CC - C138-2020

Sentencia C-138/20

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido (…) resulta necesario diferenciar dos contenidos diferentes del ordenamiento territorial: (i) aquellos relativos a la organización territorial del Estado o la “división político-administrativa del Estado” y que determinan la organización administrativa del poder público por niveles, en sus aspectos orgánico (cuáles son, en abstracto, las categorías o tipos de entidades que la conforman: Nación y entidades territoriales – requisitos para crearlas, formas asociativas-) y funcional (cuáles son las competencias de cada nivel y cómo se distribuyen las funciones). El “ordenamiento territorial” entendido como la organización territorial del Estado es una función propia del Legislador, que debe ejercer con la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (en adelante, LOOT) y (ii) aquellos contenidos del ordenamiento territorial relativos a la ordenación del territorio de cada entidad territorial en concreto, como mecanismo local de planeación del desarrollo, a partir de componentes físicos; urbanos y rurales. Es este segundo aspecto el que, en estricto sentido, corresponde al concepto de ordenamiento territorial u ordenación del territorio. Por lo tanto, la expresión constitucional de Ley de ordenamiento territorial se refiere, de manera más precisa, a una ley de organización territorial del Estado. ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Instrumento para el mantenimiento del orden público En cuanto al ordenamiento territorial como instrumento para el mantenimiento del orden público, la ordenación del territorio es una medida de policía administrativa o de la función ordenadora de la administración

que, a través de la determinación adecuada del espacio público (parques, plazas, vías, andenes, espacios sanitarios, equipamiento cultural y deportivo, etc.) y de la limitación de libertades y derechos, entre otros, del derecho a la propiedad, en desarrollo de la función constitucional que le es inherente (artículo 58 de la Constitución), del derecho al trabajo y de la libertad de empresa persigue, al amparo del principio de dignidad humana, crear condiciones materiales adecuadas para la convivencia en sociedad y para el correcto ejercicio de las libertades y derechos individuales y colectivos, bajo condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medio ambiental. De esta manera, el ordenamiento territorial determina y se articula con las funciones policivas de los alcaldes y de los gobernadores. ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Instrumento para la planeación del desarrollo (…) el ordenamiento territorial es igualmente un instrumento de planeación del desarrollo de las colectividades públicas, denominadas en la Constitución entidades territoriales. Planear el desarrollo de las entidades territoriales consiste en una actividad prospectiva, política y técnica, de identificación de finalidades y la escogencia de los instrumentos para lograrlo, con la consideración adecuada de los riesgos a los que se exponen tales objetivos, en pro de la dirección ordenada de la actividad social, como medida anticipatoria y de guía de las actividades privadas y públicas. Entendida la planeación de tal manera, el ordenamiento territorial permite a las entidades territoriales, a través de la concepción, configuración y proyección de su espacio físico urbano y rural, con una visión de mediano y largo plazo, propender hacia fines de interés general como, por ejemplo, la protección, conservación y recuperación del medio ambiente, del patrimonio

histórico, el desarrollo económico, comercial, industrial, social y cultural de la comunidad, la prevención de desastres y la efectividad de derechos como el medio ambiente sano, la vivienda digna, la recreación y el espacio público. ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Función PLANEACION EN ENTIDADES TERRITORIALESInstrumentos (…) los dos instrumentos de planeación a disposición de las entidades territoriales, para programar e impulsar su desarrollo social, ecológico y económico, son el ordenamiento territorial y la expedición de planes de desarrollo. CONCEJO MUNICIPAL-Reglamentación uso del suelo La atribución constitucional de la función de reglamentar los usos del suelo a los concejos municipales y distritales se funda en una doble consideración: por una parte, tiene en cuenta la importancia de la materia para las comunidades, al tratarse de la autogestión y planeación de un asunto esencial para ellas y que define los aspectos más relevantes de la vida social y, por otra parte, se funda en el rol constitucional atribuido a los municipios, como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. 2 Igualmente, esta atribución tiene en cuenta que, en virtud del principio democrático, los concejos municipales son la corporación pública que representa de manera más inmediata, a los directamente interesados en la planeación de su territorio. Así, la competencia municipal para reglamentar los usos del suelo es una clara manifestación del principio constitucional de subsidiariedad, previsto en el artículo 288 de la Constitución, según el cual, las competencias deben prioritariamente asignarse al nivel territorial más cercano a las necesidades. REGULACION USO DEL SUELO-Competencia del Concejo

