CC - C134-2021

Sentencia C-134/21

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA

QUE AUTORIZA A POLICIA NACIONAL A ESTABLECER PROTOCOLOS PARA EL REGISTRO DE PERSONAS-Exequible PODER DE POLICIA-Concepto/FUNCION DE POLICIAConcepto/ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto POLICIA NACIONAL-Concepto/POLICIA NACIONAL-Finalidad primordial De acuerdo con el artículo 218 de la Constitución, la Policía es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil. Su finalidad primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas. Así mismo, la disposición superior prescribe que su papel es asegurar que los habitantes del territorio nacional convivan en paz. En este sentido, la misión de los servidores de la Policía Nacional es esencialmente preventiva, en la medida en que del adecuado cumplimiento de sus funciones depende que cada uno de los asociados puedan ejercer a plenitud sus facultades y garantías constitucionales. Así mismo, la debida ejecución de su papel permite la salvaguarda de la convivencia pacífica al interior de las comunidades locales y la sociedad. POLICIA NACIONAL-Función de protección del orden público/ORDEN PUBLICO-Concepto/SEGURIDAD HUMANAConcepto En general, se ha considerado que la preservación del orden público representa el fundamento y el límite de las competencias de Policía Nacional. Este, entendido como las condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos fundamentales, en el marco de la dignidad humana. Tal noción de seguridad ciudadana debe, sin embargo, ser precisada en la actualidad, a la luz de la

denominada seguridad humana. Este concepto subraya la importancia de garantizar, de modo articulado, la paz, la seguridad, el desarrollo y los derechos humanos, de un modo eficazmente orientado a la prevención. SEGURIDAD HUMANA-Alcance La seguridad humana promueve la adopción de medidas centradas en las personas, multisectoriales, apropiadas a cada contexto y orientadas a la prevención. Su finalidad general es reducir la posibilidad de que se produzcan conflictos, ayudar a superar los obstáculos que entorpecen el desarrollo y promueven los derechos humanos de todas y todos. PODER DE POLICIA-Alcance/PODER DE POLICIA-Principios constitucionales mínimos RESERVA DE LEY-Pluralidad de significados o acepciones/RESERVA DE LEY EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto/RESERVA DE LEY-Sinónimo del principio de legalidad o de cláusula general de competencia del Congreso PODER DE POLICIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-No delegación en órganos administrativos PODER DE POLICIA-Reserva legislativa ACTIVIDAD DE POLICIA-Naturaleza preventiva REGISTRO DE PERSONAS POR LA POLICIA-Alcance como procedimiento preventivo (…) el registro a persona y sus bienes, con o sin contacto físico, constituye un procedimiento esencialmente preventivo, propio de la actividad de policía. Supone la retención momentánea de la persona y una exploración superficial de su indumentaria, de lo que lleve sobre sí o de los bienes que porte consigo que, como tal, no compromete verificaciones íntimas. Pese a esto, por las características del procedimiento y las razones indicadas con anterioridad, su

práctica incide en los derechos fundamentales a la igualdad, a la autonomía personal, a la libertad de locomoción y a la intimidad, entre los más relevantes. RESERVA DE LEY-Normas de policía que limiten o restrinjan derechos fundamentales REGISTRO DE PERSONAS POR LA POLICIA-Validez constitucional A juicio de la Sala Plena, al prever la posibilidad del contacto físico en el registro de personas y sus bienes, “de acuerdo a los protocolos que para tal fin emita la Policía Nacional”, el Legislador no defirió la regulación de derechos fundamentales como la igualdad, libertad e intimidad a la autoridad de policía y, por lo tanto, no desconoció el principio de reserva de ley. Pese a que en la aplicación del referido medio de policía, como se ha indicado, se afectan garantías superiores de los ciudadanos, la Corte encuentra que, a la luz de una interpretación conforme a la Constitución, los protocolos a los cuales se refiere la disposición no consisten en reglas que puedan tener efectos sobre los derechos fundamentales.

Expediente: D-13966

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º (parcial) del artículo 159 de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el 2 Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”.

