CC - C155-2003

Sentencia C-155/03

CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Naturaleza CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Características PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTOCaracterísticas/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTOAlcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No se predica únicamente de los impuestos sino que es exigible frente a cualquier tributo o contribución TRIBUTOS DE CARACTER NACIONAL-Obligación del Congreso de definir en forma clara e inequívoca todos los elementos GRAVAMENES TERRITORIALES-Debe señalar aspectos básicos, sin embargo, existe competencia concurrente en Asambleas y Concejos IMPUESTO-Definición rigurosa de sus elementos por parte del Congreso y Asambleas TASA Y CONTRIBUCION ESPECIAL-Autoridades administrativas pueden fijar la tarifa cuando la ley, ordenanza o Acuerdo señalen el sistema y método para definir costos y beneficios así como su reparto TRIBUTO-Elementos HECHO GENERADOR-Concepto TRIBUTO-Sujeto activo/TRIBUTO-Sujeto pasivo BASE GRAVABLE-Concepto TARIFA-Concepto Es la magnitud o monto que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Sistema y método para que defina la tarifa TARIFA-Sistema y método/TARIFA-Momentos para acudir a sistema y método Para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i)

para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes. SISTEMA-Definición Un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes”. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución. METODO-Definición El método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria. CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Diseño legal es de doble alcance La Corte observa que el diseño legal de la contribución de valorización, es de doble alcance. De un lado, constituye un gravamen que puede ser decretado a nivel nacional y, en esa medida, el Legislador debe señalar cada uno de sus elementos. Pero de otra parte, constituye una norma habilitante para la imposición del tributo en el nivel territorial, lo cual supone que las asambleas o los concejos pueden concurrir en la determinación de sus elementos, siempre y cuando la ley haya previsto

los aspectos básicos que permitan su individualización CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Hecho generador

CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Sujeto activo

CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Sujeto pasivo

CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Base gravable CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Tarifa CONTRIBUCION DE VALORIZACION-No hay señalamiento en la norma que defina el sistema y el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Vulneración al dejar en absoluta discrecionalidad a las autoridades administrativas para determinar los beneficios y para hacer la distribución entre los contribuyentes CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Noción de sistema y método La noción de “sistema” y “método” en el caso de la contribución de valorización hace referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos básicos, necesarios para determinar (i) el costo de la obra, (ii) los beneficios que reporta y (iii) la forma de distribución los factores anteriores. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Vulneración por expresión “nacional” PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No desconocimiento frente a entidades territoriales ENTIDADES ADMINISTRATIVAS-No son quienes crean el tributo sino son las encargadas de concretarlo bajo los parámetros que definen las corporaciones de representación popular

Referencia: expediente D-4079

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 y 5 (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968, y contra

el artículo 11 (parcial) del Decreto 2171 de 1992.

Actor: Bernardo Carreño Varela

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO MONTEALEGRE

LYNETT

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Bernardo Carreño Varela demandó los artículos 2 y 5 (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, y el artículo 11 (parcial) del Decreto 2171 de 1992.

Mediante auto del diecisiete (17) de julio de 2002, el magistrado sustanciador rechazó la demanda contra el artículo 11 del Decreto 2171 de 1992, por considerar que la autoridad competente para conocer de los decretos expedidos al amparo del artículo 20 transitorio de la Constitución es el Consejo de Estado y no la Corte Constitucional, según reiterada jurisprudencia sobre la materia1. Esa decisión fue confirmada por la Sala Plena de la Corte al resolver el recurso de súplica2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación la Corte transcribe las normas demandas cuya demanda

