CC - C141-2001

Sentencia C-141/01

NORMA CONSTITUCIONAL TRANSITORIA-Facultades para expedición de norma INTENDENCIAS-Transformación en departamentos/COMISARIAS-Transformación en departamentos TERRITORIOS NACIONALES-Régimen de transición FACULTADES EXTRAORDINARIAS POR NORMA CONSTITUCIONAL TRANSITORIA-Organización y funcionamiento de nuevos departamentos FACULTADES EXTRAORDINARIAS POR NORMA CONSTITUCIONAL TRANSITORIA-Naturaleza y límites CORREGIMIENTO-Régimen de transición MUNICIPIO-Entidad fundamental El municipio es la entidad básica del ordenamiento político-administrativo y por ende, salvo que exista excepción constitucional expresa, en principio toda porción del territorio colombiano debe hacer parte de un municipio. CORREGIMIENTO DEPARTAMENTAL-Preservación transitoria La Corte considera que, dadas las particularidades económicas, geográficas y demográficas de esas regiones, bien podía el Gobierno preservar la figura del corregimiento siempre y cuando esa decisión estuviera encaminada a progresivamente adaptar esos territorios al régimen municipal previsto en la Carta, pues esa posibilidad se entiende comprendida dentro de las facultades conferidas por el artículo 39 transitorio. CORREGIMIENTO DEPARTAMENTAL-Germen de nuevos municipios CORREGIMIENTO DEPARTAMENTAL-Participación en rentas nacionales CORREGIMIENTO DEPARTAMENTAL-Fuentes de financiación CORREGIMIENTO DEPARTAMENTAL-Participación local CORREGIMIENTO DEPARTAMENTAL-Naturaleza transitoria La permanencia indefinida de los corregimientos departamentales hace que la regulación se torne inconstitucional ya que la figura sólo tenía

justificación constitucional como un instrumento de transición, que permitiera la adaptación de las antiguas intendencias y comisarías al régimen territorial previsto en la Carta, que hace del municipio su estructura básica. CORREGIMIENTO DEPARTAMENTAL-Inconstitucionalidad diferida SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Creación de vacío legal traumático SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Modulación de efectos INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia/SENTENCIA INTEGRADORA-Procedencia CORREGIMIENTO DEPARTAMENTAL-Elección o no de autoridades CORREGIMIENTO DEPARTAMENTAL-Transformación o incorporación en municipio

Referencia: expediente D-3079

Norma acusada: Artículo 21 del Decreto 2274 de 1991

Actor: Leopoldo Campos Sánchez Los corregimientos departamentales, el municipio como entidad administrativa fundamental y el principio de igualdad.

Inconstitucionalidad diferida del régimen de corregimientos en las antiguas intendencias y comisarías.

Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Bogotá, siete (7) de febrero de dos mil uno (2001).

La Sala Plena Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES El ciudadano Leopoldo Campos Sánchez presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 del Decreto 2274 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de

inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA.

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 40078 de octubre 4 de 1991 y se subraya lo demandado: "Decreto 2274 de 1991 (Octubre 4) Por el cual se dictan normas tendientes a asegurar la debida organización y funcionamiento de las entidades erigidas como departamentos en la Constitución Política y se dictan otras disposiciones El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo transitorio 39 de la Constitución Política,

DECRETA

(…) Artículo 21º.- Autoridades. Para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo de los nuevos departamentos, en aquellas áreas que no formen parte de un determinado municipio, los corregimientos de las antiguas Intendencias y Comisarías se mantendrán como divisiones departamentales. En cada una de ellas habrá un corregidor, que será agente del gobernador, y una Junta Administradora, que se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a los corregimientos de las antiguas Intendencias y Comisarías".