Demandante: Brayan Alexander Díaz Piragauta

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá D.C., 13 de mayo de 2021 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y requisitos

contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, Brayan Alexander Díaz Piragauta presentó demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º (parcial) del artículo 159 de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. Mediante Auto de 14 de octubre de 2020, el Despacho admitió la demanda y dispuso la fijación en lista de la norma acusada, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y comunicar el inicio del proceso al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Dirección General de la Policía Nacional, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo. Esto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, para los fines del artículo 244 de la Constitución.

2. De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda de la referencia, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó a participar en el proceso a las facultades de derecho de las universidades de los Andes, del Rosario, Javeriana, Libre, Militar Nueva Granada, Nacional y Sergio Arboleda (de Bogotá); Central del Valle (UCEVA, Tuluá); del Norte (Barranquilla), Surcolombiana (Neiva).

Con la misma finalidad, se convocó a la Academia Colombiana de

Jurisprudencia, al Instituto de Ciencia Política, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y a las organizaciones Dejusticia, Temblores, Colombia Diversa y Corporación Sisma Mujer. 3

3. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

4. A continuación, se transcribe el artículo acusado, subrayado en el fragmento objeto de impugnación: “LEY 1801 DE 2016

(julio 29) Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana El Congreso de Colombia,

DECRETA: (…) ARTÍCULO 159. REGISTRO A PERSONA. El personal uniformado de la Policía Nacional podrá registrar personas y los bienes que posee, en los

siguientes casos:

1. Para establecer la identidad de una persona cuando la persona se resista a aportar la documentación o cuando exista duda sobre la fiabilidad de la identidad.

2. Para establecer si la persona porta armas, municiones, explosivos, elementos cortantes, punzantes, contundentes o sus combinaciones, que amenacen o causen riesgo a la convivencia.

3. Para establecer si la persona tiene en su poder un bien hurtado o extraviado, o verificar que sea el propietario de un bien que posee, existiendo dudas al respecto.

4. Para establecer que la persona no lleve drogas o sustancias prohibidas, de

carácter ilícito, contrarios a la ley.

5. Para prevenir la comisión de una conducta punible o un comportamiento contrario a la convivencia.

6. Para garantizar la seguridad de los asistentes a una actividad compleja o no compleja o la identidad de una persona que desea ingresar a un lugar.

PARÁGRAFO 1o. El registro de personas y sus bienes podrá realizarse en las vías públicas, en los espacios públicos, en establecimientos de comercio o de otra naturaleza abiertos al público, en espacios privados con acceso o con servicios al público, y en las zonas comunes de inmuebles de propiedad horizontal o similares, o dentro de domicilio privado si el propietario, poseedor o inquilino, así lo autoriza. PARÁGRAFO 2o. El registro de personas y sus bienes podrá incluir el contacto físico de acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Policía Nacional. El registro deberá ser realizado por persona del mismo sexo. Si la persona se resiste al registro o al contacto físico, podrá ser conducido a una unidad de Policía, donde se le realizará el registro, aunque oponga resistencia, cumpliendo las disposiciones señaladas para la conducción. 4 PARÁGRAFO 3o. El registro de personas por parte de las empresas de servicios de vigilancia y seguridad privada no se realizarán mediante contacto físico, salvo que se trate del registro de ingreso a espectáculos o eventos de conformidad con la reglamentación que para tal efecto establezca el Gobierno nacional, o salvo que el personal uniformado de la Policía Nacional lo solicite, en apoyo a su labor policial. PARÁGRAFO 4o. El personal uniformado de la Policía Nacional y el personal de las empresas de vigilancia y seguridad privada, podrán utilizar

medios técnicos o tecnológicos para el registro de personas y bienes tales como detector de metales, escáner de cuerpo entero, sensores especiales y caninos entrenados para tal fin. El Gobierno nacional reglamentará el uso de ese tipo de medios y sus protocolos”.

III. LA DEMANDA

5. El demandante sostiene que la norma acusada desconoce el principio de reserva de ley (Arts. 121 y 150.2 de la Constitución). Argumenta que otorga una competencia a la autoridad administrativa de policía, para regular el registro a persona y su contacto físico, competencia que solo puede estar en cabeza del Congreso de la República. Indica que en un Estado social de derecho, las restricciones a los derechos y las libertades públicas corresponden exclusivamente al Legislador, en tanto su regulación supone que los actos estatales que los afecten se encuentren rodeados de garantías mínimas. Entre estas, señala que cualquier limitación ha de ser establecida por una norma que sea expresión de la voluntad popular.

