CC - C148-2003

Sentencia C-148/03

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-En tiempo de normalidad ESTADOS DE EXCEPCION-Faculta al gobierno para modificar el presupuesto PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD-Todas las rentas y gastos sin excepción deben figurar en el presupuesto ESTADOS DE EXCEPCION-Permite al gobierno efectuar los créditos adicionales y traslados presupuestales ocasionados, constituyendo la fuente del gasto el decreto que declaró el Estado de Excepción PRESUPUESTO-Toda modificación efectuada debe ser informada al Congreso de la República PRESUPUESTO-Límites de la facultad excepcional del Ejecutivo de modificarlo o adicionarlo PRESUPUESTO-Decretos que lo modifican durante los estados de excepción están sometidos a múltiples condicionamientos derivados de la Carta Política Referencia: expediente R.E. 128 Revisión constitucional del Decreto Legislativo 2749 de 25 de noviembre de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”.

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de Revisión Constitucional del Decreto Legislativo 2749 del 25

de noviembre de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”.

I. ANTECEDENTES El 26 de noviembre de 2002 el Gobierno Nacional remitió a la Corte el Decreto 2749 del 25 de noviembre de 2002, para su revisión constitucional.

II. TEXTO DEL DECRETO

DECRETO NUMERO 2749 DE 2002

(noviembre 25) por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con las Leyes 137 de 1994, el artículo 36 de la Ley 179 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, prorrogado por el Decreto 2555 del 8 de noviembre de 2002, y CONSIDERANDO: Que mediante Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el término de 90 días; Que como parte de las medidas que el Gobierno Nacional adoptó, se determinó la necesidad de crear nuevas rentas; Que mediante Decreto 1838 del 11 de agosto de 2002 se creó el impuesto destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación para preservar la Seguridad Democrática; Que mediante Decreto 2555 del 8 de noviembre de 2002 se prorrogó el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el término de 90 días, contados a partir del 9 de noviembre de 2002;

Que es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares y la Policía con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos; Que el literal 11 del artículo 38 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los Estados de Excepción, confiere al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto durante el Estado de Conmoción Interior; Que el artículo 36 de la Ley 179 de 1994 dispone: "Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo"; Que, por lo anterior, se requiere adicionar el Presupuesto General de la Nación para 2002, DECRETA: Artículo 1°. Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital. Adicionar los cómputos del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002, en la suma de sesenta y siete mil millones de pesos ($67.000.000.000) moneda legal, según el siguiente detalle:

RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION

I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 67.000.000.0

00

1. INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION 67.000.000.0

00

III. TOTAL INGRESOS 67.000.000.0

00 Artículo 2º. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Efectuar las

siguientes adiciones al Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2002, en la suma de sesenta y siete mil millones de pesos ($67.000.000.000) moneda legal, según el detalle que se encuentra a continuación:

ADICIONES – PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION

CT SUBC. CONCEPTO APORTE RECURSO TOTAL

A PROG NACIONA S

SUBP L PROPIOS

SECCION 1501

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

A. PRESUPUESTO DE 9.310.000.0 9.310.000.

FUNCIONAMIENTO 00 000

C PRESUPUESTO DE INVERSIÓN 33.557.000. 33.557.000 000 .000 111 CONSTRUCCION DE 4.480.000. 4.480.000.0

INFRAESTRUCTURA PROPIA 000 00

DEL SECTOR 101 DEFENSA Y SEGURIDAD 3.280.000. 3.280.000.0

INTERNA 000 00 300 INTERSUBSECTORIAL SALUD 1.200.000. 1.200.000.0 000 00 113 MEJORAMIENTO Y 900.000.00 900.000.00

MANTENIMIENTO DE 0 0

INFRAESTRUCTURA PROPIA

DEL SECTOR 101 DEFENSA Y SEGURIDAD 900.000.00 900.000.00

INTERNA 0 0 211 ADQUISICION Y/O 23.977.000 23.977.000.

PRODUCCION DE EQUIPOS, .000 000

MATERIALES, SUMINISTROS Y

SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR 100 INTERSUBSECTORIAL 16.981.000 16.981.000.

