CC - C153-2023

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia frente a norma que no se encuentra vigente ni está produciendo efectos jurídicos (…) la Corte Constitucional debe inhibirse de hacer un pronunciamiento de mérito, por carencia de objeto, respecto de las demandas que se formulen contra normas que no están en vigor y no produzcan actualmente efectos jurídicos ni tengan vocación de producirlos. Pero la Corporación puede fallar de fondo si las disposiciones acusadas o están vigentes o no lo están, pero proyectan en la actualidad o en el futuro efectos jurídicos. Dado que, según esto, es relevante determinar si una previsión demandada genera efectos jurídicos, resulta entonces necesario interpretar qué significa que una norma proyecte o produzca efectos jurídicos. CONTROL ABSTRACTO DE INCONSTITUCIONALIDADVigencia normativa como presupuesto para su estudio CONTROL CONSTITUCIONAL-Hipótesis excepcional cuando disposición ha dejado de producir efectos jurídicos La Corte Constitucional debe inhibirse en principio cuando la demandada sea una disposición que no está vigente y no produce efectos jurídicos ni tiene la vocación de producirlos. Sin embargo, de manera excepcional, puede decidir el mérito de acciones públicas formuladas contra normas desprovistas de vigencia y de efectos jurídicos actuales y potenciales, si así lo impone la Constitución luego de valorar los siguientes factores: la suficiencia del plazo durante el cual la previsión legislativa estuvo en vigor; si proyectaba sus efectos jurídicos en el momento de interponerse la demanda

y; finalmente, si prima facie se observa una notoria oposición entre el texto legal acusado y la Constitución, de tal entidad que justifique un fallo retroactivo.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena SENTENCIA C-153 de 2023

Referencia: Expediente D-14812

1 Expediente D-14812

Mag. ponente.: Natalia Ángel Cabo _________________________________________________________ Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 2155 de 2021 “Por medio de la cual se expide la Ley de inversión social y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Miguel Santiago Pantoja León

Magistrada ponente:

NATALIA ÁNGEL CABO

Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Miguel Santiago Pantoja León presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 2155 de 2021 “Por medio de la cual se expide la Ley de inversión social y se dictan otras disposiciones”. Según la demanda, esa prescripción vulnera el artículo 333 de la Constitución Política.1 El inicio del proceso de constitucionalidad se comunicó al Presidente de la República, a los

presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que, si lo consideraban preciso, intervinieran dentro de los 10 días siguientes al recibo de la comunicación con el fin de defender o cuestionar la constitucionalidad de la norma demandada. También se invitó a participar a otras autoridades públicas2, a organizaciones civiles y académicas3, se ordenó correr traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente y se fijó en lista el proceso para permitir las intervenciones ciudadanas (CP art 242-1 y 2). 1 La demanda fue inicialmente inadmitida mediante Auto del 14 de junio de 2022. Posteriormente, fue rechazada mediante Auto del 28 de junio de 2022, en atención al informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional del 23 de junio de 2022 en el que se indicó que, dentro del término de ejecutoria del auto inadmisorio, no se recibió ningún escrito de corrección de la demanda. Esa decisión fue anulada por la Sala Plena de esta Corporación mediante Auto del 27 de julio de 2022, debido a que el escrito de corrección de la demanda sí fue presentado dentro del término de ejecutoria correspondiente. El 6 de octubre de 2022, la Procuradora General de la Nación presentó una manifestación de impedimento, que le negó la Sala Plena de la Corte Constitucional en auto del 20 de octubre de 2022. 2 Puntualmente, se invitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP. 3 Se extendió la invitación a participar a la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de

Colombia, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), a la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO), a la Escuela de Gobierno de la Universidad de Los Andes, y al Observatorio Laboral de la Pontificia Universidad Javeriana. 2 Expediente D-14812

Mag. ponente.: Natalia Ángel Cabo _________________________________________________________

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, una vez recibido el concepto de la Procuradora General de la Nación, se decide el asunto.

