CC - C132-2020

Sentencia C-132/20

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de especificidad y suficiencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia DEBER DE CONTRIBUIR AL FINANCIAMIENTO DE GASTOS E INVERSIONES DEL ESTADO-Cumplimiento dentro de conceptos de justicia y equidad/SISTEMA TRIBUTARIO-Principios de equidad, eficiencia y progresividad

TENSION POR COMPETENCIAS EN MATERIA TRIBUTARIA

ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALESReglas jurisprudenciales ADMINISTRACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Regulación ENTIDADES TERRITORIALES-Carecen de soberanía tributaria AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA FISCAL-Debe compatibilizarse con la soberanía fiscal del legislador TRIBUTO-Criterios para identificar entidad a que pertenece TRIBUTO NACIONAL-Fijación legislativa de todos los elementos Si se trata de un tributo del orden nacional corresponde al Congreso, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 338 constitucional, establecer los elementos que lo configuran, a saber: sujetos activo y pasivo, hecho gravable, base gravable y tarifa. En todo caso, esa disposición autoriza que el Congreso habilite a otras autoridades para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones. El principio unitario se acentúa debido a que el diseño de la política fiscal se encamina a la realización de intereses nacionales y no exclusivamente territoriales TRIBUTO TERRITORIAL-Alternativas para determinar los elementos

PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Libertad de configuración del legislador para crear, modificar, sustituir o derogar tributos

COMPETENCIA DEL LEGISLADOR EN MATERIA

TRIBUTARIA-Límites LEGISLADOR EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención en recursos propios PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Tensión En síntesis, el examen constitucional de leyes que configuran una política fiscal específica y establecen tributos territoriales, tiene como premisa el reconocimiento de la complejidad de las tensiones que se suscitan entre el principio unitario y la autonomía territorial. Este rasgo de la tensión impone adelantar una valoración integral del diseño legislativo de modo que no solo los elementos básicos del tributo sino también aquellos relacionados con su recaudo y control, sean considerados al juzgar las interferencias en la autonomía de municipios y departamentos. Esta perspectiva se encuentra presente en los pronunciamientos de este tribunal sobre la materia en los cuales, de manera más o menos explícita, se consideran conjuntamente (i) los aspectos del tributo regulados por la ley; (ii) aquellos dejados a disposición de las entidades territoriales; y (iii) el tipo de justificación que explica la regulación IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Naturaleza PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia concurrente del Congreso de la Republica, Asambleas departamentales y Concejos municipales en matera de tributos TRIBUTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Jurisprudencia

constitucional ALUMBRADO PUBLICO-Alcance La Corte concluye que el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 no vulnera la autonomía fiscal de las entidades territoriales (art. 287.3). La valoración integral del diseño del tributo permite concluir que el legislador aseguró un espacio de libre configuración de las entidades territoriales dado que (i) autorizó a los municipios y distritos para adoptar o no el impuesto de alumbrado público; (ii) estableció que los municipios y distritos fijarían varios de sus elementos; y (iii) precisó las reglas generales de recaudo y control del tributo que, además de otorgar a las entidades territoriales la potestad de elegir entre varias modalidades de recaudo, se encaminan a la consecución de objetivos constitucionalmente valiosos 2

Referencia: Expediente D-13469

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”

Accionante: Javier Ortiz Muñoz

Magistrado Sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020).

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Javier Ortiz Muñoz demandó el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos

para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.

2. Por medio del auto del 11 de septiembre de 2019 el Magistrado Sustanciador dispuso la inadmisión por no cumplirse los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Corregida la demanda, mediante auto del 3 de octubre de 2019, esta fue admitida. Ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para los fines previstos en el artículo 278.5 de la Constitución Política y comunicó el inicio del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la República y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

3. En la misma decisión se invitó a participar a varias universidades e instituciones para que, si lo estimaban del caso, ofreciesen razones que sustentaran la exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones acusadas.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte decidirá sobre la demanda admitida.

II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS

1. A continuación, se transcribe la norma acusada: “LEY 1819 DE 2016

(diciembre 29) 3 Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016 Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 352. RECAUDO Y FACTURACIÓN. El recaudo del impuesto de alumbrado

público lo hará el Municipio o Distrito o Comercializador de energía y podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura de energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por el Municipio o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la continuidad en la prestación del servicio. El Municipio o Distrito reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los contribuyentes. El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”.