6. El actor subraya que la expedición del protocolo al que hace referencia la norma demandada “establece nuevos estándares para actuar generando automáticamente una reforma el contacto físico en el registro a persona”. Ese instrumento, afirma, no puede ser expedido en virtud de la función de policía (“entendida como la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de Policía, mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia”). A este respecto, plantea que “en el ámbito nacional, corresponde al Presidente de la República reglamentar las leyes sobre materias de Policía, comprendida como la competencia para expedir los reglamentos a nivel general”.

7. Agrega que el poder de la policía se emplea para preservar el orden público pero en beneficio del libre ejercicio de los derechos ciudadanos. En este sentido, argumenta que no puede traducirse en una supresión absoluta de aquellos, porque particularidades como el contacto físico tienen relación directa con las libertades públicas de los asociados. De ahí que, a su juicio, el Congreso de la República es el legitimado para regular estas disposiciones: “sólo el Congreso mediante leyes puede reformar legítimamente el contacto físico en el registro a persona… una norma que, como la demandada, atribuye a la autoridad administrativa de policía la facultad de regular un medio de policía, como lo es el registro a persona, mediante un protocolo contraría la reserva de ley en este campo y resulta, por lo tanto, inconstitucional”.

5

8. Con arreglo a los anteriores argumentos, el demandante solicita a la Corte declarar “INEXEQUIBLE el aparte del parágrafo 2º del artículo 159 de la Ley 1801 de 2016…” Subsidiariamente, pide “declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma, señalando la debida interpretación y aplicación que deberá realizarse de la misma”.

IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES

9. Dentro del término de fijación en lista se recibieron cinco intervenciones. La Secretaría General de la Policía Nacional y el Ministerio de Justicia y del Derecho solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Por su parte, la Universidad Nacional de Colombia y del ciudadano Jeison Duván Peñaloza Bejarano pidieron a la Corte declarar inexequible el

precepto demandado. Por último, la facultad de derecho de la Universidad Sergio Arboleda solicitó emitir una decisión de exequibilidad condicionada del precepto, en el entendido de que “no faculta a la autoridad administrativa de policía para definir la afectación de derechos constitucionales fundamentales, como la integridad personal, la intimidad o la dignidad”.

10. El Ministerio de Justicia y del Derecho considera que no le asiste razón al demandante. En su criterio, el artículo objetado prevé, en efecto, el registro de personas, pero el protocolo que se faculta a dictar consiste en directrices técnico-operativas, cuya expedición, además, no está en cabeza del personal uniformado de la Policía Nacional. Señala que tales directrices deben ser emitidas por las correspondientes autoridades encargadas de elaborar lineamientos técnico-administrativos y operativos para el desarrollo de las funciones legales asignadas a la Policía Nacional.

11. Indica que, sin embargo, toda autoridad, en desarrollo de las funciones y competencias que le otorgan la constitución y la ley, debe sujetarse a los principios, derechos, deberes, garantías y prohibiciones que la misma Constitución. En ese sentido, estima que quien expide los referidos protocolos no puede incluir lineamiento o directriz alguna que permita el desconocimiento de los derechos y garantías constitucionales. En caso de que así proceda, explica que el respectivo protocolo, “en su carácter de acto administrativo general, será susceptible la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa mediante las acciones de nulidad por inconstitucionalidad o de simple nulidad”.

12. De otra parte, plantea que no se desprende de la Constitución principio o norma alguna que exija que toda competencia otorgada por el Legislador a

un organismo estatal y que tenga relación con posibles afectaciones a derechos fundamentales, deba a su vez ser objeto de desarrollo por el mismo Legislador. En tal caso, indica, “se estaría consagrando una cadena interminable de regulaciones legales respecto de otras regulaciones (…).” En este orden de ideas, sostiene que la disposición demandada no infringe el artículo 121 de la Constitución, puesto que precisamente en la ley que la contiene se contemplan los principios, acordes con la Carta, que deben ser 6 respetados al momento de ejercer tal atribución. De este modo, solicita declarar exequible la norma demandada.

