CC - C135-2009

Sentencia C-135/09

DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Cumplimiento de requisitos formales El Decreto 4333 de 2008 reúne los requerimientos formales exigidos por el artículo 215 de la Constitución y por la LEEE para la declaratoria del estado de emergencia social, toda vez cumple con el requisito constitucional según el cual la adopción de esta medida excepcional debe ser motivada; lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros; señala el ámbito territorial de la declaratoria pues indica que el estado de emergencia social se decreta en todo el territorio nacional; y finalmente, establece el período para el cual se declaró, el cual se ajusta al término límite de 30 días permitido para el efecto por el artículo 215 de la Carta Política, así como el término por el cual el Gobierno hará uso de las facultades extraordinarias a que se refiere el artículo 215 constitucional.

DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE

EMERGENCIA SOCIAL POR CAPTACION MASIVA NO AUTORIZADA DE DINEROS DEL PUBLICO-Cumplimiento de presupuestos materiales ESTADOS DE EXCEPCION-Regulación evita excesos y empleo abusivo ESTADOS DE EXCEPCION-Parámetros precisos para su declaratoria, prórroga y medidas adoptadas ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIALLímites a las atribuciones presidenciales para su declaratoria y desarrollo Los límites impuestos por la regulación constitucional en materia del estado de emergencia económica y social se reflejan en los siguientes aspectos. En primer lugar, se restringe la discrecionalidad del Presidente

de la república para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la declaratoria del estado de excepción, pues se exige que los hechos que dan lugar a la declaratoria (i) sean distintos a los previstos para la declaratoria el estado de conmoción interior y de guerra exterior; (ii) sean sobrevinientes, (iii) tengan tal gravedad que atenten de manera inminente contra el orden económico, social o ecológico o constituyan calamidad pública. En segundo lugar, las facultades excepcionales del Gobierno se limitan a aquellas estrictamente necesarias para conjurar Expediente RE-136 las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. En tercer lugar, los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción. En cuarto lugar, el ejercicio de las atribuciones presidenciales debe respetar una serie de principios tales como los de proporcionalidad, necesidad, intangibilidad de derechos humanos, temporalidad y legalidad. En quinto lugar la prohibición expresa de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o ecológica. ESTADOS DE EXCEPCION-Facultad reglada del Presidente de la República sujeta a Controles concurrentes Los límites a las atribuciones del presidente en estados de excepción están sometidos a controles tanto jurídicos como políticos sobre su declaratoria y sobre las medidas adoptadas, que constituyen un reconocimiento a que el acto mediante el cual se declara un estado de

excepción si bien es un acto político, sujeto a consideraciones de necesidad, oportunidad y conveniencia, también es un acto jurídico atado a reglas y requisitos formales y materiales dirigidas a garantizar su legitimidad y a evitar su uso arbitrario. Uno y otro control no son necesariamente incompatibles o excluyentes, ya que se dirigen a examinar aspectos distintos del ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante un estado de excepción, que en el caso concreto de la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica, lo habilita para dictar normas con fuerza y rango de ley: los decretos legislativos, destinados específicamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. ESTADO DE EMERGENCIA-Modalidades según naturaleza de hechos que dan lugar a su declaratoria/ESTADO DE EMERGENCIA-Combinación de modalidades El estado de emergencia es un estado de excepción que puede adquirir distintas modalidades según los hechos que den lugar a su declaratoria. Así, puede ser de emergencia económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden económico; de emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social; y de emergencia ecológica cuando la situación critica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza, y finalmente, se acudirá al estado de 2 Expediente RE-136 emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores

cuando los hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda al situación. ESTADO DE EMERGENCIA-Presupuestos para su declaratoria Los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica son los siguientes: (1) el supuesto fáctico que debe consistir en hechos sobrevinientes que perturben o amenacen con perturbar el orden económico, social o ecológico o que constituyan grave calamidad pública; (2) el supuesto valorativo en cuanto la perturbación o la amenaza de perturbación al orden económico, social o ecológico, que ha de ser grave e inminente o tratarse de una grave calamidad pública y, finalmente, (3) un juicio sobre la suficiencia de los medios en cuanto que la grave perturbación del orden económico, social o ecológico o la grave calamidad pública que origina la declaratoria no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales. Este último requisito si bien no está señalado expresamente por el artículo 215 constitucional, se deriva directamente de los principios de proporcionalidad y de necesidad que rigen la declaratoria de los estados de excepción. 3 Expediente RE-136 ESTADO DE EMERGENCIA-Ambitos de aplicación territorial y temporal Si bien ni el texto constitucional ni la LEEE regulan expresamente el ámbito espacial de la declaratoria, se ha aplicado de manera analógica

la regulación prevista para el estado de conmoción interior y se ha entendido por lo tanto que puede abarcar todo el territorio nacional o una parte de este; y en cuanto al ámbito temporal el artículo 215 señala que la declaratoria podrá tener una duración de hasta treinta (30) días, por períodos que sumados no pueden exceder noventa (90) días en el año calendario. ESTADO DE EMERGENCIA-Duración de normas de excepción y duración de efectos Los decretos legislativos que se dicten son permanentes, excepto en el evento de normas que establecen o modifican tributos, caso en el cual dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICAPresupuestos formales y materiales La Carta condiciona la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica a cuatro presupuestos formales, así: la expedición de un decreto que debe ser suscrito por el Presidente de la República y todos los Ministros; debe tratarse de un decreto motivado; debe indicarse el ámbito territorial y el ámbito temporal de la declaratoria; y debe señalarse el término por el cual se ejercerán las facultades excepcionales señaladas en el artículo 215 constitucional, y en cuanto a los requisitos materiales, la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica debe estar materialmente fundada, exigencia que se satisface si: (1) se expone el supuesto fáctico que da lugar a la declaratoria, el cual debe consistir en hechos

sobrevinientes que perturben o amenacen con perturbar el orden económico, social o ecológico o que constituyan grave calamidad pública; (2) se explica porque la perturbación o la amenaza de perturbación al orden económico, social o ecológico es grave e inminente o los hechos constituyen una grave calamidad pública y, finalmente; (3) se indican las razones por las cuales la grave perturbación del orden económico, social o ecológico o la grave calamidad pública que origina la declaratoria no pueda ser conjurada 4 Expediente RE-136 mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales. EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-No suspensión de derechos humanos ni libertades fundamentales BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES-Prevalencia en el orden interno PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-No restricción del núcleo esencial de determinados derechos

DERECHOS INTANGIBLES-Concepto

DERECHOS INTANGIBLES EN PACTO INTERNACIONAL

DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS

DERECHOS INTANGIBLES EN CONVENCION

AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS

DERECHOS INTANGIBLES EN ESTADOS DE EXCEPCION

PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS EN

ESTADOS DE EXCEPCION-Extensión/PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Vías en que se origina extensión El principio de intangibilidad de derechos también se extiende a otros

derechos distintos a los señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto. Esta extensión se origina por tres vías: - La primera, cuando el contenido de los derechos expresamente excluidos de restricción excepcional involucra no uno sino un conjunto de prerrogativas que guardan relación entre sí, todas éstas quedan cobijadas por la salvaguarda; - La segunda, dada la prohibición que tienen los Estados de proferir medidas de excepción incompatibles con otras normas internacionales, se amplía también el número de derechos excluidos, a menos que en los instrumentos suscritos existan previsiones sobre su suspensión en los mismos términos de los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto - Y la tercera, dada la vigencia de las garantías judiciales en los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de amparo y de hábeas corpus, también están excluidas de la restricción de su ejercicio. Es igualmente importante anotar cómo 5 Expediente RE-136 aquellas normas que tienen el carácter de imperativas en el derecho internacional, pese a no figurar entre los derechos y las garantías intangibles, tampoco pueden ser inobservadas en uso de las facultades derivadas del estado de excepción. Así ocurre con el respeto de la dignidad humana; la prohibición de la tortura, los tratos crueles y degradantes, el secuestro y la toma de rehenes y el respeto de las normas del derecho internacional humanitario. DERECHOS SOCIALES-Concepto EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICAProhibición de desmejorar derechos sociales de los trabajadores