II. NORMA DEMANDADA

3. A continuación, se transcribe la disposición demandada, tal como se publicó en el Diario Oficial No. 51.797 de 14 de septiembre de 2021, y se subraya el segmento específicamente acusado: “LEY 2155 DE 2021

(septiembre 14) Por medio de la cual se expide la Ley de Inversión Social y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…] ARTÍCULO 21. AMPLIACIÓN DE LA VIGENCIA TEMPORAL DEL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO FORMAL (PAEF). Únicamente para aquellos potenciales beneficiarios que para el periodo de cotización de marzo de 2021 hubiesen tenido un máximo de cincuenta (50) empleados, amplíese desde mayo de 2021 hasta el mes de diciembre de 2021 el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), establecido en el Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por los Decretos Legislativos 677 y 815 de 2020 y la Ley 2060 de 2020, en las mismas

condiciones y términos allí previstos, salvo por las modificaciones introducidas por la presente ley. A las solicitudes realizadas bajo el amparo de este artículo no les aplicará el límite máximo de once solicitudes contenido en los artículos 1o, 2o, 4o y 5o del Decreto Legislativo 639 de 2020. En todo caso, solo se podrá recibir una vez el aporte estatal del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), por cada mes. Se entenderá por empleados los descritos en el inciso primero del parágrafo 2 del artículo 3o del Decreto Legislativo 639 de 2020 y sus modificaciones. A partir de la vigencia de la presente ley los aportes estatales que entrega el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), se realizarán con cargo al Presupuesto General de la Nación. El Programa continuará en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. PARÁGRAFO 1o. Si al momento de la postulación el potencial beneficiario cuenta con un número mayor de empleados al establecido en el presente artículo, este no perderá el acceso al PAEF. Sin embargo, no podrá ser beneficiario de aportes por un número mayor al de cincuenta (50) empleados. PARÁGRAFO 2o. En el evento descrito en el parágrafo 1 del presente artículo, la determinación de los cincuenta (50) empleados priorizará a las 3 Expediente D-14812

Mag. ponente.: Natalia Ángel Cabo _________________________________________________________ empleadas, cuyo aporte estatal corresponde al 50% de que trata el inciso

primero del parágrafo 5 del artículo 3o del Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por el artículo 6o de la Ley 2060 de 2020. PARÁGRAFO 3o. En diciembre de 2021, el Gobierno nacional considerando los indicadores económicos, en especial el porcentaje de desempleo y la disponibilidad presupuestal existente, podrá disponer mediante decreto la extensión del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) máximo hasta el 31 de diciembre de 2022, únicamente para los potenciales beneficiarios que a marzo de 2021 cuenten con máximo 50 trabajadores. En el evento de realizarse la extensión a que hace referencia este parágrafo, el Gobierno nacional determinará el número de meses adicionales por los que se otorgará el aporte estatal, y se entenderá que aplican las demás condiciones y términos del programa establecidos en el Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por los Decretos Legislativos 677 y 815 de 2020, la Ley 2060 de 2020 y la presente ley.”

III. LA DEMANDA

4. El ciudadano Miguel Santiago Pantoja León considera que el inciso 1° del artículo 21 de la Ley 2155 de 2021 desconoce el artículo 333 de la Constitución Política, por las razones que se exponen a continuación.

5. En concepto del accionante, la norma demandada dispone que únicamente podrán ser beneficiarios de la ampliación del Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEFaquellos empleadores que para el periodo de cotización de marzo de 2021 hubieran tenido un máximo de cincuenta

empleados.4 Ese requisito implica, en la práctica, retirarles el apoyo preexistente a quienes lo recibían en virtud del Decreto legislativo 639 de 2020 y sus reformas, pero tenían más de cincuenta empleados para marzo de