III. LA DEMANDA

1. El accionante refiere que la disposición demandada es contraria a los artículos 287.3, 338 y 363 de la Constitución Política. Presentó los argumentos que a continuación se sintetizan.

2. La Constitución reconoce la autonomía financiera de las entidades territoriales “conforme a la cual, estas entidades tienen la potestad de decidir sobre el establecimiento y administración de los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, especialmente, para establecer sus elementos particulares”1. El artículo 352 demandado desconoce esta prerrogativa “pues les impone a los distritos y municipios el modo como se debe recaudar y facturar el impuesto de alumbrado público, al establecer, unilateralmente, quiénes lo recaudan, por qué

medios se puede facturar, a quién se transfieren los recursos recaudados y en qué término, en qué oportunidad se pronuncia la interventoría a cargo del municipio o distrito, quién reglamenta el régimen sancionatorio para restringir su evasión y que el servicio de facturación y recaudo no tendrá contraprestación para quien lo preste”2.

3. El legislador (i) se arroga y ejerce directamente “típicas funciones de administración (facturación, recaudo y control) de un tributo que es de propiedad de los municipios”3; (ii) crea dicho impuesto y establece sus elementos particulares, desconociendo que conforme al artículo 338 superior, esta competencia es territorial; y (iii) toma directamente decisiones sobre la administración del impuesto de alumbrado público.

4. Según las sentencias C-944 de 2003 y C-903 de 2011, la propiedad sobre los recursos endógenos de las entidades territoriales genera derechos análogos a los 1 Folio 4 del expediente. 2 Ibídem. 3 Folio 5 del expediente. 4 de la propiedad privada. Es necesario establecer “si en el resultado de esta tensión existente entre los principios de unidad nacional y autonomía territorial, el espacio para que los municipios administren el impuesto de alumbrado público fue o no invadido por el artículo 352 demandado”4. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha acudido a tres criterios que permiten establecer cuál es el rango de autonomía de los entes territoriales en materia tributaria: (i) origen y propiedad del tributo; (ii) naturaleza del tributo; y (iii) tipo de funciones ejercidas sobre el tributo.

5. Considerando la naturaleza del tributo -de fuente endógenala libertad de configuración del legislador es más reducida. A su juicio “tratándose de contribuciones parafiscales, el legislador dispone de un amplio margen configurativo, así provengan de fuente endógena, en tanto que es característica determinante de este tributo su destino específico asociado a los sujetos gravados y beneficiarios del tributo”5. Por el contrario, cuando se trata de contribuciones fiscales o impuestos, “el margen de actuación del legislador es más reducido y, por ende, el de las entidades territoriales, más amplio; esto es, que es mayor su autonomía financiera, porque los impuestos no asocian a sus beneficiarios con los sujetos pasivos u obligados, no constituyen una contraprestación para quienes están obligados a pagarlos y así, dejan un amplio margen de acción para las autoridades locales, especialmente, en materia de administración, recaudo, facturación y control, sin que pierdan su naturaleza de impuestos”6.

6. Existen tres tipos de funciones que las corporaciones territoriales y nacionales pueden ejercer: (i) creación del tributo y fijación de pautas y regulaciones generales; (ii) fijación de elementos básicos del tributo (hecho gravable, sujeto activo, sujeto pasivo, base gravable, tarifa); y (iii) fijación de elementos particulares del tributo relativos a la administración, recaudo y control7.

7. La primera le corresponde al legislador de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución. Las autoridades territoriales carecen de “soberanía fiscal” que las habilite para crear tributos e imponerlos en

sus respectivas localidades. La segunda implica una competencia concurrente entre el legislador y las entidades territoriales. La tercera -teniendo en cuenta que la regulación de los aspectos generales y elementos básicos del tributo son competencia del legisladores cumplida por las entidades territoriales.