PRINCIPIOS DE NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD EN

ESTADOS DE EXCEPCION DECLARACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Perturbación que puede dar lugar ESTADOS DE EXCEPCION-Límites a medidas ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas necesarias y proporcionales DECLARACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Cláusula de suspensión de obligaciones convencionales DOCTRINA EUROPEA EN ESTADOS DE EXCEPCIONLegitimad de medidas

PRINCIPIO DE TEMPORALIDAD EN ESTADOS DE

EXCEPCION-Alcance

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE

EXCEPCION-Alcance PRINCIPIO DE PROCLAMACION O DECLARACION PUBLICA EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico/ESTADOS DE EXCEPCION-Controles no son excluyentes 6 Expediente RE-136 ESTADOS DE EXCEPCION-Control político por el Congreso de la República ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico por la Corte Constitucional El control jurídico que le corresponde a la Corte Constitucional, recae sobre los actos jurídicos producidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción, comprende por lo tanto el decreto de declaratoria como los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga. Se trata de un control objetivo que tiene como parámetro normativo indisponible conformado por los preceptos constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la LEEE, el cual constituye un referente obligatorio, preexistente al órgano controlado y al órgano de

control y ajeno a su voluntad. De allí que en esta sede, a diferencia del control político, no se trate de oponer la voluntad del ejecutivo a la voluntad del órgano de control sino de una labor de cotejo entre el acto emitido y el parámetro normativo de control. Ello explica que se trate también de un juicio jurídico, en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la validez constitucional del acto controlado. ESTADOS DE EXCEPCION-Características del Control jurídico

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EXCEPCION-Carácter formal y material

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO

DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA

ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Lineamientos jurisprudenciales DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Margen de apreciación de la situación fáctica por el Ejecutivo para su determinación no constituye facultad discrecional DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-La gravedad de la perturbación debe corresponder a una percepción objetiva de su intensidad El presupuesto valorativo del estado de emergencia da lugar a que juez constitucional realice un juicio objetivo de ponderación con el objeto de 7 Expediente RE-136 determinar si la valoración realizada por el Presidente de la República de la gravedad de los hechos es o no arbitraria y si en ella incurrió o no en un error manifiesto de apreciación. DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-La apreciación sobre la suficiencia de

poderes ordinarios para conjurar crisis no es absoluta ni arbitraria No basta para la declaratoria del estado de emergencia la ocurrencia de hechos graves, pues como ha señalado esta Corporación: “[s]e comprende que sólo ante hechos sobrevinientes de carácter extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden económico, social o ecológico, sean graves e inminentes, y que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al método excepcional de gobierno monocrático de la economía que se conoce con el nombre de estado de emergencia”, correspondiendo por lo tanto al Presidente apreciar la suficiencia o insuficiencia de las atribuciones de las entidades estatales para conjurar la crisis, pero esa facultad no es absoluta ni arbitraria ya que debe sujetarse al marco normativo de los estados de excepción, conformado por la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y la Ley Estatutaria sobre los Estados de Excepción. Se trata, en todo caso, de un análisis global y no detallado de la suficiencia de los poderes ordinarios para conjurar la situación de crisis pues de lo contrario quedaría sin objeto el control que la Corte 8 Expediente RE-136 debe emprender posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos de desarrollo. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIALCompetencia de la Corte aun cuando el término de duración del estado de excepción haya expirado La expiración del término de duración del estado de emergencia social no tiene como consecuencia que esta Corporación haya perdido

competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del decreto mediante el cual se declaró o sobre los decretos legislativos mediante los cuales se adoptaron medidas para conjurar las circunstancias extraordinarias. Baste recordar que las medidas adoptadas en virtud de la declaratoria del estado de emergencia social aún están vigentes y tienen vocación de vigencia temporal permanente, por lo tanto esta Corporación conserva su competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad. DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Hechos del presupuestos fáctico invocados para justificar la medida fueron corroborados/DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Hechos del presupuestos fáctico invocados tenían el carácter de sobrevinientes y extraordinarios/DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Hechos del presupuestos fáctico invocados son distintos de los previstos para los estados de guerra exterior o conmoción interior DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Apreciación de los hechos sobre la gravedad de la perturbación del orden social por la captación masiva no autorizada de recursos del público no resulta errada ni arbitraria

DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE

EMERGENCIA SOCIAL POR CAPTACION MASIVA NO AUTORIZADA DE DINEROS DEL PUBLICO-Juicio sobre suficiencia de los poderes ordinarios de las autoridades estatales no resulta errado ni arbitrario 9 Expediente RE-136

Referencia: expediente RE-136

Revisión de constitucionalidad del Decreto 4333 de diecisiete (17) de

noviembre de 2008 “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social”.

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA

PORTO Bogotá, D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil nueve (2009). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial las previstas en el artículo 241 numeral 7 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión constitucional del Decreto Legislativo 4333 de diecisiete (17) de noviembre 2008 “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social”.

I. ANTECEDENTES El dieciocho (18) de noviembre de 2008 el Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional el Decreto 4333 para su revisión constitucional.

II. TEXTO DEL DECRETO REVISADO A continuación se transcribe el texto del decreto legislativo sometido a revisión: Diario Oficial No. 47.176 de 17 de noviembre de 2008

DECRETO 4333 DE 2008

(Noviembre 17) 10 Expediente RE-136 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994, y

CONSIDERANDO:

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia; Que de acuerdo con lo previsto por el artículo 335 de la Constitución Política y las leyes colombianas vigentes, las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público son de interés público y están sujetas a la intervención del Estado. Conforme a las normas legales las únicas entidades autorizadas para captar de manera masiva del público son las instituciones sometidas a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia o de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Es así como desde 1982 se consideran penalmente responsables las personas que captan de manera masiva sin la debida autorización de la Superintendencia Financiera; Que a pesar de lo anterior, han venido proliferando de manera desbordada en todo el país, distintas modalidades de captación o recaudo masivo de dineros del público no autorizados bajo sofisticados sistemas que han dificultado la intervención de las autoridades; Que con base en las falsas expectativas generadas por los inexplicables beneficios ofrecidos, un número importante de ciudadanos ha entregado sumas de dinero a captadores o 11 Expediente RE-136

recaudadores en operaciones no autorizadas, comprometiendo su patrimonio; Que tales actividades llevan implícito un grave riesgo y amenaza para los recursos entregados por el público, toda vez que no están sujetas a ningún régimen prudencial y carecen de las garantías y seguridades que ofrece el sector financiero autorizado por el Estado; Que con dichas modalidades de operaciones, se generan falsas expectativas en el público en general, toda vez que no existen negocios lícitos cuya viabilidad financiera pueda soportar de manera real y permanente estos beneficios o rendimientos, y en tal sentido los niveles de riesgo asumidos están por fuera de toda razonabilidad financiera; Que la inclinación de muchos ciudadanos por obtener beneficios desorbitantes, los ha llevado a depositar sus recursos en estas empresas cuyas operaciones se hacen sin autorización, desconociendo las reiteradas advertencias del Gobierno Nacional; Que frente a la presencia de dichos captadores o recaudadores de dineros del público en distintas regiones del Territorio Nacional, mediante operaciones no autorizadas se han adoptado acciones y medidas por parte de distintas autoridades judiciales y administrativas; Que no obstante lo anterior, se hace necesario adoptar procedimientos ágiles, mecanismos abreviados y demás medidas tendientes, entre otras, a restituir a la población afectada por las mencionadas actividades, especialmente a la de menores recursos, los activos que sean recuperados por las autoridades competentes; Que estas actividades no autorizadas han dejando a muchos de los afectados en una precaria situación económica, comprometiendo así la subsistencia misma de sus familias, lo cual puede devenir en una crisis social; Que con ocasión de lo expuesto en los considerandos