2021. De acuerdo con el actor, no es clara la razón de esta restricción. De hecho, el parágrafo 1° del precepto acusado admite que se beneficien de esta ampliación del PAEF quienes tengan más de 50 empleados al momento de postularse al beneficio, pero establece que –en ese caso—el apoyo cubre solo a un máximo de 50 empleados. Es decir, que pueden beneficiarse del programa aquellos que tengan, al postularse, más de 50 empleados. Dice, explícitamente: “La expresión del inciso primero del artículo 21, excluye la posibilidad […] de que beneficiarios del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), que ya traían consagrado un beneficio en cabeza suya, se vieran limitados a un requisito de tener máximo 50 trabajadores en marzo del 2021, […] no se entiende el ¿por qué? […] Tal como lo indica el parágrafo primero, mencionado dos párrafos atrás, si igualmente el subsidio, beneficio y apoyo se establece por un número 4 Escrito de demanda, https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/archivo.php?id=42718

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Mag. ponente.: Natalia Ángel Cabo _________________________________________________________ máximo de cincuenta trabajadores, para qué se limita la nómina de marzo a máximo cincuenta, es decir, de todas formas, no le van a dar al empresario

subsidio sobre un número mayor, pues déselo por los cincuenta INDEPENDIENTEMENTE, que a marzo tuviera cincuenta, uno o ciento cincuenta trabajadores.”

6. El contenido de la disposición cuestionada, según el demandante, contradice el artículo 333 superior, el cual estatuye que el Estado “estimulará el desarrollo empresarial” y, además, “impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica”. El artículo 21 (parcial) de la Ley 2155 de 2021 –en criterio del accionante—no solo no estimula en absoluto el desarrollo empresarial, sino que además lesiona la libertad económica. Si bien, desde el punto de vista del actor, el Estado no tiene el deber de ofrecer subsidios a los agentes económicos en tiempos de normalidad, en el contexto de la pandemia sí debía hacerlo. Privar de estos beneficios a una empresa que disfrutaba de ellos, solo por el número de empleados que tuvo en determinado momento, equivale a “castigarla […] por generar empleo”, y a pesar de que cumpla sus obligaciones legales, lo cual afecta la libertad económica. En sus palabras: “[…] para efectos de acusar su inconstitucionalidad debemos tener en cuenta que, la norma per se, al establecer una limitante (tener 50 empleados máximo al mes de marzo de 2021) que no es congruente con el espíritu de la misma

(ayudar al empresario en su momento crítico), toda vez que coarta y restringe la libertad económica, en la medida que le disminuye el ingreso bruto, al retirarle un subsidio que se otorga en condiciones extraordinarias (una pandemia […] que ocasionó un estado de emergencia económica, social y

ecológica) […] no en condiciones normales, s[í] es violatorio del derecho constitucional, del artículo 333 aquí señalado. […] la norma acusada de inconstitucional, limita directamente al empresario para seguir operando […]. Es en esta medida que se restringe la libertad económica, porque en situaciones normales la libertad económica, no debe estar supeditada a un apoyo estatal, pero en condiciones extraordinarias, el Estado, quien es principal socio de todas las empresas del país, es el llamado a garantizar el soporte, a generar un ápice de flujo de caja y colaborar a engrosar ese músculo financiero, que en momentos oscuros es cuando más se necesita”.

7. En su demanda, el ciudadano sostiene que la Constitución no exige extenderles el subsidio a todas las empresas nacionales, con independencia del número de trabajadores que tengan. Más bien, lo que impiden las libertades económicas es considerar que una cantidad de empleados superior a cincuenta en determinado momento puede ser el criterio para privar a una empresa de un beneficio que disfrutaba en un contexto anormal como la pandemia: “[…] no se pretende por parte de este actor, que el subsidio PAEF, se le[s] otorgue a todas las empresas nacionales, independientemente del número de trabajadores que tengan, ni tampoco se quiere que se les otorgue a todas las empresas por un número límite de 50 trabajadores, porque esto no tendría

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Mag. ponente.: Natalia Ángel Cabo _________________________________________________________ sentido y tampoco es la petición de este actor; lo que se quiere establecer con claridad […] es que las empresas que ya venían ostentando la calidad de

beneficiarias (sin existir la limitante que se estableció en la norma acusada) en unas condiciones previas de modo tiempo y lugar, que ya habían generado una confianza legítima en el administrado, lo cual va de la mano con el principio de seguridad jurídica (pilar fundamental del estado social de derecho) se conserven y se continúen brindando, hasta tanto, dichas condiciones que lo generaron desaparezcan”.

