está haciendo referencia únicamente a la sociedad por acciones sino que abarca en general, a cualquiera de las participaciones de capital que el Estado pueda tener en alguna empresa. La posibilidad de enajenación democrática de la participación estatal es condición que conocen los asociados que deciden integrar vida social con el Estado.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

El señor procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, presentó el concepto de Ley que consagra el artículo 242-2 de la Constitución Política y solicitó a la Corte declarar exequible el texto de las disposiciones acusadas. Para el Ministerio Público, de los textos de la Asamblea Nacional

Constituyente puede deducirse que el objetivo de la democratización de la propiedad del Estado “descansa en el propósito de que los procesos de privatización tengan origen en los principios democráticos, de tal suerte que no se favorezca en forma injusta e inequitativa a particulares que puedan tener privilegios en las transacciones correspondientes, a costa del interés general.” Manifiesta que el artículo 60 de la Constitución es un desarrollo de los principios democráticos del Régimen Superior, concretamente, del principio de igualdad y de las normas que garantizan las formas asociativas y solidarias de la propiedad, por lo que no puede ser interpretado restrictivamente como lo hace el demandante, vinculado únicamente con las sociedades por acciones en donde el Estado tenga participación, ya que con ello se discriminaría a otro tipo de modelos societarios en los que también el Estado tiene intereses económicos directos. Agrega que en ejercicio de su libre potestad de configuración, el Legislador está legitimado para establecer un régimen especial destinado a regular la enajenación de los activos de las sociedades en donde el Estado tenga participación social. Además, advierte que la norma no quebranta el artículo 38 de la Constitución, dado que no está obligando a los socios a permanecer en sociedad, pues estos pueden retirarse de la misma cuando el Estado enajene su participación en ésta. La Vista Fiscal concluye diciendo que tampoco se incurre en violación del derecho a la propiedad privada ni la norma constituye una extinción de dominio, porque los derechos derivados de la participación en una sociedad no son derechos reales de dominio1.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de acuerdo a los términos del artículo 241-4 de la Constitución Política.

El asunto bajo revisión.

2. Las expresiones acusadas hacen parte de la Ley 226 de 1995, la cual, en desarrollo del artículo 60 de la Constitución, prevé, en los casos de la enajenación de la participación del Estado en una empresa, la concesión de condiciones especiales para que a los trabajadores y empresas solidarias puedan adquirir preferencialmente dicha propiedad. Los apartes impugnados establecen que ese derecho de preferencia opera no sólo para la venta de acciones del Estado sino también para la enajenación de cualquier otra participación suya en el capital social de las empresas, como las cuotas o partes de interés. El demandante considera entonces que esas expresiones desconocen el artículo 60 de la Carta. Según su parecer, esa disposición constitucional establece una restricción para la democratización de la propiedad en los procesos de privatización de empresas, pues esa norma sólo prevé la concesión de condiciones especiales a los trabajadores y empresas solidarias, cuando se trate de la enajenación de las acciones, pero no de otras formas de participación. Por ello, según su parecer, la extensión de esas 1 Hasta aquí, la Corte acoge la ponencia originaria presentada por el magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra. condiciones especiales a la venta de otros tipos de participación en el capital social, como las cuotas o partes de interés, viola no sólo la restricción impuesta por el artículo 60 de la Carta, sino que además vulnera la propiedad y el derecho de asociación.

Por el contrario, los intervinientes y la Vista Fiscal consideran que los apartes

acusados se ajustan a la Carta, pues representan un mecanismo adecuado para democratizar la propiedad, en los procesos de enajenación de la participación estatal en una empresa. Además, según algunos de estos intervenientes, la interpretación de la expresión “acciones”, incluida en el artículo 60 de la Carta, no debe hacerse en el sentido técnico y restringido del derecho comercial, como lo hace el actor, sino que debe tomar en consideración la finalidad misma del mandato constitucional, que es democratizar la propiedad, y por ello debe entenderse que cubre toda enajenación de la participación estatal en el capital social de las empresas.

3. Conforme a lo anterior, el problema que plantea la presente demanda es si el otorgamiento de un derecho de preferencia a las organizaciones solidarias y de trabajadores en los procesos de enajenación de las participaciones del Estado en el capital social de una empresa, que sean distintas de las acciones, vulnera el artículo 60 de la Carta, o desconoce la libertad de empresa y el derecho de asociación. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzará por recordar brevemente el alcance del artículo 60 superior, para luego examinar si las expresiones acusadas afectan o no los principios y mandatos previstos en esa disposición constitucional.

El artículo 60 de la Constitución y la democratización de la propiedad.

4. La Constitución, al adoptar la fórmula política del Estado Social de Derecho

(CP art. 1º), propugna por la democratización de la propiedad, que tiene como objeto generar condiciones propicias para permitir que ciertos grupos tengan acceso a ésta más fácilmente.2. Esta opción constitucional se materializa en

diversas normas constitucionales, y en especial en el artículo 60 de la Carta, el cual, como esta Corte lo ha señalado3, contiene dos mandatos diferenciados, pues simultáneamente establece un principio general y una regla. Así, el inciso primero establece el principio según el cual es obligación del Estado facilitar y promover el acceso a la propiedad. Y seguidamente, el inciso segundo del mismo artículo desarrolla ese principio, por medio de una regla especial, ya que consagra un derecho preferencial de los trabajadores y de las organizaciones solidarias, en la enajenación que haga el Estado de su participación en alguna empresa en la cual tenga parte. 2 Cf. Sentencia C–074 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón 3 Ver sentencias C-392 de 1996 y C-632 de 1996 Esta forma de interpretar el contenido del artículo 60 de la Constitución parte de las mismas consideraciones que hizo esta Corporación en la sentencia C– 392 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero, en donde distinguió las dos diversas estructuras normativas del artículo en cuestión. La Corte aclaró en esa providencia que el primero de los incisos incluía una cláusula “programática y promocional”, a través de la cual el Constituyente consagró un derecho de todas las personas de acceder a la propiedad, que el Estado “debe intentar realizar en la medida de sus posibilidades jurídicas y fácticas”. El segundo inciso, precisó esa sentencia, tiene una característica normativa distinta, pues está construido a la manera de una regla, ya que establece una obligación específica para el