III. LA DEMANDA.

El actor comienza por señalar que el artículo 309 de la Constitución transformó en departamentos a las Intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y, las Comisarías de Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada. Igualmente el ciudadano

precisa que el artículo 39 Transitorio de la Carta otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para la organización y funcionamiento de los nuevos departamentos, y en desarrollo de esas atribuciones, el Presidente expidió el decreto 2274 de 1991, que mantuvo la figura de los corregimientos departamentales como divisiones político-administrativas. A juicio del actor, el artículo mantiene entonces “una figura atípica dentro del ordenamiento territorial colombiano”, la cual discrimina a las personas que habitan esos territorios, ya que no les permite “participar en igualdad de condiciones en los ingresos corrientes de la nación y de otras transferencias que reciben los habitantes de un municipio o resguardo indígena”. Si bien el demandante admite que se exijan unos requisitos mínimos en población y generación de recursos propios para adquirir los derechos de las entidades territoriales, no comparte que los habitantes de un corregimiento departamental tengan que permanecer marginados indefinidamente del derecho a participar de los recursos nacionales. El ciudadano agrega que también existe una discriminación política ya que no se permite a los habitantes de esas zonas elegir a sus mandatarios locales, pues el corregidor departamental es un agente del gobernador, de su libre nombramiento y remoción, lo cual desconoce la voluntad popular, la democracia y la participación ciudadana. Por último, argumenta el actor, que es inexplicable que el Gobierno Nacional, dotado de facultades extraordinarias para regular la adecuada organización y funcionamiento de los corregimientos, decida mantener una estructura políticaadministrativa, y no consagrar un régimen local especial, con lo cual, a su

juicio, se habría asegurado a dichos territorios la posibilidad de desarrollo social, cultural y económico en igualdad de condiciones con el resto de los habitantes del país. Por todo ello, el demandante concluye que la norma acusada vulnera la Constitución, por cuanto mantiene unas divisiones territoriales desarticuladas del esquema democrático, social y fiscal del Estado.

IIIINTERVENCIONES

1. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios.

El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, en su calidad de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, interviene en el proceso para solicitar la inexequibilidad de la norma acusada. Según su parecer, el artículo 39 Transitorio de la Carta estableció que el Presidente de la República debía ajustar las instituciones preexistentes a la nueva estructura de división del territorio, pero no que debía preservar las antiguas estructuras territoriales. El interviniente argumenta además que el municipio es "la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado" y que todo territorio de la República debe pertenecer a un municipio. Por ello, según su parecer, es contrario al diseño constitucional que existan porciones del territorio que pertenezcan a un departamento, y sean administradas por éste, pero que no hagan parte de ningún municipio. Una situación de esa naturaleza, agrega el ciudadano, no se ajusta a las funciones principales de los departamentos, que son de coordinación y complementariedad de la acción municipal y, articulación entre lo local y lo nacional. El ciudadano resalta un punto expuesto por el actor, a saber, que ha sido materia de preocupación del legislador y de los gobiernos nacionales el establecimiento de algunas condiciones mínimas que se requieren para la creación de

municipios, como una cierta cantidad de población y de recursos. Esa situación -explica el intervinienteprobablemente fue tenida en cuenta por el Presidente de la República al dictar la norma acusada. Sin embargo, según su criterio, el hecho de que Colombia esté dividida en municipios no significa que todos ellos tengan que ser iguales en población, recursos o régimen jurídico, por cuanto cada categoría tiene un distinto régimen de organización, gobierno y administración, tal y como lo señala el artículo 320 de la Carta. Por lo tanto, cuando el legislador se ocupe de la creación y categorización de los municipios, deberá tener en cuenta las especiales circunstancias de estos territorios para asignarles una categoría que posibilite a sus habitantes el disfrute del autogobierno y la participación en sus asuntos locales y nacionales. El ciudadano concluye entonces que con una adecuada categorización, los corregimientos podrían pasar a ser municipios según las condiciones que fije el legislador orgánico para la creación, subsistencia y desaparición de los mismos. Por último, el interviniente recuerda la sentencia de la Corte Constitucional C600-A de 1995, que señala que corresponde al legislador orgánico regular las condiciones para crear municipios en estos territorios, pero infortunadamente eso no ha sido hecho, lo cual ha generado, según su parecer, un “estado de cosas inconstitucional”. Por ello solicita a la Corte que exhorte al Congreso para que expida las correspondientes “normas orgánicas que posibiliten la creación de municipios en esos territorios”.