13. La Secretaría General de la Policía Nacional explica que el protocolo al que se refiere la norma acusada hace relación a aspectos meramente operativos, de doctrina policial, destinados a la aplicación del registro a persona. Ilustra que su finalidad es garantizar la seguridad del personal de la Instituciones y de las personas que se encuentran en el entorno del lugar donde se lleva a cabo el registro.” Asegura que por esta razón, la facultad de reglamentar la forma en la cual se lleva a cabo el mencionado medio de policía no afecta la dignidad humana ni invade esferas privadas de los ciudadanos, como lo asume el demandante.

14. La interviniente señala que, precisamente, la institución expidió la (sic) “Guía de actuaciones de competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, frente al Código Nacional de Policía y Convivencia”. Subraya que en esta se prevé el “paso a paso” que debe cumplir el uniformado “en el ejercicio de la actividad procedimental, a fin de garantizar su seguridad y el

debido respeto por los derechos y dignidad humana del registrado.” Agrega que este documento se produjo en virtud del artículo 2.8 del Decreto 4222 de 2006 (por el cual se modifica parcialmente el Ministerio de Defensa Nacional”), el cual otorga competencia al Director General de la Policía Nacional para: “expedir dentro del marco legal de su competencia, las resoluciones, manuales, reglamentos y demás actos administrativos, necesarios para administrar la Policía Nacional, en todo el territorio nacional (…).” De esta manera, la Secretaría interviniente solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada.

15. Por su parte, la Universidad Nacional de Colombia indica que el 31 de julio de 2017, en desarrollo de la Ley 1801 de 2016, la Policía Nacional expidió la Guía de Actuaciones, de Competencia del Personal Uniformado.

Señala que dentro de los protocolos que aquella contiene no se prevé que el uniformado deba evaluar y establecer si el ciudadano abordado se encuentra en algunas de las causales contempladas en el artículo 159 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Advierte que, por el contrario, el registro se establece como actividad obligatoria y no facultativa para todo el personal uniformado. En este sentido, considera que, en la práctica, el registro a personas se hace indistintamente a todo ciudadano, sin motivo o causal alguna.

16. Por lo anterior, la Universidad interviniente plantea que “esos protocolos en exclusiva potestad de la Policía Nacional, como se acaba de mostrar, constituyen una flagrante violación de los derechos a la intimidad, al buen nombre y a la tranquilidad de los ciudadanos.” Resalta: “se registra a

todo ciudadano sin establecer si es procedente o no si se está dentro de las causales señaladas en el ya mencionado artículo 159 de la ley de convivencia.” Argumenta que es “importante la regulación en debida forma del registro a la persona, pues compromete, además, el derecho fundamental a la intimidad”. De este modo, en su criterio, es constitucionalmente necesario 7 someter tales procedimientos a las causales referidas y que sean regulados mediante una ley estatutaria, por tratarse de derechos fundamentales.

17. El ciudadano Jeison Duván Peñaloza Bejarano suscribe sustancialmente los mismos planteamientos del demandante. Estima que otorgar la facultad a la Policía Nacional de incluir el contacto físico en el registro a persona mediante un protocolo que para tal fin establezca esta misma entidad, constituye una violación al artículo 121 de la Constitución. Desde su punto de vista, el Congreso atribuye a la Policía Nacional una función distinta a la atribuida por la Constitución y la ley. Argumenta que a la luz de la normatividad y la jurisprudencia constitucional, así como del “seguimiento a las intervenciones que en cámara y específicamente en senado obtuvo el proyecto de Ley”, debe declararse la inexequibilidad del parágrafo 2° del artículo 159 de la Ley 1801 de 2016.

18. Por último, la Universidad Sergio Arboleda afirma también que la norma impugnada es conforme a la Constitución. De forma análoga a lo sostenido por otros intervinientes, señala que el vocablo “protocolo” se refiere a una guía para la realización de determinadas acciones. Indica que tiene que ver, no con el sí de la medida, sino con el cómo o las condiciones bajo las

cuales, en este caso, puede practicarse el registro a una persona. En este sentido, subraya que tales directrices no pueden confundirse con normas que otorgan potestades o competencias para la realización de la actividad. Asegura que aquellas no desplazan ni usurpan el poder de policía, cuya titularidad radica en el Congreso de la República.