fue admitida y subraya los apartes acusados: Decreto 1604 de 1966 (junio 24) “Por el cual se dictan normas sobre valorización” (…) 1 Cfr. Auto 001-A de 1993. En aquella oportunidad la Corte rechazó una demanda presentada contra el Decreto 2171 de 1992, “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”. 2 Corte Constitucional, Sala Plena, auto del dieciséis (16) de julio de 2002 MP. Alvaro Tafur Galvis. “Artículo 2º.- El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente. En cuanto a la Nación, estos ingresos y las correspondientes inversiones funcionarán por medio de un Fondo Rotatorio Nacional de Valorización dentro del Presupuesto Nacional. Cuando las obras fueren ejecutadas por entidades diferentes de la Nación, los Departamentos o los Municipios, el tributo se establecerá, distribuirá y recaudará por la Nación, a través de la Dirección Nacional de Valorización, de acuerdo con las mencionadas entidades, salvo las atribuciones y facultades legales anteriores de las mismas entidades en relación con este impuesto." (…) Artículo 5º.- (Subrogado por el artículo 34 del Decreto 3160 de 1968).

“Son funciones del Consejo Nacional de Valorización: (…) 2Determinar las obras nacionales de interés público por las cuales se han de exigir contribuciones de valorización, disponer en cada obra la cuantía total que ha de distribuirse, fijar las zonas de influencia de las contribuciones y señalar los plazos de que gozan los contribuyentes para el pago”.

LEY 48 DE 1968

(diciembre 16) “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunos decretos legislativos, se otorgan facultades al Presidente de la República y a las Asambleas, se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.” “Artículo 1º.- Adóptanse como legislación permanente los siguientes decretos legislativos dictados a partir del 21 de mayo de 1965: (...) Decreto 1604 de 24 de junio de 1966”

III. LA DEMANDA Para el actor, las normas acusadas vulneran los artículos 1, 3, 6, 113, 121, 122, 150-12 y 338 de la Constitución, en cuanto desatienden el principio de legalidad del tributo y confieren a las autoridades administrativas ciertas atribuciones que la Constitución reserva al Congreso, las asambleas departamentales o los concejos municipales.

El demandante cuestiona que las normas autoricen a un servidor público, particularmente al Ministro de Transporte, para establecer la contribución por valorización, decidiendo cuándo se causa (hecho gravable), a quiénes afecta (sujeto pasivo), sobre qué base y con cuál tarifa, sin que previamente la ley señale el método para definir los costos y la forma de repartirlos. Su escrito plantea algunas consideraciones

adicionales que la Corte estima oportuno reseñar. En primer lugar, el actor advierte que la demanda no cuestiona la existencia misma de la contribución por valorización sino la absoluta facultad de imponerla que tiene el Ministerio de Transporte. En segundo lugar, realiza un detallado recuento histórico de la normatividad sobre la materia, destacando la dificultad para determinar si algunos de esos textos se encuentran o no produciendo efectos jurídicos. Así, señala que el Decreto 1604 de 1966 hizo extensivo a la Nación y los departamentos el “impuesto por valorización”, previsto desde la Ley 26 de 1921 a favor de los municipios. En tercer lugar, explica que según el principio de legalidad en los tributos (CP, artículo 338), el Legislador debe fijar sus elementos esenciales (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa). Aunque reconoce que las tasas y contribuciones tienen un hecho gravable específico (“un servicio prestado por el Estado, que beneficia a alguien en particular en relación directa con su costo y con el beneficio que proporciona”), considera que en todo caso el hecho gravable debe ser precisado por la Ley. Igualmente, afirma, la Constitución permite a las autoridades fijar la tarifa cuando se trata de tasas y contribuciones, pero de cualquier manera el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de repartirlos, deben señalarse previamente en la Ley. Sin embargo, estima que ello no ocurre en el caso de la contribución por valorización, pues la norma simplemente autoriza el cobro para obras “de interés público … que beneficien a la propiedad inmueble”, sin