2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El ciudadano Juan Fernando Romero Tobón, actuando como apoderado del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino para defender la constitucionalidad del artículo demandado. Según su criterio, los cargos expresados por el actor no tienen consistencia, por cuanto las atribuciones otorgadas al Presidente señaladas en el artículo 39 Transitorio de la Carta, no permitían, específicamente la creación, segregación o integración de los municipios, ya que dicha facultad corresponde al Congreso de la República. Afirma que el legislador extraordinario, por mandato constitucional, únicamente estaba facultado para adoptar medidas tendientes a asegurar la debida organización y funcionamiento de las antiguas Intendencias y Comisarías a través de un régimen de transición, para lo cual trae a colación lo expresado por esta Corte en las sentencias C-126/93 y C-891/99. Señala entonces el ciudadano: “No obstante, se pensaría que para el legislador extraordinario se abría la alternativa de producir una municipalización alrededor de dos o tres municipios existentes en un nuevo departamento, redefiniendo los límites, jurisdicción y competencia de los mismos o, bien mantener el sistema preexistente bajo el criterio de gradualidad en dicho proceso de conversión. La primera más cercana cuando se habla del criterio de lo "debido" y de esta manera no producir un traumatismo en las relaciones municipio-departamento. Pero, adicionalmente, es necesario señalar que la única posible era la escogida en el Decreto 2274. En efecto, la facultad, como se ha visto estaba dirigida a la debida organización y funcionamiento de los departamentos y nada indicaba respecto de los municipios.

Los corregimientos son, como se ha visto, divisiones departamentales, de forma tal que el Presidente no podría entra a darles el carácter del municipio pues la facultad no se lo permitía. Se entiende el título del decreto así como la precisión que defirió el Constituyente una vez que la Constitución también definió el diverso estatus del municipio”. Adicionalmente el interviniente, luego de hacer un recuento del proceso histórico, geográfico, político y normativo de la división política administrativa y de las regulaciones propias de los corregimientos intendenciales y comisariales, concluye que estos territorios siempre se han encontrado en un proceso social histórico singular, que ha sido tenido en cuenta por el ordenamiento jurídico. No obstante, agrega que la Constitución Política de 1991, al decidir erigir en departamentos a las restantes Intendencias y Comisarías, no olvidó en darles un tratamiento especial, previendo para ello un régimen de transición con el fin de garantizarles una adecuada organización y funcionamiento. Y, según su parecer, eso hizo la norma acusada. Por consiguiente, el interviniente afirma que "estamos en presencia de divisiones propias del departamento" y, que tales formas organizativas deben ser reconocidas como transitorias mientras es expedida una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, pues el proceso de municipalización ha sido gradual. Es más, agrega el interviniente, dadas las particularidades de estos territorios, la preservación de la figura del corregimiento departamental sigue teniendo sentido. Según su parecer: “Departamentos como el Amazonas tienen apenas dos municipios (9 corregimientos y cerca de 30 resguardos) con lo que puede ser cuestionable que

un territorio de tales proporciones pueda siquiera ser igual de eficaz a la cumplida por los corregimientos a expensas de la administración departamental. (…) Debe decirse entonces que dentro del criterio de igualdad, propio de nuestra Constitución y en virtud de los principios fundamentales que gobiernan la organización del Estado, estas entidades se encuentran en un proceso social histórico de organización espacial que no puede ser suplido por el legislador ni impuesto por éste. El Constituyente no perdió dicha perspectiva al facultar la organización de los departamentos y recuérdese que los corregimientos son entidades de éste.” En relación con el aspecto fiscal, el ciudadano afirma que la norma acusada no afectó el financiamiento necesario para el funcionamiento de las antiguas Intendencias y Comisarías, por cuanto el decreto no sólo mantuvo la participación en las rentas nacionales de acuerdo al artículo 359-3 Superior, sino que también reciben una participación en un porcentaje del IVA, en virtud de la Ley 12 de 1986. Agrega que un porcentaje de ese mismo tributo se destina para los Departamentos, Intendencias y Comisarías. Adicionalmente, el interviniente expresa que el artículo 23 del Decreto 2274 de 1991 estableció para las divisiones departamentales (corregimientos) la participación en las rentas del respectivo departamento, con lo cual se engrosarían aún más los recursos para lograr un equilibrio fiscal en los gastos que requieren estos nuevos departamentos. Por lo tanto, el ciudadano estima que la no participación de los Corregimientos en los ingresos corrientes de la Nación es suplida por el aporte