8. La Corte ha sostenido que en materia de destinación, administración y manejo de los recursos tributarios que se recauden por concepto de impuestos, la autonomía de los municipios es total. Al contrastar el impuesto de alumbrado público y la regulación del impuesto predial se concluye que “en el año 2004, la Corte reconoce la facultad de que es titular el Legislador de fijar pautas, orientaciones y regulaciones generales en materia de regulación del impuesto 4 Folio 6 del expediente. 5 Ibídem. 6 Folio 11 del expediente. 7 Folio 13 del expediente. 5 predial, tributo éste que comparte con el de alumbrado público la condición de impuesto territorial de fuente endógena, poniéndole como cortapisa infranqueable al ejercicio de esta potestad del Congreso, la imposibilidad de inmiscuirse en lo relativo a la fijación de la tasa impositiva, la administración, el recaudo y el control del impuesto”8. El ámbito de mayores restricciones para que el legislador intervenga sobre recursos endógenos es el relativo a la regulación de su destinación, manejo y administración. En la sentencia C-130 de 2018 la Corte estudió la constitucionalidad de disposiciones relativas al impuesto de alumbrado público dejando claro “que al legislador le está prohibido regular los elementos particulares del impuesto de alumbrado público, específicamente, su

administración y recaudo y, por lo tanto, su regulación corresponde a las entidades territoriales en ejercicio de su autonomía financiera”9.

9. El ámbito de autonomía de las entidades territoriales para establecer los elementos básicos del impuesto de alumbrado público comprende la fijación de los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas. El artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 restringe tal autonomía al regular los elementos particulares del impuesto de alumbrado público, ignorando la configuración de sus elementos básicos a cargo de las entidades territoriales10. En ese sentido “los elementos particulares son dependientes o accesorios a los elementos básicos y si se invierte el orden de precedencia; esto es, si se diseñan los elementos particulares en ausencia de los básicos, éstos terminarán indirectamente predeterminados por aquellos y, por contera, se desconocerá la autonomía de las entidades territoriales para fijarlos o, en el peor de los casos, se atentará, también, contra el principio de eficiencia tributaria al establecer unos elementos particulares o accesorios del tributo que no se ajustan a los elementos básicos y que, por lo tanto, no contribuirán a maximizar los recursos de las entidades territoriales a través de su eficiente administración, recaudo, facturación y control”11.

10. El artículo 352, al definir que el recaudo del impuesto de alumbrado lo hará el municipio o distrito o comercializador de energía, reduce “no solo el espacio para definir otros posibles recaudadores a discreción de los concejos municipales y distritales, sino que se induce la definición del sujeto pasivo y la base gravable,

porque, si los municipios o distritos deciden no recaudar directamente el impuesto de alumbrado público, deberán hacerlo a través del comercializador de energía, pues la norma no les ofrece otra opción, y deberán fijar como sujeto pasivo del impuesto al usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica y como base gravable, el consumo de energía eléctrica, pues, si no lo hacen, estarían desconociendo el principio de eficiencia tributaria”12.

11. La norma sustrae de la autonomía lo relativo a la facturación y recaudo al impuesto de alumbrado público. Primero, señala quiénes harán el recaudo de dicho impuesto restringiendo la posibilidad de “señalar otros posibles 8 Folio 20 del expediente. 9 Folio 22 del expediente. 10 Folio 29 del expediente. 11 Ibídem. 12 Folio 31 del expediente. 6 recaudadores conforme a la conveniencia pública identificada en la respectiva localidad (…)”13. Segundo, dispone que el recaudo del impuesto podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios no obstante lo cual “al señalar, al mismo tiempo, que el recaudo lo hará el Municipio o Distrito o comercializador de energía, restringe la posibilidad de estos entes territoriales para utilizar otras facturas (…)”14. Tercero, prescribe que cuando las empresas comercializadoras de energía actúen como agentes recaudadores, transferirán el recurso al prestador dentro de los 45 días siguientes al recaudo, restringiendo la posibilidad “de disponer que los recursos no se entreguen al prestador del

servicio de alumbrado público sino al municipio o distrito o a la entidad o persona que de acuerdo con la estructura administrativa y contractual definida para la prestación del servicio de alumbrado público consideren más conveniente”15 y limitando la fijación de un recaudo con un término diferente.