DEFENSA Y SEGURIDAD .000 000 101 DEFENSA Y SEGURIDAD 6.996.000. 6.996.000.0

INTERNA 000 00 212 MANTENIMIENTO DE 4.200.000. 4.200.000.0

EQUIPOS, MATERIALES, 000 00

SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR 100 INTERSUBSECTORIAL 1.700.000. 1.700.000.0

DEFENSA Y SEGURIDAD 000 00 101 DEFENSA Y SEGURIDAD 900.000.00 900.000.00

INTERNA 0 0 600 INTERSUBSECTORIAL 1.600.000. 1.600.000.0

TRANSPORTE 000 00

TOTAL PRESUPUESTO SECCION 42.867.000 42.867.000.

.000 000

SECCION 1601

POLICIA NACIONAL

A PRESUPUESTO DE 3.000.000. 3.000.000.0

FUNCIONAMIENTO 000 00

C PRESUPUESTO DE INVERSIÓN 21.133.000 21.133.000. .000 000 111 CONSTRUCCION DE 19.410.000 19.410.000.

INFRAESTRUCTURA PROPIA .000 000

DEL SECTOR 101 DEFENSA Y SEGURIDAD 19.100.000 19.100.000.

INTERNA .000 000 705 EDUCACIÓN SUPERIOR 310.000.00 310.000.00 0 0 211 ADQUISICION Y/O 1.723.000. 1.723.000.0

PRODUCCION DE EQUIPOS, 000 00

MATERIALES, SUMINISTROS Y

SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR 101 DEFENSA Y SEGURIDAD 123.000.00 123.000.00

INTERNA 0 0 300 INTERSUBSECTORIAL SALUD 1.600.000. 1.600.000.0

000 00

TOTAL PRESUPUESTO SECCION 24.133.000 24.133.000.

.000 000

TOTAL PRESUPUESTO NACIONAL 67.000.000 67.000.000.

.000 000 Artículo 3º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C. , a 25 de noviembre de 2002. ÁLVARO URIBE VÉLEZ El Ministro de Justicia y del Derecho encargado de las funciones del Despacho del Ministro del Interior, Fernando Londoño Hoyos. El Ministro de Justicia y del Derecho, Fernando Londoño Hoyos. La Ministra de Relaciones Exteriores, María Carolina Barco Isakson. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Roberto Junguito Bonnet. La Ministra de Defensa Nacional, Martha Lucía Ramírez de Rincón. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Carlos Gustavo Cano Sanz. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Juan Luis Londoño de la Cuesta. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Salud, Juan Luis Londoño de la Cuesta. El Ministro de Minas y Energía, Luis Ernesto Mejía Castro. El Ministro de Comercio Exterior, Jorge Humberto Botero Angulo.

La Ministra de Desarrollo Económico, Cecilia Rodríguez González-Rubio. La Ministra de Educación Nacional, Cecilia María Vélez White. La Ministra de Comunicaciones, Martha Helena Pinto de De Hart. El Ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego Henao. La Viceministra de Cultura encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Cultura, Adriana Mejía Hernández. La Ministra de Desarrollo Económico encargada de las funciones del Despacho de la Ministra del Medio Ambiente, Cecilia Rodríguez González-Rubio

III. INTERVENCIONES

A. De la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto 2749 de 2002. Como fundamento de tal solicitud expone los siguientes argumentos:

1. Desde el punto de vista formal el Decreto 2749 cumple con todas las exigencias constitucionales pues el Gobierno Nacional por medio del Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional por el término de noventa (90) días; el Decreto 1838 de 2002 creó el impuesto para preservar la seguridad democrática; el Decreto 2555 de 2002 prorrogó el estado de conmoción interior por noventa días a partir del 8 de noviembre de 2002; en vigencia de tal régimen excepcional se expidió el Decreto 2749 de 2002 sometido a revisión y éste se encuentra suscrito por el Presidente y todos los ministros.