anteriores, también puede perturbarse el orden público; 12 Expediente RE-136 Que dada la especial coyuntura que configuran los hechos sobrevinientes descritos, que están amenazando con perturbar en forma grave el orden social, se hace necesario contrarrestar esta situación en forma inmediata; Que se hace necesario ajustar las consecuencias punitivas de los comportamientos señalados en el presente decreto; Que se hace necesario profundizar los mecanismos de acceso para las personas de bajos recursos al sistema financiero; Que se hace necesario dotar a las autoridades locales de mecanismos expeditos con miras a evitar la pérdida de los recursos que puedan afectar el interés de la comunidad.

DECRETA: ARTÍCULO 1o. Con el fin de conjurar la situación a que hace referencia la parte motiva del presente decreto, declárase el Estado de Emergencia en todo el Territorio Nacional, por el término de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de esta declaratoria.

ARTÍCULO 2o. El Gobierno Nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de las Constitución Política y el artículo 1o del presente decreto, por el término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de la declaratoria. ARTÍCULO 3o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 17 de noviembre de 2008.

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

El Ministro de Interior y Justicia,

FABIO VALENCIA COSSIO.

El Ministro de Relaciones Exteriores,

JAIME BERMÚDEZ MERIZALDE.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR.

13 Expediente RE-136 El Ministro de Defensa Nacional,

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

ANDRÉS FELIPE ARIAS LEYVA.

El Ministro de la Protección Social,

DIEGO PALACIO BETANCOURT.

El Ministro de Minas y Energía,

HERNÁN MARTÍNEZ TORRES.

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,

LUIS GUILLERMO PLATA PÁEZ.

La Ministra de Educación Nacional,

CECILIA MARÍA VÉLEZ WHITE.

El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

JUAN LOZANO RAMÍREZ.

La Ministra de Comunicaciones,

MARÍA DEL ROSARIO GUERRA DE LA ESPRIELLA.

El Ministro de Transporte,

ANDRÉS URIEL GALLEGO HENAO.

La Ministra de Cultura,

PAULA MARCELA MORENO ZAPATA

III. INTERVENCIONES

A. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad del Decreto 4333 de 2008.

Mediante escrito radicado el veintinueve (29) de enero de 2009 intervino el ciudadano Edmundo del Castillo, Secretario Jurídico de la Presidencia, de la República para defender la constitucionalidad del Decreto 4333 de

2008. Inicia su intervención con algunas referencias acerca del ahorro y su importancia para la vida socioeconómica del país, al respecto señala que uno de los fines esenciales del Estado colombiano es la protección del ahorro público, elemento indispensable para la defensa de los