Municipal de acuerdo con la ley/USO DEL SUELO-Competencia para reglamentarlo Ahora bien, la función atribuida expresamente a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, a pesar de gozar de una especial protección constitucional, no es absoluta y esto por dos razones: se trata de una función subordinada a la Constitución y a la Ley (literal b) y, aunque la competencia se radica expresamente en los concejos municipales, en el ordenamiento territorial concurren competencias de otros niveles territoriales (literal c). De esta manera, resultan legítimos los instrumentos que buscan hacer compatible la autonomía de los municipios para la reglamentación de los usos del suelo, con el principio de unidad estatal. USO DEL SUELO-Competencias concurrentes En efecto, el artículo 334 de la Constitución establece que al Estado le corresponde la dirección general de la economía y que, por lo tanto, “intervendrá, por mandato de la ley (…) en el uso del suelo”. Esto significa que en materia de usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes que no implican tensión, sino funciones que exigen ser armonizadas en pro del interés general y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuración. La atribución al nivel central del poder público para intervenir en el uso del suelo funda la competencia legislativa en la materia para regular los aspectos generales relativos al procedimiento de ordenamiento territorial y permite que el Gobierno Nacional preste apoyo a la función de ordenación del territorio por parte de las entidades territoriales.

COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL-Regulación 3

DEPARTAMENTO-Creación/DEPARTAMENTOS-Desarrollo constitucional/DEPARTAMENTOS-Función de coordinación La función de coordinación que constitucionalmente se atribuyó a los departamentos parte de considerar, (i) la inescindible relación de interdependencia entre el departamento y los municipios que lo conforman, con intereses y funciones concurrentes; (ii) la especial posición de estos respecto de los municipios que lo conforman la que, aunque de ninguna manera les otorga la calidad de superior jerárquico, sí ubica a los departamentos en un lugar privilegiado respecto del conjunto de los municipios de su territorio y (iii) el necesario establecimiento de relaciones entre los distintos municipios de su territorio o de departamentos colindantes, derivadas de intereses en común o que sobrepasan el interés de un solo municipio.

PRINCIPIO DE COORDINACION DE ENTIDADES

TERRITORIALES-Alcance/PRINCIPIO DE CONCURRENCIA

DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN ENTIDADES TERRITORIALESAlcance DEPARTAMENTO-Coordinación y complementariedad de acción municipal (…) la coordinación departamental no es un instrumento relacional frente a entes subordinados o bajo control, sino respecto de entes que gozan de autonomía constitucionalmente protegida. Por lo tanto, el ejercicio de la función departamental de coordinación, que resulta compatible con la autonomía municipal, implica privilegiar el recurso a mecanismos tales como la negociación, la incitación, la recomendación y la formulación de guías y directivas que, en razón de su baja textura normativa, no comporten (i) el sometimiento jerárquico de los municipios al departamento, (ii) una

forma de control de tutela o (iii) intromisión indebida del departamento, en competencias propias de los municipios, es decir, en aquellos asuntos de interés meramente local o que no trasciendan el interés municipal. LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIALCompetencias de la Nación, Departamentos y Municipios

DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE

ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO CON RELACIÓN A

LOS USOS DEL SUELO-Contenido y alcance 4 Las directrices y orientaciones formuladas por los departamentos no reglamentan los usos del suelo, sino determinan escenarios de ocupación y usos del suelo que cumplen la labor de guiar a los concejos para el ejercicio de su función propia. Esta atribución desarrolla la función constitucional de los departamentos para realizar la coordinación de la actividad municipal, sin que los instrumentos en cuestión, desconozcan su autonomía para la gestión de sus propios intereses. El desarrollo legal posterior de la figura de los PDOT deberá determinar, entre otros aspectos, la relación entre los PDOT y los POT y la manera de articularlos, asuntos que, llegado el caso, podrán ser objeto de control de constitucionalidad. PLAN DEPARTAMENTAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Finalidad (…) la función departamental de expedir PDOT es diferente de la competencia municipal para expedir los POT ya que, la función de los municipios es, de acuerdo con la norma, incondicionada en cuanto a su finalidad, mientras que la de los departamentos tiene por finalidad articular sus políticas, directrices y estrategias respecto del ordenamiento físico-territorial, es decir, que se trata de una función atada a la prevista en el literal a) la que, como quedó evidenciado, es una manifestación legítima

de la función departamental de coordinar la acción municipal.

Expediente: D-13387

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 29 (parcial) de la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.

Actores: Milton José Pereira Blanco y Emilio

Rafael Molina Barboza.