2. Desde el punto de vista material, existe conexidad entre las medidas adoptadas en el decreto revisado y la declaratoria del estado de conmoción interior pues en el decreto declaratorio se dio cuenta de la insuficiencia de los recursos apropiados en el Presupuesto General de la Nación para sufragar los gastos demandados por la crisis y de la necesidad que todas las personas realizaran un significativo esfuerzo tributario para acceder a los recursos requeridos para ese fin. Se trata, además, de una medida que satisface los principios de necesidad y proporcionalidad, pues resulta imperativo adicionar el presupuesto del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional para darle mayor cobertura y eficacia a sus operaciones tendientes a la superación de las causas de la conmoción. Finalmente, los recursos adicionales dispuestos se encuentran justificados y no existe posibilidad de acceder oportunamente a la adición del presupuesto a través de los procedimientos legales ordinarios.

B. Del Ministerio de Defensa El Ministerio de Defensa solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto

2749 de 2002. Para ello expone lo siguiente:

1. El Decreto cumple todos los requisitos formales pues se expidió bajo la vigencia del Decreto 1837 de 2002, prorrogado por el Decreto 2555, fue firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros y en él se explican los motivos y causas de la decisión.

2. Los artículos 345 y 346 de la Constitución consagran el principio de legalidad del gasto público, de acuerdo con el cual no es posible efectuar ningún gasto que no se encuentre previsto en el presupuesto y cuya expedición es una facultad del Congreso, a través de la ley de apropiaciones y

de gastos, de acuerdo con el proyecto que para el efecto le presente el Gobierno Nacional. No obstante, esa institución se somete a un régimen diferente cuando se trata de desarrollarla durante el estado de conmoción interior pues tanto la Constitución como la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción facultan al gobierno para percibir contribuciones e impuestos y modificar el presupuesto, normatividad que, además, resulta compatible con lo dispuesto sobre el particular en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

3. La incorporación de los recursos al presupuesto general de la nación obedece a la necesidad de proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional y a las demás entidades del Estado que deben intervenir con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos, consideración que se encuentra directamente relacionada con las causas invocadas para declarar el estado de conmoción interior.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicita también la declaratoria de exequibilidad del Decreto 2749 de 2002. Sus planteamientos son los

siguientes:

1. Se trata de un Decreto que fue dictado en desarrollo de los Decretos 1837 y 2555 de 2002, por medio de los cuales se declaró y prorrogó el estado de conmoción interior, lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros y fue dictado dentro del límite temporal de la declaración de conmoción.

2. Tras la declaratoria del estado de conmoción interior, el gobierno dictó el decreto 1838 de 2002, por medio del cual se estableció un impuesto al

patrimonio para conjurar la crisis existente, tributo que no estaba contemplado en el presupuesto anual de la presente vigencia. Ello significa el recaudo de cuantiosos recursos para atender las necesidades presupuestales con ocasión de la declaración de conmoción interior, los que deben quedar incorporados al presupuesto con el fin de adecuarse a las disposiciones constitucionales y legales que lo regulan.

3. El Decreto 2749 de 2002, que adiciona el Presupuesto General de la Nación, es el mecanismo constitucional y legalmente admisible para incorporar recursos provenientes del impuesto al patrimonio con destino a preservar la seguridad democrática y cumplir así con el fin del presupuesto, cual es el de ser instrumento para el cumplimiento de los planes y programas estatales y para ejercer el control político y fiscal del recaudo y la destinación de los recursos a los fines perseguidos.

4. Las partidas presupuestales incluidas en el Decreto 2749 son congruentes y necesarias para enfrentar la situación de anormalidad en que se encuentra el país, que fue el objetivo de la declaratoria del estado de conmoción interior y del impuesto al patrimonio para la seguridad democrática, razón por la cual guarda una estrecha relación con los motivos de la declaratoria del estado de excepción.

V. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

A. La facultad de modificar el presupuesto durante los estados de excepción.

1. En los artículos 346 y 347 de la Constitución Política se encuentra consagrado el principio de legalidad del presupuesto. De acuerdo con ellos, el presupuesto de la nación, como un estimativo de los ingresos y autorización de los gastos públicos, debe ser fijado por el Congreso. Sin desconocer que el

ejecutivo tiene una importantísima intervención en todo este proceso, esa es la instancia legitimada para expedirlo, modificarlo y adicionarlo. El artículo 346 es claro al indicar que las prescripciones sobre el presupuesto allí contenidas, rigen en tiempos de paz, esto es, en tiempos de normalidad institucional. De acuerdo con ello, en tiempos de paz no se puede percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas ni tampoco hacer erogación que no se halle incluida en el de gastos. Esa exigencia traduce una cara conquista de las democracias occidentales y es inherente a la racionalidad de un Estado de derecho pues un poder tan grande como el impositivo y una atribución tan delicada como la del manejo de los recursos estatales exige una regulación que consulte el principio democrático y ello se logra mediante el concurso de la instancia parlamentaria. Ésta está habilitada no sólo para expedir el presupuesto de rentas y gastos sino también para modificarlo, competencia que es coherente con las cambiantes circunstancias del mundo económico y cuya regulación, entre otros temas, defirió el constituyente a la ley orgánica del presupuesto -Artículo 352 de la Carta-.

2. Con todo, del hecho que el artículo 346 exija que en tiempos de paz no se pueden percibir impuestos no incluidos en el presupuesto ni ingresos ni erogaciones no previstas en él, no se sigue que en tiempos de anormalidad institucional no existan mecanismos excepcionales de regulación de tales ingresos y gastos pues la misma necesidad de superar las circunstancias que condujeron al derecho constitucional de excepción puede exigir también un

manejo excepcional de las finanzas públicas. De allí que el artículo 38, literal l), de la Ley 137 de 1994 disponga que durante el estado de conmoción interior el gobierno tiene la facultad de “Imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal; o durante la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos”. Se trata de una situación excepcional que involucra la alteración de la competencia para la generación de rentas y regulación de los gastos pues ella se radica en el ejecutivo como una exigencia impuesta por la necesidad de tomar las medidas necesarias para la superación de la crisis que condujo a la declaratoria del estado de anormalidad institucional. En ese contexto, resulta explicable que al gobierno se le conceda también la facultad excepcional de “Modificar el presupuesto...” en el artículo 38 literal ll) de la Ley 137 de 1994, pues la generación, mediante nuevos tributos, de los recursos necesarios para la superación de la crisis conduce a la necesidad de modificar el presupuesto de ingresos y de gastos. Ésta, además, es una exigencia impuesta por el principio de universalidad del presupuesto, de acuerdo con el cual todas las rentas y todos los gastos, sin excepción, deben figurar en él.

3. Tal esquema excepcional de las rentas y gastos públicos es complementado por los artículos 83 y 84 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. La primera disposición, de manera compatible con la anormalidad institucional propia de los estados de excepción, le permite al gobierno

efectuar los créditos adicionales y traslados presupuestales ocasionados por ellos, constituyendo la fuente del gasto el decreto que declaró el estado de excepción. Y la segunda exige que toda modificación del presupuesto sea informada al Congreso de la República en los ocho días siguientes o la iniciación de período de sesiones y esto no sólo para efectos del control político inherente al derecho constitucional de excepción sino también para que “pueda derogar o modificar disposiciones según su competencia”, según lo señala el articulo 38, literal ll), de la Ley 137 de 1994. Este es, entonces, el marco normativo de la facultad que le asiste al gobierno de modificar el presupuesto de rentas y gastos durante los estados de excepción, facultad que, tal como expuso la Corte en la Sentencia C-947-021, comprende tanto la facultad de realizar traslados como la de efectuar adiciones presupuestales: “Se presenta un traslado, cuando, sin alterar el cómputo de las rentas, se dispone, dentro del mismo presupuesto, cambios tanto cuantitativos como de destinación en dos o más partidas. En este evento se presenta, por una parte, un crédito por virtud del cual se incorpora o adiciona una partida de gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una de las partidas originales del presupuesto. ...Por su parte, los créditos adicionales son “... aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de éste” 2. Estas adiciones comportan la identificación de nuevas rentas que, en la misma proporción, se incorporan al presupuesto,