derechos patrimoniales de los ciudadanos. 14 Expediente RE-136 Indica que para efectos de la generación de ahorro las personas acuden esencialmente a tres medios: (i) la colocación de sus recursos mediante operaciones de crédito, por medio del sistema de intermediación formal o de operaciones privadas que no tienen la calidad de actividades de tipo financiero, propiamente dichas; (ii) la inversión en bienes de capital o títulos representativos de los mismos y (iii) el atesoramiento privado de recursos. Precisa que las dos primeras formas o modalidades de generación de ahorro son objeto de especial vigilancia y protección estatal, toda vez que implican la entrega de recursos a terceros, para garantizar la regularidad, legalidad y estabilidad de tales operaciones. Acota que la importancia socioeconómica del ahorro radica en su capacidad “para generar estabilidad y desarrollo en la sociedad, a partir de la formación de capital para llevar a cabo créditos e inversiones que permitan apalancar la formación de nuevas empresas, el financiamiento de capital de trabajo privado y público y el emprendimiento de obras básicas para el desarrollo de una nación”. Reitera que en virtud del mandato contenido en el artículo 335 constitucional al Estado le compete la protección del ahorro público, especialmente mediante la vigilancia de la actividad que realizan las empresas financieras “a las cuales la Constitución y las leyes les han reconocido la idoneidad especial para su manejo”. Indica que una expresión de la intervención estatal en dicha actividad es la regulación, la cual se ejerce mediante las leyes, los decretos reglamentarios, los actos expedidos por el Banco de la República y el poder residual regulatorio de los organismos de inspección y vigilancia estatal. Puntualiza que

mediante la regulación se define el modelo bancario, los tipos de instituciones financieras, las operaciones autorizadas y el sistema de inspección y vigilancia. Asevera que “la naturaleza reglada de la actividad financiera supone la existencia de un estricto aparato de vigilancia y control que asegure el cumplimiento del conjunto de reglas institucionales y prudenciales que se disponen con relación al sistema bancario, para asegurar su estabilidad, asegurar la fluidez en el sistema de pagos y proteger los derechos de los particulares”, de lo que a su vez se desprende un correlativo deber estatal “de perseguir y reprimir toda modalidad de captación informal e irregular del ahorro que pueda llegar a afectar la estabilidad macroeconómica y la convivencia social”. Pasa luego a describir los rasgos centrales de la actividad financiera y de captación de los recursos del público y recalca que según lo previsto por el artículo 335 de la Carta dicha actividad es de “naturaleza concesional, es decir, que quien desee realizarla, debe obtener la previa autorización 15 Expediente RE-136 expresa del Estado para ello”. Indica también que se trata de una actividad reglada que debe ser ejercida dentro de los precisos términos fijados por el marco regulatorio, lo que a su vez “representa para la autoridad el mandato ínsito de impedir que existan agentes en el mercado que puedan desarrollar la misma al margen de dicha regulación, que se inspira justamente en la protección del ahorro”. A continuación explica el régimen constitucional de intervención regulatoria sobre la actividad financiera, con el propósito de demostrar como la situación que dio lugar a la declaratoria del estado de excepción

no podía haber sido conjurada por medio de las facultades ordinarias de intervención señaladas en la Constitución. Sobre tal extremo precisa que de conformidad con el literal d del numeral 19 del artículo 150 de la Carta al Congreso le corresponde expedir las leyes marco que regulen la materia, mientras que al Presidente, en virtud de lo previsto por el numeral 25 del artículo 189 de la C. P. le corresponde ejercer la inspección y vigilancia sobre el ejercicio de la actividad financiera y de captación de los recursos del público, y adicionalmente ejercer la potestad reglamentaria sobre la materia, pero siempre circunscrito al esquema determinado por la ley. Concluye entonces que “en materia de captación de recursos del público el Gobierno no está en capacidad de regular temas cuyos objetivos y criterios no se encuentren previamente establecidos en una ley marco del Congreso”. Acto seguido detalla las leyes marco vigentes en la materia, entre las cuales menciona la Ley 35 de 1993, la Ley 510 de 1999, la Ley 546 de 1999, la Ley 795 de 2003 y la Ley 964 de 2005. Afirma que las disposiciones establecidas en dichas leyes no otorgan al Gobierno facultades de intervención respecto de las actividades ilegales de captación, pues el artículo 38 del Estatuto Orgánico del sistema Financiero circunscribe el objeto de la intervención gubernamental a “las entidades financieras y aseguradoras sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y, en general, respecto de las entidades cuyas actividades consistan en el mane