IV. INTERVENCIONES

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

8. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino para solicitarle a la Corte Constitucional que se inhiba de emitir un fallo de mérito o, de forma subsidiaria, que declare exequible la disposición acusada. La solicitud de proferir un fallo inhibitorio se funda en una presunta “carencia actual de objeto”, en la medida en que el PAEF solo rigió hasta diciembre del año 2021 y, por ende, la norma demandada ya se terminó de ejecutar y no produce actualmente efectos. Inclusive cuando la acción pública se radicó, el 10 de mayo de 2022, la temporalidad del PAEF había expirado. La demanda se presentó cuando ya el precepto cuestionado no producía efectos, y eso no se debe a que el periodo del programa fuera particularmente estrecho, ya que la Ley 2155 de 2021, a la cual pertenece la prescripción demandada, se expidió en septiembre de 2021 y el PAEF duró hasta diciembre de ese mismo año.

9. Sin embargo, si se decide fallar de fondo, la Cartera de Hacienda y Crédito Público considera que la Corte debería declarar la constitucionalidad

de la norma accionada, pues no vulnera la libertad de empresa y, en cambio, sí “protege el desarrollo empresarial”, por varias razones que el Ministerio expone y sustenta normativa o empíricamente de la siguiente manera: 9.1. El PAEF se creó en la pandemia derivada del COVID-19, como una respuesta frente a los impactos que tuvieron sobre la actividad económica, las medidas de reducción de la movilidad, aglomeración y congregación en sitios públicos. En ese contexto, el sector económico enfrentó obstáculos para cumplir las obligaciones que tenía con sus trabajadores, proveedores y demás acreedores. El objetivo del PAEF era precisamente estimular el desarrollo empresarial, sin afectar la libertad de empresa, mediante el reconocimiento de un apoyo a la nómina. La Corte Constitucional –según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público—juzgó ajustados a la Constitución los decretos legislativos que implementaron el PAEF, por cuanto fomentaban el desarrollo empresarial y eran respetuosos de las libertades económicas.5 Más aún, en la sentencia C-458 de 2020, al revisar uno de los decretos que regularon el PAEF, la Corte declaró que este programa presupone una decisión acerca de 5 Mencionó, por ejemplo, que en la sentencia C-490 de 2020, la Corporación sostuvo que el PAEF “[e]n vez de desmejorar prerrogativas preexistentes, […] propende […] por la conservación del trabajo y la libertad de empresa, al consagrar un beneficio económico solidario”. 6 Expediente D-14812

Mag. ponente.: Natalia Ángel Cabo _________________________________________________________ “la asignación de recursos escasos”, por lo cual “es indispensable optimizar la

focalización” de los subsidios que se desprenden él. 9.2. Con base en esta facultad para optimizar la focalización de recursos escasos, la norma acusada circunscribió el PAEF a las micro y pequeñas empresas, tal como estas se definen en la Ley 905 de 2004. Esto se justificó, en primer lugar, en que estas empresas “representan cerca del 98% del tejido empresarial en Colombia, y emplean aproximadamente al 77% de los ocupados del mercado laboral del país”. En segundo lugar, esta concentración del PAEF se debe a que las micro y pequeñas empresas tienen la menor tasa de supervivencia a través del tiempo, ya que en el término de 5 años “solo el 33% y 65,4% […] sobrevive, respectivamente, mientras que ese porcentaje asciende a 80,3% y 92,6% en las empresas medianas y grandes”. En tercer lugar, los niveles de informalidad son mayores mientras más pequeñas son las empresas, pues el 82% de las microempresas son informales, y eso es relevante pues representan más del 90% del total de empresas del país. En cuarto lugar, el único segmento empresarial que se contrajo en el periodo de pandemia fue el de las microempresas, ya que se registró una reducción del stock de 9,4%. En quinto lugar, las micro y pequeñas empresas registraron una salida de aportantes superior a la que ocurrió en empresas de mayor tamaño, y entre las empresas que permanecieron también se dio una salida de cotizantes superior en las más pequeñas que en las más grandes. En sexto lugar, la mayoría de los que recibieron el subsidio fueron estas micro y pequeñas empresas. 9.3. Finalmente, aduce que desde un comienzo y tras cada reforma ha sido