tales como las provenientes de la emisión de bonos o de nuevos impuestos. Cuando en los estados de excepción se decreta un traslado presupuestal, la medida busca cambiar la destinación de una partidas para disponer de esos recursos para los fines propios de la respectiva situación excepcional. En tal caso el examen de constitucionalidad del correspondiente decreto legislativo debe referirse a la conexidad del traslado con la situación que motivó la declaratoria del estado de excepción, así como a la necesidad y la 1 M. P. Rodrigo Escobar Gil. 2 Abel Cruz Santos, "El Presupuesto Colombiano", Editorial Temis 1963, pág., 197. proporcionalidad de la medida, examen que comprende tanto el estudio de la nueva destinación de los recursos, como el análisis de la manera como se afectan las partidas que se disminuyen.3 Ello es así porque en el mismo decreto que dispone el traslado se decide sobre la fuente, en este caso interna, de los recursos y se fija su destinación, sin que tales materias hayan sido objeto de una previa determinación por el legislador excepcional. En el caso de los créditos adicionales que se producen en ejercicio de las facultades de los estados de excepción, en principio, la fuente de los recursos debe estar previamente determinada, y si lo fue a través de un decreto legislativo, el mismo debe haber sido objeto del control automático de constitucionalidad por la Corte”.

B. Límites de la facultad excepcional del ejecutivo de modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos.

4. Los regímenes excepcionales son regímenes de juridicidad, es decir, concebidos desde el derecho y limitados por él pues una sociedad civilizada,

ni aún en sus momentos de mayor tensión, puede renunciar al derecho como instrumento de convivencia. De allí que tanto la facultad de decretar un estado de excepción como las facultades que durante él se ejercen estén sometidas a un riguroso control constitucional, formal y material, según se lo expuso en la Sentencia C-802-024 por medio de la cual se declaró, con excepción del artículo 3°, la exequibilidad del Decreto 1837 de 2002 que declaró el estado de conmoción en todo el territorio nacional.

5. En relación con la facultad del ejecutivo de modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos de la nación durante los estados de excepción, hay que indicar que de la Carta Política se desprenden condicionamientos que imposibilitan que el ejercicio de esa facultad se configure en un poder omnímodo.

El primero de ellos es la necesaria conexidad entre el objetivo de la modificación presupuestal y las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción. A juicio de la Corte, esta relación de conexidad es doble, ya que comprende, de un lado, la existente entre las causas que generaron la declaratoria y su finalidad, y de otro, la existente entre las causas de expedición del decreto legislativo que modifica el presupuesto y las materias que regula5. 3 La Corte en Sentencia C-206 de 1993 analizó el impacto de los traslados presupuestales decretados en estado de conmoción interior, particularmente frente a la reducción de rubros de gasto público social, y encontró que los mismos, en ese caso concreto eran ajustados a la Constitución. 4 M. P. Jaime Córdoba Triviño.

5 Cfr. C-067/93 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez y C-075/93 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Esta relación de conexidad contrae, además, la especificidad del contenido de las medidas que modifiquen el presupuesto de rentas o el de gastos, ya que, en concordancia con lo prescrito en el inciso 2º del artículo 213 de la Carta Política, dichas variaciones deberán estar circunscritas, en el caso de la declaratoria de conmoción interior, a las “facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”. Igualmente, la posibilidad del decreto de esta clase de medidas no involucra la suspensión de las facultades de diseño presupuestal que, como regla general, poseen las corporaciones públicas, según lo señalado en el numeral 3º del artículo 214 Superior, en concordancia con el inciso 2º del artículo 3456.

6. Otros condicionamientos se hallan en las normas que para el caso de los estados de excepción constituyen, junto con las disposiciones contenidas en el Estatuto Superior, bloque de constitucionalidad, como son la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y, de manera especial en los decretos legislativos 6 Al respecto son ilustrativas las sentencias C-448/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-206/93 Antonio Barrera Carbonell. La condición de especificidad en comento se hace explícita en este último fallo, cuando señala que “restablecer el orden público gravemente perturbado por hechos y circunstancias que no se han podido conjurar "mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía", como lo señala el artículo 213, significa para el Gobierno