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., seis (06) de mayo de dos mil veinte (2020). 5 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio del derecho político previsto en el artículo 40 numeral 6 de la Constitución y a través de la acción pública cuyo conocimiento corresponde a esta Corte, de acuerdo con el 241, numeral 4, de la Constitución Política, los ciudadanos Milton José Pereira Blanco y Emilio Rafael Molina Barboza demandaron la inconstitucionalidad del artículo 29 (parcial) de la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.

2. Mediante providencia del 30 de julio de 2019, el Magistrado sustanciador dispuso inadmitir la demanda contra el literal a), del numeral 2, del artículo 29 de la Ley Orgánica 1454 de 2011, al encontrar que podría existir una unidad normativa que debía integrarse por parte de los demandantes, respecto de otros

literales de la misma disposición, en particular, con el literal e) del mismo artículo.

3. Mediante escrito recibido por correo electrónico en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 1 de agosto de 2019, los accionantes presentaron escrito en el que ampliaron la demanda respecto del literal e) del numeral 2 del artículo 29 de la disposición cuestionada.

4. Al constatar la corrección adecuada de la demanda, mediante auto del 21 de agosto de 2019, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda en contra de los literales a) y e) del numeral 2, del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, por la posible vulneración del numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política. También ordenó la remisión de las gacetas correspondientes al trámite legislativo correspondiente a la Ley 1454 de 2011 y, una vez recaudada dicha información, se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana y se corriera traslado al Procurador para que rindiera el correspondiente concepto; se comunicara la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio del Interior para que, si lo consideran conveniente, intervinieran en el presente proceso. Finalmente, invitó a participar en el presente juicio a la Federación Colombiana de Municipios, al Ministerio 6 del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Contraloría General de la República, a los Municipios de

Cali, Medellín, Bucaramanga, Cúcuta, Santa Marta, Neiva, Ibagué, Tunja, Pasto;

a los Distritos de Bogotá, Cartagena y Barranquilla; a los Departamentos de Cundinamarca, Santander, Tolima, Antioquia, Caldas, Risaralda, Atlántico, Cesar, La Guajira; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a varias universidades.

5. Mediante Auto del 09 de septiembre de 2019, el Magistrado sustanciador constató la recepción adecuada de la información solicitada y dispuso que continuara el trámite procesal.

A. NORMA DEMANDADA

6. El siguiente es el texto de las normas demandadas. Se resalta el aparte cuestionado: LEY 1454 DE 2011

(junio 28) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones ARTÍCULO 29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. “Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: (…)

2. Del Departamento a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera

que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. 7 d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas. e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físicoterritorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente”.

B. LA DEMANDA

7. Aunque la demanda inicial se dirigía únicamente a cuestionar la constitucionalidad del literal a, del numeral 2, del artículo 29 de la ley 1454 de 2011, en la corrección de la misma se amplió el objeto del cuestionamiento al literal e, por existir unidad normativa entre ambas normas. Los accionantes consideran que los literales a) y e), del numeral 2, del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, vulneran el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución, porque desconocen que la determinación de los usos del suelo es una función constitucionalmente atribuida a los concejos municipales y distritales y no a los

departamentos. En efecto, indican que el literal a) dispone que es función de los departamentos expedir directrices y orientaciones para el ordenamiento de sus territorios, que “determinen” los escenarios de uso y ocupación del espacio, lo que, para los accionantes, limita y desnaturaliza la función constitucional de los concejos. Aseguran que en el ejercicio de su función relativa a los usos del suelo, los concejos no pueden estar determinados por la decisión de los departamentos. Precisan que la función constitucional de los concejos en la determinación de los usos del suelo puede ser regulada por la ley, pero sin desnaturalizarla, lo que sí ocurriría con la norma controvertida.

8. Definen el concepto de ordenamiento territorial, a partir del artículo 5 de la Ley 388 de 1997 y con remisión a las sentencias C-795 de 2000 y C-149 de

2010. Resaltan que, de acuerdo con el artículo 311 de la Constitución, a los municipios les corresponde ordenar el desarrollo de su territorio y el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución atribuye a los concejos la función de reglamentar los usos del suelo. Con base en la sentencia C-145 de 2015, sostienen 8 que uno de los aspectos fundamentales del ordenamiento territorial es el relativo a la determinación de los usos del suelo, lo que afecta y determina la vida en comunidad. Sostienen que es por tratarse de una decisión trascendental para las condiciones de vida de las personas, en lo económico, social, cultural, ambiental y urbanístico, entre otros, que el Constituyente atribuyó a los concejos municipales y distritales la función de determinar los usos del suelo, por ser éstos

los órganos democráticos más cercanos a las necesidades de la comunidad y que conocen su realidad. Agregan que, de acuerdo con la misma sentencia, la reglamentación de los usos del suelo es la más clara expresión de la descentralización y de la autonomía de las entidades territoriales. Resaltan la relación entre usos del suelo e interés general, a través de la referencia al artículo 82 de la Constitución.