establecido en los artículos 23 y 28 del Decreto en mención, así como por los recursos destinados a las antiguas Comisarías, la participación en el IVA y en el situado fiscal. Por último, destaca el ciudadano, que también un porcentaje apreciable de los ingresos corrientes de la Nación que le corresponden a los pueblos indígenas ayudan a financiar esos territorios, ya que en esas divisiones departamentales hay una importante participación de esas etnias en resguardos y reservas. Por todo lo anterior, el interviniente concluye que la norma acusada de ninguna manera vulnera el "principio de igualdad frente a los municipios constituidos en dichos territorios ni se afecta a la población allí existente", por cuanto la disposición impugnada, además de tomar en cuenta la condición especial de los corregimientos, previó los recursos para su funcionamiento. En cuanto a la elección de las autoridades locales de los corregimientos, el ciudadano estima que la razón por la cual el corregidor es "elegido por el Gobernador radica en el hecho de que estamos en presencia de divisiones propias del departamento". Respecto de las Juntas Administradoras, aclara que son "elegidas popularmente" de acuerdo al artículo 22 del Decreto 2274 de

1991. Por último agrega, que el departamento ha asumido adicionalmente una misión local "la cual está expresada en los mencionados corregimientos".

VCONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

El señor Procurador General de la Nación Jaime Bernal Cuéllar, en concepto Nº 2306 recibido el 8 de septiembre de 2000, solicita a la Corte Constitucional

declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 21 del Decreto 2274 de 1991. La Vista Fiscal comienza por señalar que dentro de la vigencia de la Constitución de 1886 "existían territorios que no formaban parte de los municipios intendenciales y estaban directamente adscritos a las Intendencias y Comisarías", las cuales venían funcionando con un régimen especial. El ente regulador y administrativo era el antiguo Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías -DAINCO-. Agrega la Vista Fiscal que la Constitución en 1991 produjo un reordenamiento político-administrativo del Estado colombiano, y en particular erigió en departamentos a las Intendencias y Comisarías. Sin embargo, precisa el Ministerio Público, se requería de un régimen de transición que asegurara la adaptación de dichos entes territoriales al nuevo papel que les correspondía asumir como departamentos. Es así como en desarrollo de artículo 39 Transitorio de la Constitución, el Presidente de la República expide el Decreto 2274 de 1991, mediante el cual señaló el respectivo régimen de transición, norma que a juicio de Procurador es razonable, en la medida en que su objetivo principal es el de garantizar a estos corregimientos la prestación de los servicios públicos por parte de los departamentos. El Procurador agrega que sin esa norma de transición, “los municipios de los nuevos departamentos no podrían prestar esos servicios públicos, en la medida que dichos corregimientos no pertenecen a su territorio” pero tampoco los nuevos departamentos podrían prestarlos, por no existir norma expresa que lo autorice y porque esos servicios están a cargo de los municipios. En este

sentido, concluye que el manejo de los asuntos administrativos territoriales le corresponde a los departamentos y municipios, y cuando un corregimiento no pertenece a un municipio en particular, los servicios públicos que deben ser prestados en un corregimiento deben estar a cargo de los respectivos departamentos. Según el Ministerio Público, la regulación de las autoridades locales del Corregimiento señaladas en la norma acusada se ajusta a la Carta. De un lado, porque corresponde al proceso de descentralización previsto en la Constitución respecto del reconocimiento de algunos derechos políticos, como a elegir y administrarse por autoridades propias; sin embargo advierte que no siendo los corregimientos entes territoriales, en un futuro las asambleas departamentales podrían crear un municipio nuevo en esos territorios o, anexar su territorio a uno de los municipios ya creados. Y, de otro lado, señala la Vista Fiscal, el Congreso de la República no ha expedido la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que constituiría el régimen ordinario para la creación, administración o supresión de entes territoriales, lo cual justifica la existencia de una regulación transitoria, como la contenida en la disposición acusada, que busca facilitar a los antiguos territorios nacionales ajustarse a la organización territorial prevista en la Constitución. Por último, el Procurador considera que los habitantes o los pobladores señalados en la norma demandada deben ser tenidos en cuenta para participar del situado fiscal por cuanto son destinatarios de los servicios de educación y salud los cuales, de acuerdo a la Ley 60 de 1993 son cedidos a los departamentos para la atención directa de esta política sectorial. Igualmente,