19. La interviniente expresa que es cierto que la norma demandada comporta cierta ambigüedad, por cuanto puede referirse al otorgamiento de competencias (campo del poder de policía) y a la operativización de medidas de policía como el registro a persona. Con lo anterior, señala, parece generarse una falta de diferenciación entre cláusulas de competencia y cláusulas de materialización para la actividad policial. Destaca que las primeras guardan relación con las atribuciones del Estado entre sus instituciones (investigación, acusación y juzgamiento). En cambio, señala que las segundas aluden a normas que dan las pautas a estas instituciones para intervenir en un derecho individual concreto. Las normas de operativización, resalta, no pueden confundirse con normas de competencia.

20. Pese a la anotada ambigüedad, reafirma que el precepto controvertido tiene que ver más exactamente con un marco detallado de procedimientos, no de competencias propias del poder de policía. Insiste en que se identifica con un esquema protocolario para guiar el registro a persona, sin establecer facultades expresas de injerencia en derechos fundamentales. En consecuencia, concluye que no es una norma de competencia. Así, la interviniente solicita a la Corte declarar exequible el precepto censurado, “en el entendido de que no

faculta a la autoridad administrativa de policía para definir la afectación de derechos constitucionales fundamentales, como la integridad personal, la intimidad o la dignidad”. 8

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

21. Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, mediante el cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.

22. Sostiene que mediante el precepto demandado, el Legislador habilitó a una autoridad administrativa (Policía Nacional), para que expida un protocolo de policía (acto administrativo), cuyo contenido no posee otro alcance que precisar las condiciones generales establecidas en la ley y encauzar la actividad material que se despliega en la actividad de policía. Señala que el Congreso no tiene la obligación constitucional de precisar las particularidades de cada uno de los procedimientos de policía sino que debe establecer las reglas básicas y los límites que impidan el exceso en el ejercicio de la actividad de policía. En este sentido, precisa que la Policía Nacional posee la calidad de autoridad administrativa y puede expedir actos administrativos de carácter general que técnicamente no implican el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino el ejercicio de competencias en esta materia.

23. Argumenta que la expedición de un protocolo para adelantar el registro físico de los ciudadanos es otorgada por la ley y puede materializarse por medio de un acto administrativo expedido por el Director de la Policía Nacional (por ejemplo, en una resolución), como una manifestación del

ejercicio de la función administrativa y como un desarrollo necesario de las previsiones generales de la ley. En este sentido, asegura que ese tipo de actos no tienen reserva de ley de conformidad con la Constitución, en la medida en que son guías que no reforman la ley ni mucho menos implican una usurpación de funciones del legislador. En su criterio, tales instrumentos se limitan a contener una reglamentación con miras a garantizar que los procedimientos preventivos a cargo de la fuerza pública, en ejercicio de la actividad de policía, sean respetuosos de los derechos fundamentales y se encuentren estandarizados, de manera que los ciudadanos puedan conocer y predecir el comportamiento de la policía en estos casos.

24. De este modo, concluye el Procurador General, la autorización conferida a la Policía Nacional para establecer un protocolo policial respecto de los registros físicos como guía orientadora para realizarlos, “no desconoce la reserva de ley en materia de expedición y reforma de los Códigos en las diversas ramas de la legislación.”

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE

CONSTITUCIONAL

6.1. Competencia

25. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues 9 los artículos acusados hacen parte de una Ley de la República, en este caso, de la Ley 1801 de 2016. 6.2. Problema jurídico y estructura de la decisión

26. El demandante acusa de inconstitucional un fragmento del parágrafo 2 del artículo 159 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana,

artículo que se ocupa del registro a persona y sus bienes, como medio material de policía. En el parágrafo 2º, el segmento impugnado prevé: “el registro de personas y sus bienes podrá incluir el contacto físico de acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Policía Nacional.” El actor considera que, mediante esta última disposición, se confiere a la autoridad administrativa de policía la facultad para establecer reglas sobre el registro a persona con inclusión de contacto físico. A su juicio, esto desconoce el principio de reserva de ley, puesto que tales regulaciones afectan derechos fundamentales y, por lo tanto, la competencia para su producción solo puede estar en cabeza del Congreso de la República.