12. El demandante plantea argumentos adicionales. Cuarto, el artículo señala que durante el lapso de 45 días se pronunciará la interventoría a cargo del municipio o distrito, o la entidad afín del sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la continuidad en la prestación del servicio. Así “(…) se les restringe la posibilidad de disponer otros medios de control distintos a la interventoría y de condicionar el giro correspondiente de recursos o la continuidad del servicio, a los resultados de la interventoría o a los del medio de control que las respectivas entidades territoriales tengan a bien establecer en ejercicio de su autonomía”16. Quinto, dado que la regla acusada señala que el municipio o distrito reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los contribuyentes “se les restringe la posibilidad de decidir, conforme a su autonomía territorial, si reglamentan o no un régimen sancionatorio aplicable a la evasión de los contribuyentes”17. Sexto, al prever que la actividad de facturación y recaudo no tendrá ninguna contraprestación restringe “la posibilidad de reconocer, a partir de su autonomía, una contraprestación a las entidades o personas que le colaboren en el recaudo del impuesto (…) en caso de que decidan no recaudar directamente el impuesto, se verán precisados a

encontrar recaudadores dispuestos a prestar el servicio gratuitamente”18.

13. Como se desprende de la exposición de motivos que antecedió la expedición del artículo 352, el legislador se propuso definir los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público de acuerdo con los fallos del Consejo de Estado, porque con ello se aseguraba una aplicación uniforme del impuesto en todo el país y se simplificaba el cumplimiento de esta carga.

14. Las restricciones que se imponen en la norma demandada en materia de recaudo, facturación y control (i) no tienen justificación constitucional; (ii) se desconoce su utilidad porque se refieren al recaudo, facturación y control de un 13 Folio 50 del expediente. 14 Folios 50 y 51 del expediente. 15 Folio 51 del expediente. 16 Folio 52 del expediente.

17 Ibídem. 18 Ibídem. 7 impuesto cuyos elementos esenciales o básicos no fueron definidos por el legislador; y (iii) no son necesarias en la medida en que estas decisiones deben adoptarlas los municipios y distritos. Al expedirse el artículo 352 demandado “tampoco estábamos en presencia de alguno de los casos excepcionales previstos en la Constitución, en los cuales el Estado puede ejercer una mayor intervención en los impuestos municipales y distritales, como es el caso de la guerra exterior (…)”19.

IV. INTERVENCIONES

1. La Federación Colombiana de Municipios solicitó declarar la exequibilidad20. La norma facilita la gestión del recaudo del impuesto mediante la figura del “agente recaudador”, previendo una posibilidad de que lo haga el

municipio, el distrito o el comercializador, sin menoscabar la autonomía territorial. Deben reiterarse los argumentos expuestos en la sentencia C-088 de 2018, en la que se estudió la constitucionalidad de la misma disposición. En dicha ocasión la Corte la encontró ajustada al ordenamiento y avaló la posibilidad del recaudo por los comercializadores. Sostuvo que “esto ocurre cuando ciertos agentes desempeñan un papel clave en el flujo de los recursos de los contribuyentes, intervienen en las operaciones económicas gravadas o, debido a la naturaleza de su actividad económica, se hallan en aptitud de prestar una ayuda eficaz en el proceso de recaudo”.

2. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y el Instituto Colombiano de Derecho Aduanero solicitaron declarar la exequibilidad21. Según el precedente constitucional las entidades territoriales no gozan de soberanía fiscal y la competencia para regular impuestos territoriales se ejerce de manera concurrente con la Nación. Respecto de los tributos territoriales -en tanto fuentes endógenas de financiaciónel legislador tiene menor margen de configuración y solo puede intervenir de manera proporcional, razonable, útil y necesaria. Conforme a ello el Congreso puede regular los aspectos generales de estos tributos y las entidades territoriales solo los específicos y, para el efecto, requieren una ley que los habilite.

La disposición no regula los elementos esenciales del tributo sino las alternativas de las que disponen las entidades territoriales para su recaudo. No se vulneran los principios de equidad o eficiencia tributarios dado que no se realizan distinciones

injustificadas y la finalidad de la norma consiste en hacer más eficiente el recaudo.