arguye que deben participar de los ingresos corrientes de la nación porque también cuentan con una población con necesidades básicas insatisfechas. Por ello, según su parecer, al no participar los corregimientos de esos ingresos corrientes "se altera el equilibrio que debe existir entre los habitantes de un municipio frente a aquellos pobladores que por no estar en su territorio adscrito a la jurisdicción de un municipio sino a un departamento, no tiene derecho a que se les tenga en cuenta para que con fundamento en sus necesidades básicas insatisfechas reciba el respectivo ente territorial los respectivos recursos". Para el Procurador, este tratamiento discrimina a los pobladores de los corregimientos, en la medida en que los habitantes de un municipio tienen derecho a acceder a los servicios que se financian con las transferencias de la Nación. Por ello, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad condicionada de la norma acusada, en el entendido de que los habitantes de las divisiones departamentales (corregimientos) deben ser tenidos en cuenta para la distribución de los recursos que constituyen las transferencias de la Nación a los municipios por el derecho que tienen a participar en los ingresos corrientes de la nación.

VICONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia 1Conforme a lo señalado en las sentencias C-126 de 1993 y C-891 de 1999, esta Corporación es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 2274 de 1991, en atención a lo dispuesto por el artículo 10° transitorio en concordancia con el literal a) del artículo 6° también transitorio de la Carta, ya que la norma acusada fue dictada por el Presidente de

la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó la Asamblea Nacional Constituyente en el artículo 39 transitorio de la misma, con la participación de la Comisión Especial Legislativa. El asunto bajo revisión. 2La norma acusada establece que en aquellas áreas que no formen parte de un determinado municipio, los corregimientos de las antiguas Intendencias y Comisarías se mantienen como divisiones departamentales. Esto significa que esos territorios no forman parte ni integran un municipio, de suerte que no son gobernados por un alcalde ni por un concejo municipal. La disposición acusada prevé entonces que en esos corregimientos habrá un corregidor, que será agente del gobernador, y una Junta Administradora, que se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a los corregimientos de las antiguas Intendencias y Comisarías. Según el actor y uno de los intervinientes, esa regulación vulnera la Carta básicamente por tres razones, distintas pero complementarias; (i) porque desconoce el modelo territorial diseñado por la Constitución, que hace del municipio la entidad fundamental, de suerte que en principio no deben existir porciones del territorio nacional que no formen parte de un municipio; (ii) porque distorsiona las facultades conferidas por el artículo 39 transitorio, que no pretendían preservar antiguas instituciones -como los corregimientossino adaptar las intendencias y comisarías al modelo territorial constitucional; (iii) porque de esa manera, esa regulación discrimina a los habitantes de esos corregimientos, que no pueden elegir a sus autoridades locales ni participar en los ingresos corrientes de la Nación.

Por el contrario, uno de los intervinientes considera que la norma acusada se ajusta a la Carta, pues establece un régimen de transición, que permite la progresiva adaptación de las antiguas intendencias y comisarías al nuevo diseño constitucional, que es lo que prevé el artículo 39 transitorio. Además, según su parecer, no existe discriminación, pues si bien esos corregimientos no participan de los ingresos corrientes de la Nación, como sí lo hacen los municipios, el Decreto 2274 de 1991, del cual hace parte la disposición impugnada, previó otras formas de financiación de los servicios en esos corregimientos. Por su parte, la Procuraduría adopta una posición intermedia ya que considera que la figura de los corregimientos es válida como mecanismo transitorio que permita a las antiguas intendencias y comisarías adaptarse al régimen departamental, pero que existe una discriminación económica por la no participación de esos corregimientos en los ingresos corrientes de la Nación. Por ello concluye que la disposición es constitucional, siempre y cuando se entienda que los corregimientos deben ser tomados en cuenta para esas transferencias. 3Conforme a lo anterior, el problema que esta sentencia debe resolver es si la norma acusada podía o no mantener los corregimientos intendenciales y comisariales, o si esa determinación desconoce el alcance de las facultades conferidas por el artículo 39 transitorio, vulnera el régimen territorial adoptado por la Carta y discrimina a los habitantes de esas zonas. Ahora bien, como esa norma fue adoptada en desarrollo de las facultades concedidas al Gobierno por el artículo 39 transitorio de la Carta, la Corte comenzará por recordar el sentido