claro que el PAEF ofrece un subsidio temporal, que no está llamado a extenderse indefinidamente en el tiempo. Por consiguiente, que se haya reducido su espectro de aplicación, y de ese modo a algunas personas se les hubiera retirado el subsidio, no es contrario a las expectativas que había despertado este programa público, pues ninguno de sus beneficiarios iniciales podía esperar que el PAEF se perpetuara de manera indefinida. Intervención de la Unidad de Gestión de Pasivos Pensionales -UGPP

10. La UGPP abogó por la declaratoria de exequibilidad del artículo 21

(parcial) de la Ley 2155 de 2021. En defensa de la constitucionalidad de esta norma, la Unidad manifestó que el objetivo del PAEF fue justamente promover el empleo formal durante la pandemia del COVID-19, mediante el otorgamiento de un apoyo monetario temporal focalizado a determinados empleadores y fiscalizado por la UGPP. Este apoyo buscaba contribuir a satisfacer el mínimo vital de los trabajadores, a respaldar la actividad económica de las empresas en un contexto crítico y a mitigar el impacto de la emergencia sanitaria sobre el mercado laboral. Si bien inicialmente el conjunto de destinatarios de este Plan era más amplio, luego se focalizó en las micro y pequeñas empresas, por ser las que más lo requerían y en las cuales se optimizaba la inversión de los recursos, como lo evidencian los datos 7 Expediente D-14812

Mag. ponente.: Natalia Ángel Cabo _________________________________________________________ incluidos en la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en Ley 2155 de 2021.

11. La contracción del universo de beneficiarios –según la UGPP— no

vulnera el núcleo esencial del artículo 333 de la Constitución Política, toda vez que no afecta la libertad de destinar recursos privados para la fundación, mantenimiento y producción de empresas económicas, y tampoco la capacidad de definir sus objetivos y de hacer una planificación autónoma de las empresas. No desconoce, por otra parte, la seguridad jurídica, los derechos adquiridos o la confianza legítima, pues desde el inicio este PAEF se constituyó como un programa público con una vigencia temporal definida, y sus beneficios no se retiraron de forma intempestiva sino conforme a lo planeado legislativamente. Por el contrario se protegen otros derechos y principios constitucionales, como el trabajo, la solidaridad, el fomento del desarrollo empresarial y el mínimo vital. La restricción al conjunto de destinatarios del PAEF es, pues, proporcionada porque tiene como propósito cumplir fines constitucionales, de hecho extendió la cobertura temporal de un programa de apoyo estatal al empleo formal; los criterios de selección de empleadores favorecidos por el PAEF no son discriminatorios; el mecanismo de distribución de recursos públicos es razonable; y es un instrumento transitorio. Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, ANDI