la posibilidad de recurrir al empleo de facultades especiales, no sólo por que exceden las que le atribuye la Carta dentro del estado de normalidad, sino también, porque sus decisiones exigen un ejecución ágil, por fuera de los procedimientos ordinarios, sin que con ello se quiera admitir que el ejecutivo queda investido de atribuciones abusivas que le permitan obrar caprichosamente, ya que la Constitución le establece prohibiciones y le traza límites, de tal suerte que sólo puede adoptar decisiones que directa y exclusivamente estén encaminadas a conjurar la causa de las perturbaciones e impedir la extensión de sus efectos: “A la luz de lo expresado, se puede percibir claramente el verdadero sentido del artículo 345 de la Carta, según el cual, "en tiempo de paz" no se podrá percibir impuesto o contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogación que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco, agrega la norma, podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. “La norma en cuestión, en armonía con el artículo 347 de la misma obra, consagra el principio de legalidad del presupuesto, y convierte el gasto en elemento fundamental del mismo, con lo cual se reduce la importancia del principio del equilibrio, del cual se había hecho, en la constitución derogada, la guía esencial de la formación y modificación del presupuesto. “Ahora bien, si en "tiempo de paz" no se puede hacer un gasto que no haya sido decretado por el

Congreso, qué ocurre en el evento en que se haya perturbado esa paz y decretado el Estado de Conmoción Interior para hacerle frente a esa situación excepcional?. “El tránsito de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo de no paz), permiten admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el ejecutivo está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a remover las causas que dieron origen a la perturbación del orden interno y a recuperar la paz. “La anterior afirmación es válida frente a la circunstancia de que si en tiempo de paz la facultad de modificar el presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de anormalidad -Estado de Conmoción Interiortambién puede tenerla el Gobierno, sólo que de manera excepcional, por habilitación que la hace la Constitución en el sentido de sustituir al legislador ordinario en el ejercicio de la función legislativa. “No sobra advertir que en el Estado de Conmoción Interior el Congreso conserva sus atribuciones sobre el manejo presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es excepcional y limitada, y la viabilidad de modificar el presupuesto por éste, no le suprime o resta atribuciones al legislador”. de modificación presupuestal, los principios contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.7 Frente a la Ley Estatutaria, es claro que principios como los de necesidad y proporcionalidad de las medidas tomadas por el ejecutivo (Arts. 11 y 13), deben ser cumplidos por los decretos legislativos que modifican o adicionan el presupuesto, junto con otros requerimientos específicos impuestos por la

Ley 137 de 1994, como es la obligatoriedad de “rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco días para que este pueda derogar o modificar disposiciones según su competencia” (Art. 38, literal ll.). En lo que hace referencia a los principios del sistema presupuestal señalados en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la Corte advierte cómo estos deben ser observados pues todo estado de excepción es, como se ha expresado reiteradamente en la doctrina constitucional, un estado de legalidad, en el cual los pilares que fundan el ordenamiento jurídico no pueden ser modificados por el ejecutivo en uso de tales facultades. Además, el Estatuto Orgánico de Presupuesto contiene previsiones normativas (Arts. 838 y 84) que inscriben la potestad de modificación presupuestal por parte del legislador de excepción en el marco de los principios propios de tal estatuto9, en especial el de legalidad. Esto en el entendido que estos preceptos definen al decreto que declara el estado de excepción como la fuente del gasto público, lo que entra en concordancia con los principios constitucionales aplicables a la ley de apropiaciones y contenidas en el artículo 346 Superior, como es la obligación de sustentar cada partida, entre otras causas, en “un gasto decretado conforme a ley anterior”. Finalmente, hay que indicar que el objeto de los decretos legislativos bajo estudio es incluir las rentas extraordinarias que se hayan decretado, como los gastos generados por la ejecución de las labores tendientes al restablecimiento del orden público, dentro del presupuesto, actividad que no es más que el acatamiento del principio de universalidad contenido en el artículo 14 del Estatuto Orgánico. 7 De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las leyes orgánicas hacen parte del bloque de

constitucionalidad en sentido lato: “Es posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad. El primero: stricto sensu, conformado por aquellos principios y normas que han sido normativamente integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato expreso de la Carta, por lo que entonces tienen rango constitucional, como los tratados de derecho humanitario. De otro lado, la noción lato sensu del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que "tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias", aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional”. Corte Constitucional. Sentencia C