de esas facultades para luego examinar los distintos cargos del actor y de los intervinientes. El artículo 39 transitorio, la transformación de las intendencias y comisarías en departamentos y la norma acusada. 3La Constitución, en su artículo 309, decidió convertir en departamentos a las antiguas intendencias y comisarías -los llamados territorios nacionaleslas cuáles tenían un régimen especial de protección y dependencia del poder central. A fin de evitar que esa transformación fuera traumática, el Constituyente previó un régimen de transición, que es lo que justifica la existencia del artículo 39 transitorio, tal y como esta Corte lo explicó en anteriores oportunidades1. Así, esta Corporación ha dicho al respecto: “El precario desarrollo económico unido a la reducida población de esos territorios nacionales, fortalecieron la tendencia a someterlos, de una especie de autonomía atenuada, hacia una más firme descentralización regional. En ese orden de ideas, la principal decisión que para el apoyo de estas regiones adoptó el Constituyente de 1991, fue la de incorporarlas a la categoría de departamentos, buscando una igualdad administrativa y política entre las diferentes regiones. (…) La transformación de esas entidades en “ nuevos departamentos” supuso para ellas la asunción de funciones y cometidos estatales en el ámbito de una autonomía política y administrativa de mayor grado, para lo cual resultaba indispensable la adopción de medidas que facilitaran una transición gradual hacia un régimen de mayor descentralización administrativa y política. Para ello, se revistió, en el artículo 39 transitorio de la Constitución, al Presidente de la República de facultades extraordinarias, para que a través de decretos con fuerza de ley se

asegurara la debida organización y funcionamiento de esos nuevos departamentos, pudiendo para tales fines suprimir las instituciones nacionales encargadas de la administración de las antiguas intendencias y comisarías, así como asignarles los bienes nacionales que a juicio del Gobierno debían pertenecerles”2. 4La naturaleza y los limites de esas facultades transitorias, conferidas directamente por el Constituyente, fueron entonces precisadas por esta Corte en los siguientes términos: "Queda claro, como se ha visto, que tales facultades, de carácter extraordinario, fueron conferidas al ejecutivo directamente por la 1 Ver sentencias C-126 de 1993 y C-891 de 1999. 2 Sentencia C-891 de 1999. MP Alvaro Tafur Galvis, fundamento 3. Asamblea Nacional Constituyente, para que las desarrollara en la forma y dentro de los límites que aquella le precisó. (…) Las facultades del artículo 39 transitorio tenían, dos únicos límites, el tiempo y la materia: el primero ímponia su ejercicio durante un término máximo de tres (3) meses, y el segundo la adopción de medidas tendientes a asegurar la debida organización y funcionamiento de estas entidades; este próposito no era posible lograrlo sino a traves del desmonte gradual del sistema centralizado y de tutela a que venían sometidos estos territorios, y procediendo a reestructurarlos internamente, mediante su adecuación a las nuevas realidades políticas, sociales y económicas del país. Se requeria, como así lo contempló el Decreto 2274 de 1991, de un régimen jurídico que permitiera llevar a cabo, en forma eficaz, el proceso de conversión y

vinculación de estas entidades al régimen departamental ordinario"3. 5Es dentro de ese contexto que el Presidente, surtido el trámite respectivo ante la Comisión Especial legislativa, expidió el Decreto 2274 de 1991, del cual hace parte la disposición acusada. Esta última busca establecer un régimen de transición para los corregimientos de las antiguas intendencias y comisarías, que eran espacios que, por su escasa densidad poblacional y falta de actividades económicas, así como por ciertas consideraciones de orden público, no constituían municipios, y por ello dependían directamente de las autoridades encargadas del manejo de los territorios nacionales. El decreto tomó entonces la opción de no transformar esos corregimientos en municipios sino que los mantuvo como corregimientos departamentales. Esta decisión de abstenerse de transformar los corregimientos en departamentos es cuestionada por el actor y uno de los intervinientes, quienes consideran que ésta no sólo desconoce el régimen territorial de la Constitución, que está fundado en el municipio como estructura básica, sino que además distorsiona las facultades previstas por el artículo 39 transitorio, que buscaban adaptar las antiguas intendencias y comisaría al nuevo diseño territorial, pero en manera 3 Sentencias C-126 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell alguna facultaban al Presidente a preservar el viejo ordenamiento territorial. La primera pregunta que surge es entonces si el decreto debía eliminar los corregimientos e incorporar esos territorios en municipios, como lo señalan algunos intervinientes, o por el contrario podía preservar la figura de los corregimientos. Entra pues la Corte a examinar ese interrogante.