9. A continuación, los accionantes exponen el concepto y régimen jurídico de los planes de ordenamiento territorial. Aseguran que se trata del instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal y es el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo, para una adecuada interrelación de los individuos, con el espacio, el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. Apuntan que el plan de ordenamiento territorial es un instrumento de la política de ordenación del territorio y se orienta a evitar los impactos negativos del uso del suelo en diferentes aspectos y permitir, entre otros, objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales. Explican, igualmente, que la función de expedir los planes de ordenamiento territorial implica una función ordenadora, de control y sancionatoria.

10. Exponen que en el documento Lineamientos para Adelantar el Proceso de Ordenamiento Territorial Departamental 2013, elaborado por la Comisión de Ordenamiento Territorial, se precisa que las directrices de ordenamiento territorial son el desarrollo de los principales aspectos que son de interés departamental y se convierten en marco para los ajustes de los Planes de

Ordenamiento Territorial de los municipios o distritos, en lo relativo a los asuntos cuyo interés trasciende el local y concierne el departamental, para que se puedan amparar dichos intereses, de manera coordinada. Para los demandantes, este instrumento condiciona la reglamentación de los usos del suelo por parte de los municipios y distritos. Explican que la sentencia C-123 de 2014 la Corte precisó el alcance de la función de los concejos en la materia. Insisten en la importancia del POT para la comunidad, en diferentes aspectos, lo que implica que se trata de un instrumento determinador del desarrollo y citan textualmente que la sentencia C-534 de 1996 precisó que “En materia de regulación del uso del suelo y preservación del patrimonio ecológico de los municipios, el Congreso, al legislar sobre las mismas con fundamento en la cláusula general de competencia 9 que le atribuye la Constitución, debió hacerlo teniendo en cuenta la restricción que reserva para los Concejos Municipales la reglamentación de dichos asuntos; esto es, expidiendo una normativa que contenga las regulaciones mínimas necesarias para cada caso particular, que haga posible la definición de las condiciones básicas que garanticen la salvaguarda del interés nacional, la cual, no obstante, en ningún caso podrá menoscabar el núcleo esencial de la garantía institucional a la autonomía, que la Constitución reconoce para las entidades territoriales”.

11. Advierten, en suma, que si bien resulta constitucional que la ley regule la función constitucional de los municipios de determinar los usos del suelo, no

podría desnaturalizar, desvirtuar o condicionar las competencias expresamente atribuidas a los concejos municipales, lo que, a su juicio, realiza la norma cuestionada. Así, consideran que con esta norma se afecta el núcleo esencial de esta facultad, porque son los departamentos los que “determinan” los escenarios de uso y ocupación del suelo. En su concepto, no es válido argumentar que porque la Constitución permite expedir una ley orgánica de ordenamiento territorial, ésta pueda disponer que los departamentos tienen competencia para regular los usos del suelo o incidir en el ejercicio de esta competencia. Consideran que esta norma permite que, indebidamente, los departamentos condicionen la destinación que los municipios y distritos quieren dar a su propio suelo. En este sentido, solicitan que las normas demandadas sean declaradas inexequibles.

12. Con similares argumentos, en el escrito de corrección de la demanda consideran que el literal e) también es inconstitucional porque reproduce, desarrolla y complementa el literal a) del mismo artículo. Explicaron que al disponer que los Departamentos son competentes para expedir directrices y orientaciones para la determinación de los usos del espacio de la totalidad o porciones específicas de su territorio, a través de los denominados Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial, se transgrede el núcleo esencial de la facultad de los concejos municipales para determinar los usos del suelo, al condicionar esta función a la determinación departamental. Explican que la expedición de Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial permite a esta entidad territorial condicionar o determinar indebidamente el ejercicio de la función constitucional de los concejos municipales y distritales, lo que contraría

el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política y, por lo tanto, ambos literales deben ser declarados inexequibles.

C. INTERVENCIONES

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13. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente ocho escritos de intervención1 y cuatro extemporáneos2, por medio de los cuales se solicitó a la Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) se declare la exequibilidad de las normas acusadas; (iii) se declare la inexequibilidad del literal e) del literal 2 del artículo 29 demandado; (iv) se condicione la exequibilidad de las normas.

A continuación se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes:

14. Solicitud de inhibición. La demanda carece de certeza, porque el accionante realiza una interpretación subjetiva y asistemática de la norma. No especifica la contradicción con la Constitución.