27. El Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretaría General de la Policía Nacional, la Universidad Sergio Arboleda y el Procurador General de la Nación sostienen que el protocolo al que hace referencia el precepto demandado consiste en directrices técnico-operativas, no en normas generales de policía. Señalan que estas directrices precisan las condiciones generales establecidas en la ley, con la finalidad de encauzar las actuaciones materiales que se despliegan en la actividad de policía. De este modo, asumen que son solamente “guías” de actuación para los uniformados sin la potencialidad de afectar derechos fundamentales. En consecuencia, estiman que la norma acusada es compatible con la Constitución.

28. En contraste, la Universidad Nacional de Colombia plantea que la norma cuestionada es contraria a la Carta. Señala que en la Guía de Actuaciones de Competencia del Personal Uniformado, expedida por la Policía Nacional en julio de 2017, constituye los protocolos mencionados en

la norma. Subraya que, sin embargo, estos no prevén que el uniformado deba evaluar y establecer si el ciudadano abordado se encuentra en algunas de las causales contempladas en el artículo 159 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Advierte que el registro se establece como actividad obligatoria y puede ser practicada indistintamente a todo ciudadano, a partir de estigmatizaciones, sin motivo o causal alguna.

29. En similar sentido, el ciudadano Jeison Duvan Peñaloza Bejarano afirma que, conforme al precepto, la Policía Nacional se encuentra habilitada para incluir el contacto físico en el registro a persona mediante un protocolo que la misma norma le da posibilidad de establecer. En su criterio, esto constituye una violación al artículo 121 de la Constitución, conforme al cual, ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Desde su punto de vista, el Congreso de la República confirió a la Policía Nacional una función distinta a la atribuida por las disposiciones constitucionales y las normas de ley.

10

30. En los anteriores términos, un conjunto de intervinientes asume que la norma demandada no desconoce la reserva de ley, en la medida en que los protocolos que la Policía Nacional debe emitir para la práctica del registro a persona con inclusión del contacto físico solo son instrumentos técnicos, de carácter operativo, sin incidencia en los derechos fundamentales. En oposición, el demandante y dos intervinientes plantean que la norma demandada otorga la competencia a la Policía Nacional para fijar reglas sobre la práctica del medio de policía en mención y, por lo tanto, los citados protocolos comportan afectaciones a derechos fundamentales. En

consecuencia, se infringiría la reserva de ley, puesto que la regulación de tales materias únicamente podría estar en cabeza del Congreso de la República.

31. De este modo, la Corte debe determinar si una norma de policía que establece la posibilidad de contacto físico en el registro de personas, de acuerdo a los protocolos que con esa finalidad emita la Policía Nacional, defiere la regulación de derechos fundamentales como dignidad, integridad e intimidad, a la autoridad de policía y, por lo tanto, viola el principio de reserva de ley.

32. Con el propósito de ilustrar los aspectos centrales de la justificación del fallo, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i) el papel de la actividad de policía en un Estado constitucional de derecho y (ii) la reserva de ley en materia de derechos fundamentales. A continuación, (iii) determinará el alcance del medio de policía denominado registro a persona y sus bienes. Por último, (iv) analizará la compatibilidad con la Constitución de la disposición demanda.

(i) El papel de la actividad de policía en un Estado constitucional de derecho

33. El derecho de policía se encuentra constitucionalmente vinculado a la protección de los derechos de los ciudadanos, al aseguramiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Art. 2 de la Constitución). La Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, acoge la tradicional conceptualización jurisprudencial y doctrinal sobre el poder, la función y la actividad de policía.1

El artículo 11 establece que el poder de policía es la facultad de expedir las normas en materia de policía, de carácter general, impersonal y abstracto,

ejercida por el Congreso de la República. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, conforme a los artículos 12 y 13, ejercen dentro de su respectivo ámbito territorial, un poder subsidiario de policía para dictar normas e