3. La Asociación Colombiana de Ciudades Capitales pidió declarar la exequibilidad22. La disposición pretende autorizar a los municipios y distritos 19 Folio 73 del expediente. 20 Folios 113 a 116. Suscribe el documento Gilberto Toro Giraldo en su calidad de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios. 21 Folios 117 a 122. Suscribe el documento Ruth Yamile Salcedo Younes en calidad de Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario. 22 Folios 123 a 126. Suscribe el documento Everaldo Lamprea Montealegre en calidad de director jurídico de la

Asociación Colombiana de Ciudades Capitales. 8 para adoptar herramientas de recaudo. No vulnera la autonomía territorial pues (i) otorga la facultad para decidir quien realiza el recaudo; (ii) no regula de manera general ni en detalle la forma en que debe realizarse el recaudo del tributo; (iii) no fija los elementos esenciales del tributo; y (iv) la jurisprudencia ha reconocido que el legislador puede fijar los mecanismos de recaudo de los tributos territoriales. El recaudo a través de la factura de servicios públicos materializa el principio de eficiencia pues facilita tal actividad, así como la fiscalización, disminuyendo los esfuerzos y recursos que deben destinarse para obtener el tributo. La ausencia de contraprestación es avalada por la jurisprudencia como una carga pública legítima que soportan las empresas comercializadoras en virtud de los principios de solidaridad y eficiencia.

4. La Universidad Externado de Colombia solicitó declarar la exequibilidad23.

Se trata de un tributo endógeno y el legislador tiene menor injerencia. Si bien la norma regula aspectos del poder de gestión del impuesto de alumbrado público no implica una obligación para las entidades territoriales, sino una facultad para prever que el recaudo lo realicen los comercializadores. La medida es proporcionada dado que (i) persigue un fin legítimo consistente en garantizar un efectivo recaudo del impuesto al alumbrado público; (ii) es adecuada al permitir a los entes territoriales fijar los elementos del tributo, estableciendo herramientas para su eficaz recaudo; y (iii) es necesaria y proporcional frente a la autonomía territorial ya que regula aspectos accesorios de la obligación tributaria y permite que los municipios o distritos determinen sus elementos específicos. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto en las sentencias C-088 de 2018 y C-018 de 2019 en lo referente a la validación del comercializador como un agente de recaudo.

5. La Asociación Nacional de Alumbrado Público y Ciudades Inteligentes pidió a la Corte declarar la exequibilidad24. No se evidencia que el legislador se haya atribuido competencias propias de los entes territoriales pues se limitó a enunciar algunas alternativas. Tampoco afecta la libertad de empresa la ausencia de contraprestación por el recaudo, pues se trata de una actividad marginal que no afecta el derecho a participar en el mercado. La función de recaudo que ejercen empresas privadas en tributos como el IVA, el de renta o el de industria y comercio contribuye a la gestión tributaria del Estado. La Corte debe preservar la

seguridad jurídica pronunciándose de la misma forma en que lo ha hecho en ocasiones anteriores.

V. PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 23 Folios 127 a 132. Suscribe el documento Olga Lucía González en calidad de directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia. 24 Folios 133 a 138. Suscribe el documento Armando Gutiérrez Castro en calidad de Director Ejecutivo de la

Asociación Nacional de Alumbrado Público y Ciudades Inteligentes. 9

1. El Procurador General de la Nación, en ejercicio de la potestad establecida en el artículo 278.5 de la Constitución Política, solicitó declararse inhibida para pronunciarse sobre el cargo por violación del principio de eficiencia tributaria. A su vez pidió declarar exequible el artículo 352 por el cargo relativo a la violación del artículo 287 de la Constitución.

2. No existe cosa juzgada derivada de la sentencia C-088 de 2018. Si bien en esa oportunidad la Corte juzgó algunas de las expresiones del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, ahora se demanda integralmente dicha disposición y se formulan cargos diferentes a los planteados en esa oportunidad.