15. Solicitud de exequibilidad. Las normas demandadas no privan a los concejos de la facultad de reglamentar los usos del suelo, ya que únicamente permiten establecer directivas y orientaciones que no son obligatorias, pero contribuyen a la elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial (en adelante, POT). Esta facultad departamental se funda en los artículos 298 y 300 de la Constitución Política (CP) y desarrolla los principios de coordinación y concurrencia. La función de los concejos en materia de usos del suelo puede ser legítimamente limitada por el Legislador, en desarrollo del principio de Estado unitario y en vista de la tendencia hacia el Estado regionalista. Estas directivas

evitan inconsistencias que afecten el interés general. Aunque la reglamentación de usos del suelo es de los concejos, el ordenamiento territorial no es una función constitucionalmente exclusiva de los concejos y también se predica de las asambleas departamentales. Los Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial (PDOT) articulan las políticas del gobierno nacional, departamental y municipal, para permitir el desarrollo regional.

16. Solicitud de inexequibilidad. Tanto el literal a), como el e), desconocen la función constitucional de los concejos municipales, ya que la determinación de 1 En la Secretaría General de la Corte Constitucional se recibieron oportunamente escritos de intervención de las siguientes personas: (i) Luz Elena Rodríguez Quimbayo, Directora de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía de Bogotá; (ii) Carolina Parra Fonseca, Directora del programa de derecho y ciencias política de la Universidad de Boyacá; (iii) Ismael Antonio Molina Giraldo, Director de Ordenamiento Territorial Sostenible del municipio de Ibagué; (iv) Carlos Camargo Assís, Director Ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos ; (v) Gilberto Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios; (vi) Everaldo Lamprea Montealegre, Director Jurídico de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales; (vii) Luis Felipe Díaz Mantilla, apoderado del Departamento Nacional de Planeación; (viii) Eyder Javier Triana Parra, Gobernador (e) del Departamento del Tolima. 2 El término de fijación en lista venció el 25 de septiembre de 2019. Con posterioridad se recibieron los siguientes

conceptos: (i) Gabriel Calvo Quintero, apoderado judicial del Departamento de Risaralda; (ii) Ofelia Elcy Velásquez Hernández, Director del Departamento Administrativo de Planeación de la Gobernación de Antioquia y Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas, Secretario Privado del Despacho del Gobernador de Antioquia; (iii) Manuel Enrique Arenas Plata, apoderado judicial de la Alcaldía de Bucaramanga; y (iv) Jorge Iván Rincón Córdoba, Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia. 11 usos del suelo corresponde a intereses eminentemente locales, por lo que no es admisible la intromisión de las asambleas departamentales. El artículo 313 de la CP no condicionó esta función atribuida a los concejos.

17. Solicitud de exequibilidad condicionada. Debe entenderse que la norma desarrolla los principios constitucionales de intermediación departamental, coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

18. El Procurador General de la Nación3 emitió en su oportunidad el Concepto 6640, por medio del cual solicita, la exequibilidad del literal a) y la inexequibilidad del literal e) del numeral 2 del artículo 29 de la Ley 1453 de

2011.

19. Explica que los derechos de las entidades territoriales no son absolutos y deben ejercerse de manera armónica con el principio de Estado unitario. Pone de presente que el artículo 29 bajo control, atribuye competencias para la expedición de planes de ordenamiento territorial tanto a los departamentos, como a los municipios, lo que materializa una antinomia y conduce a un choque de

competencias. Frente a esto, considera que resulta insuficiente la mención de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para resolver la tensión, ya que no se trata de funciones que puedan ejercerse de forma independiente, armónica y coordinada, porque recaen sobre el mismo objeto: el territorio “De este modo, al establecer la precedencia de una de las dos el efecto inmediato sería el de vaciar la competencia de una de las dos entidades territoriales contrapuestas”. Ahora bien, en la materia la Constitución determina la prevalencia de la competencia de los concejos municipales, por lo que la función atribuida en el literal e) debe ser declarada inexequible. Esta prevalencia municipal en la reglamentación de los usos del suelo se explica porque ellos son los gestores inmediatos del interés de la comunidad y son la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado.

20. Por el contrario, considera que el literal a) no es inconstitucional porque se limita a ser una asesoría, lo que se enmarca en la definición de políticas públicas que no interfiere en el ejercicio de la función de los concejos de determinar los usos del suelo. Este elemento de referencia para los municipios puede contribuir a optimizar el ejercicio de sus facultades reglamentarias en la materia y responde a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Este instrumento de articulación permite que se opti