12. La ANDI consideró, en su escrito de intervención, que la Corte Constitucional debe inhibirse de decidir el fondo de la acción de inconstitucionalidad, por varias razones. Primera, la norma constitucional que invocó el actor no tiene correspondencia con la disposición demandada. El PAEF no fija criterios o condiciones para el libre ejercicio de la actividad económica de los particulares ni incide en la libre concurrencia de oferentes

en el mercado. Por ende, no trata sobre las materias del artículo 333 de la Constitución. Segundo, para la ANDI, la demanda es confusa, pues no es claro si lo que cuestiona es el precepto legal o una de sus interpretaciones. Tercero, el PAEF era “esencialmente temporal” y su temporalidad ya expiró, por lo cual “carece de sentido que la Corte Constitucional emita un pronunciamiento de fondo”. Por último, la ANDI manifiesta que el PAEF se ajusta a la Constitución y fue beneficioso durante la pandemia del COVID-19. Intervención del Semillero de Investigación en Derecho Laboral y Seguridad Social de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana

13. El Semillero de derecho laboral y seguridad social de la Pontificia Universidad Javeriana argumentó en el proceso que la norma cuestionada no viola el artículo 333 de la Constitución. Manifestó este interviniente que la clasificación de las empresas en micro, pequeña y mediana, según la magnitud de su planta de personal, se encuentra prevista en la Ley 590 de

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Mag. ponente.: Natalia Ángel Cabo _________________________________________________________

2000. Lo que hace el precepto legal accionado es tomar como base esta regulación, para favorecer a las micro y pequeñas empresas. Esta regulación no solo se inscribe en la libertad de configuración del legislador, sino que además es válida porque dichas micro y pequeñas empresas “representan el 97,6% de las empresas renovadas en Colombia”. El subsidio demandado busca entonces –en su sentir—ayudar económicamente a las empresas que más empleo generan.

Intervenciones ciudadanas

14. La ACOPI, Seccional del Valle del Cauca, a través de su directora seccional y de la presidenta de su junta directiva, coadyuvó la demanda, pero añadió que la Corte debería pronunciarse también sobre la constitucionalidad del parágrafo 3° (parcial) del artículo 21 demandado, en cuanto prevé exactamente la misma restricción al PAEF.6 En criterio de esta Asociación, la idea del PAEF era ofrecer un apoyo a las empresas durante toda la pandemia, por lo cual debió extenderse hasta el 30 de junio de 2022, fecha en la cual se levantó el estado de emergencia sanitaria. Ampliar el PAEF solo hasta diciembre del año 2021, y únicamente para beneficiar a las micro y pequeñas empresas, desprotege a ciertas empresas y discrimina entre las que habían recibido este mismo apoyo hasta marzo de 2021. Esta afectación es más clara, si se tiene en cuenta que la definición de micro y pequeña empresa, en el campo comercial, no depende necesariamente del número de empleados, sino de la cuantía de los ingresos que perciba la empresa, conforme al Decreto 1074 de 2015.7 Además, retirarles este subsidio a empresas que antes lo obtenían –a su juicio—atenta contra la seguridad jurídica y la confianza legítima.

15. El ciudadano José Mauricio Marín Elizalde intervino para coadyuvar la demanda. Adujo que el PAEF se creó como un mecanismo de apoyo durante toda la pandemia, pero a algunas empresas solo las amparó hasta el mes de marzo de 2021. La Ley 2155 de 2021 limitó el alcance de este beneficio, para

ampliar su periodo de vigencia hasta diciembre de 2021, pero solo en favor de las micro y pequeñas empresas. Sin embargo, clasificó como tales a las empresas según su número de trabajadores, sin considerar que algunas de ellas también son micro o pequeñas, no por su cantidad de trabajadores, sino por sus ingresos, como se extrae del Decreto 1074 de 2015. Al excluir a determinadas empresas de esta ampliación temporal del PAEF, el legislador contravino el propósito de este programa, que era el fomento del empleo 6 El parágrafo 3° parcial de la norma prevé que “aplica únicamente a “los potenciales beneficiarios que a marzo de 2021 cuenten con máximo 50 trabajadores”. 7 Según la norma citada por la interviniente, las clases de empresa son las siguientes “Microempresa. Aquella cuyos ingresos por actividades ordinarias anuales sean inferiores o iguales a cuarenta y cuatro mil setecientos sesenta y nueve Unidades de Valor Tributario (44.769 UVT). || Pequeña Empresa. Aquella cuyos ingresos por actividades ordinarias anuales sean superiores a cuarenta y cuatro mil setecientos sesenta y nueve Unidades de Valor Tributario (44.769 UVT) e inferiores o iguales a cuatrocientos treinta y un mil ciento noventa y seis Unidades de Valor Tributario (431.196 UVT). || Mediana Empresa. Aquella cuyos ingresos por actividades ordinarias anuales sean superiores a cuatrocientos treinta y un mil ciento noventa y seis Unidades de Valor Tributario (431.196 UVT) e inferiores o iguales a dos millones ciento sesenta mil seiscientos noventa y dos Unidades de Valor Tributario (2'160 .692 UVT).”