3. El cargo relativo a la infracción del principio de eficiencia no cumple las condiciones de claridad y suficiencia dado que “no demuestra cómo esta regulación sobre la facturación y recaudo es ineficiente en relación con las regulaciones expedidas por los concejos distritales y municipales en materia de sujetos pasivos, bases gravables y tarifas del tributo de alumbrado público”. El demandante “no explica la forma en que este diseño desconoce la Constitución,

pues parte de considerar que existe una relación de precedencia entre la regulación legislativa y la regulación de algunos elementos por parte de los concejos municipales y distritales, que no se deriva de la disposición acusada ni de la Constitución, razón por la cual el cargo carece del requisito de certeza y pertinencia”.

4. La disposición acusada no viola la autonomía de las entidades territoriales.

Primero, los distritos o municipios pueden decidir libremente si adoptan o no el tributo. En caso de que decidan adoptarlo “pueden cubrir directamente el costo del alumbrado público o hacer un único cobro anual mediante una sobretasa sobre el avalúo de los bienes que opera como base gravable para liquidar el impuesto predial”. Segundo, las entidades territoriales se encuentran habilitadas para “recaudar la sobretasa junto con el impuesto predial unificado, para lo cual tienen todas las facultades de fiscalización para su control y cobro, o pueden decidir otra forma de cobro de esa sobretasa con las mismas facultades (…)”. Tercero, si los municipios optan por la imposición del tributo de alumbrado público los concejos definen “los sujetos pasivos, la base gravable y la tarifa de esa contribución, de conformidad con el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016”. El ejercicio de tal facultad supondrá “que el recaudo del tributo lo hace directamente el municipio o distrito, a través del comercializador de energía que opere en el ente territorial, mediante el cobro en la factura de energía eléctrica a los usuarios”. En todo caso, si “el distrito o municipio decide recaudar directamente el tributo por la prestación del servicio de alumbrado público, lo puede hacer en

forma directa, a través de entidades bancarias o por intermedio de facturas de empresas de servicios públicos domiciliarios (…)”.

5. La obligación del comercializador consiste en transferir los recursos recaudados. Ello implica que “debe haber un contrato de facturación y recaudo celebrado entre el ente territorial y la empresa comercializadora que le suministra el servicio de energía eléctrica al distrito o municipio y, como 10 consecuencia de dicho acuerdo, debe haber una interventoría a cargo del distrito o municipio (…)”. Este régimen contractual, así como la definición de la interventoría es una materia que le corresponde definir al legislador, de conformidad con la competencia para expedir el Estatuto de Contratación establecida en el artículo 150 de la Constitución. A su vez, se prevé la posibilidad de establecer un régimen sancionatorio en caso de evasión sin desconocer, naturalmente, que esta reglamentación “debe respetar los contenidos legislativos sobre la materia, específicamente las reglas sobre elusión y evasión fiscal, establecidas en las leyes, principalmente en el Estatuto Tributario”.

VI. CONSIDERACIONES

Competencia

1. Teniendo en cuenta que la disposición acusada hace parte de la Ley 1819 de 2016, esta Corporación es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia considerando lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política. La vigencia del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 no ha sido puesta en duda en el curso del proceso y no se identifica su modificación por ninguna norma tributaria expedida con posterioridad al momento en que fue aprobado.

Primera cuestión preliminar: ineptitud del cargo por violación del principio de eficiencia tributaria

2. El ciudadano señala que la disposición demandada desconoce el principio de eficiencia tributaria. Ello ocurre, a su juicio, dado que las condiciones de recaudo limitan el contenido de los elementos básicos del tributo y ello no contribuye “a maximizar los recursos de las entidades territoriales a través de su eficiente administración, recaudo, facturación y control”. También advierte la acusación que la disposición “induce la definición del sujeto pasivo y la base gravable, porque, si los municipios o distritos deciden no recaudar directamente el impuesto de alumbrado público, deberán hacerlo a través del comercializador de energía, pues la norma no les ofrece otra opción, y deberán fijar como sujeto pasivo del impuesto al usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica y como base gravable, el consumo de energía eléctrica, pues, si no lo hacen, estarían desconociendo el principio de eficiencia (…)”.

3. La Corte ha señalado que la carga de especificidad impone la exposición de “razones que evidencien la existencia de una oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional”25. Según este Tribunal ello “exige que, más allá de afirmaciones genéricas, se desarrolle un argumento puntual que pueda de