9 Expediente D-14812

Mag. ponente.: Natalia Ángel Cabo _________________________________________________________ formal, en tanto les sustrajo el subsidio a algunas empresas que habían empezado a recibirlo. Al regular así el PAEF, además, discriminó entre empresas competidoras, por lo cual vulneró el artículo 333 de la Carta Política. Por ende, deben declararse inexequibles el inciso 1° y el parágrafo 3°

(parcial) de la Ley 2155 de 2021.

V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA

NACIÓN

16. La Procuradora General de la Nación, mediante Concepto No. 7148, le solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de estudiar el fondo de la demanda o, en su defecto, declarar exequible el precepto demandado. En primer término, expresó la Jefe del Ministerio Público que a su juicio no ha habido sustracción de materia, pese a que el PAEF rigió como beneficio hasta el mes de diciembre de 2021, pues al momento de interponerse la acción pública de inconstitucionalidad (10 de mayo de 2022) la norma acusada aún producía efectos jurídicos, en la medida en que el PAEF “se encontraba en etapa de subsanación de errores operativos y giros extraordinarios de la tercera fase, conforme se extrae del cronograma de actividades de la [UGPP]”.

17. Pese a ello, la Procuradora General de la Nación considera que la demanda no es apta, pues carece de certeza, pertinencia y suficiencia. En realidad, en su concepto, la norma no establece un límite máximo de cincuenta empleados para poderse beneficiar del PAEF. Lo que prevé la

disposición cuestionada es que pueden recibir este subsidio incluso los empleadores con más de 50 empleados, pero el beneficio solo cobijará a 50 de ellos, como lo preceptúa el parágrafo 1° del artículo 21 y lo confirma la lectura de la exposición de motivos de la iniciativa. En ese sentido, las acusaciones de no recaen sobre una proposición jurídica “real y existente”.

18. Si la Corte decide fallar de fondo, el Concepto Fiscal es que se debería declarar la exequibilidad de la disposición, pues la delimitación que introduce en el universo de beneficiarios no afecta ningún principio constitucional, es razonable y proporcionada. En primer lugar, persigue el fin legítimo de focalizar los apoyos monetarios en las micro y pequeñas empresas, por ser las más afectadas en la pandemia. En segundo lugar, la previsión es idónea porque garantiza el uso adecuado y eficiente de recursos escasos para la promoción del empleo formal. En tercer lugar, esa focalización es necesaria, “al ser la forma más adecuada de garantizar una eficiente distribución de recursos escasos y de asegurar que sean las empresas más afectadas por la pandemia las que se beneficien de la ampliación del PAEF”. En cuarto lugar, es proporcional en sentido estricto, pues genera grandes beneficios a los trabajadores y sus familias en el contexto del COVID-19.

VI. CONSIDERACIONES

Competencia 10 Expediente D-14812

Mag. ponente.: Natalia Ángel Cabo _________________________________________________________

19. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre esta demanda de inconstitucionalidad, en virtud de lo previsto en el numeral 4 del

artículo 241 y el numeral 1 del artículo 242 de la Constitución Política.

Cuestiones previas: sustracción de materia y análisis de aptitud sustantiva de la demanda

20. En este proceso hay solicitudes de inhibición fundadas en dos clases de razones.