definir qué se entiende por beneficio ni qué criterios deben tenerse en cuenta para tal fin. En cuarto lugar, el demandante estudia en concreto la regulación legal de los elementos de la contribución por valorización. Sus planteamientos pueden reseñarse así: - Respecto del sujeto activo, el Decreto incurre en una imprecisión técnica al reconocer la titularidad en las dependencias administrativas, desconociendo que el imperio tributario radica en el Estado a través de sus diferentes niveles territoriales. - El texto acusado no fija el sujeto pasivo de la valorización, “no sólo por atribuir a los predios la capacidad –que ni tienen ni pueden tener de contraer obligaciones (…)– sino por el hecho de que no [se] sabe qué predios se benefician”. En su sentir, la norma nada dice cuando señala que un predio obtiene un beneficio por una obra de interés público local, dejando al Ministerio de Transporte la facultad de establecer, mediante acto administrativo, quién es sujeto pasivo de la contribución por valorización. - En cuanto al hecho gravable, es decir, a la prestación de un servicio o un beneficio obtenido por el contribuyente (no por el predio), la Ley no señala en qué eventos ello ocurre, pues los términos “costos y beneficios” resultan indeterminados. - La base gravable, aunque parece señalada como el costo de las obras limitado por el beneficio de los predios, no sólo no define cuándo hay un beneficio, sino que no lo incluye como un elemento, pues es únicamente un límite. - Aún cuando la Constitución permite que las autoridades fijen la tarifa, la Ley no señala el sistema y el método para hacerlo ni la forma de

repartir los costos, requisitos indispensables según el artículo 338 de la Constitución.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de Transporte El ciudadano Fabián Gonzalo Marín Cortés, obrando en representación del Ministerio de Transporte, intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad de las normas demandadas. A su juicio, los elementos del “impuesto” se encuentran perfectamente determinados en las normas acusadas.

En su sentir, según el artículo 1º del Decreto 1604 de 1966 y la Ley 25 de 1921, son sujetos pasivos del impuesto los propietarios o poseedores de bienes raíces que se vean beneficiados con la construcción de una obra pública. Respecto del sujeto activo, advierte que puede ser la Nación, las entidades territoriales o cualquier otra entidad de derecho público, según se deriva directamente de la Constitución (artículo 317). Como hecho generador y base gravable destaca la realización de una obra pública. Y en cuanto a la tarifa, explica, el artículo 9º del Decreto 1604 de 1966 regula el asunto en los siguientes términos: “Artículo 9º.- Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de los tributos”. De esta manera, concluye que el Ministerio de Transporte solamente

particulariza la norma mediante la cual se creó el gravamen, en armonía con lo previsto en el artículo 317 de la Carta y considera que en este punto un reglamento administrativo bien puede auxiliar a la ley. 2.- Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La ciudadana Astrid Consuelo Salcedo Saavedra, actuando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, acudió ante la Corte con el propósito de defender la constitucionalidad de las normas demandadas, pues considera que en la ley sí están definidos los elementos esenciales de la contribución por valorización. En este punto coincide íntegramente con las apreciaciones del apoderado del Ministerio de Transporte. Estima también que el Decreto 1604 de 1966 fijó las pautas generales para imponer la contribución por valorización, sin que fuere necesario en cada caso concreto (obra pública) expedir una ley fijando el gravamen, porque ello haría imposible el cumplimiento de los fines de un Estado Social de Derecho. 3.- Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario El ciudadano Héctor Julio Becerra Becerra, en su condición de presidente (e) del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervino ante la Corte y coadyuvó con los planteamientos de la demanda. Para ello presentó el concepto elaborado por el la doctora Sofía Regueros de Ladrón de Guevara, que fue aprobado por el Consejo Directivo de dicho instituto. Según el concepto, en materia tributaria el legislador únicamente puede permitir que las autoridades fijen la tarifa, aún cuando debe señalar el

método para establecerla y el sistema en que se integrará en el universo de posibles contribuyentes. Y respecto de la valorización, advierte, el legislador debe fijar la contribución con carácter obligatorio para ciertas obras que deben ser identificadas o identificables por sus características, todo ello con anterioridad a la aprobación de la obra en la ley anual de presupuesto. Sin embargo, a juicio del Instituto, las normas acusadas permiten que la decisión de establecer o no el gravamen sea tomada en forma discrecional por el ministro, lo cual, en su sentir, riñe con el principio de legalidad tributaria. De otra parte, el concepto acoge el planteamiento del actor según el cual la ley no define qué tipo de beneficio genera la contribución, pues no señala criterios de individualización del beneficio, ni de exclusión en los casos de desvalorización producida a los inmuebles con ocasión de una obra pública.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA

NACIÓN.

El Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, mediante concepto No. 3038, solicita a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por considerar que las normas acusadas fueron derogadas tácitamente y no se encuentran produciendo efectos jurídicos. Comienza por explicar que el Decreto 1604 de 1966 asignó al Consejo Nacional de Valorización la competencia para determinar las obras por las cuales se haría exigible ese gravamen, cuando fueren ejecutadas a cargo de la Nación (artículo 5º), y a la Dirección Nacional de Valorización, si se trataba de obras ejecutadas por entidades diferentes de

la Nación, los departamentos o los municipios (artículo 3º). No obstante, señala la Vista Fiscal, a través del Decreto 2171 de 1992 se asignó al Ministro de Transporte la función de decidir sobre los proyectos que causan la contribución nacional por valorización (artículo 11-7) y a la Dirección General de Vías e Infraestructura la atribución de estudiar y rendir informes al ministro sobre los estudios para determinar los proyectos que la causan (artículo 40-4). Así mismo, indica que se creó el Instituto Nacional de Vías como una entidad encargada de determinar los proyectos que generan el tributo en relación con la infraestructura vial de su competencia, y de emitir concepto para su presentación al Ministro de Transporte. Según lo anterior, concluye que el artículo 2º del Decreto 1604 de 1966 fue derogado tácitamente por el artículo 11 del Decreto 2171 de 1992, norma cuya demanda fue rechazada por la Corte por carecer de competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad. Finalmente, el Procurador explica que el artículo 11 numeral 7 del Decreto 2171 de 1992 fue derogado expresamente por el Decreto 101 de 2000 (artículo 49). Y que el Decreto 081 de 2000, por el cual se modifica la estructura del INVIAS, le asigna al Consejo Directivo de esa entidad la función de “aprobar la causación, distribución y cobro de la contribución de valorización por la ejecución de obras de infraestructura vial de competencia del Instituto” (artículo 3-10).

VI. AUDIENCIA PUBLICA

Con fundamento en los artículos 12 y 13 del Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión realizada el día trece (13) de febrero de 2003, decidió convocar una audiencia pública en el proceso de la referencia, con el fin de oír las opiniones de diversos sectores de la sociedad y de la comunidad jurídica sobre el asunto objeto de estudio. En la misma sesión se fijó como fecha para la celebración de la audiencia el día diecinueve (19) de febrero del año en curso, pero a el día de su realización solamente concurrió el demandante, quien reiteró, en esencia, los planteamientos reseñados en su demanda.

VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia de la Corte y normas objeto de estudio 1.- Según fue explicado, la demanda contra el artículo 11 del Decreto 2171 de 1992 fue rechazada teniendo en cuenta que la autoridad competente para conocer de los decretos expedidos en virtud del artículo 20 transitorio de la Constitución es el Consejo de Estado y no la Corte Constitucional. En consecuencia, la referida norma no será objeto de pronunciamiento en esta sentencia. 2.- La Sala también observa que el Decreto 1604 de 1966 fue expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades previstas en el artículo 121 de la Constitución de 1886 (estado de sitio). Sin embargo, la Ley 48 de 1968 adoptó el mencionado decreto como legislación permanente y desde entonces tiene fuerza material de ley. Por tal motivo, según lo previsto en el artículo 241-4 Superior, la Corte es competente para pronunciarse sobre su constitucionalidad3.

3.- De otra parte, la Sala considera que el demandante no formuló cargos directos contra la Ley 48 de 1968, sino que la misma fue acusada en cuanto dio vigencia permanente al Decreto 1604 de 1966. Solamente en tal sentido la Corte analizará la constitucionalidad de esa norma. Problemas jurídicos objeto de estudio 4.- A juicio del actor las normas acusadas desconocen el principio de legalidad tributaria, pues no señalan los elementos esenciales del gravamen (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa), sino que delegan a una autoridad administrativa, en particular al 3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-381 de 2000 MP. Alejandro Martínez Caballero. Ver también las Sentencias C-491 de 1997, C-593 de 1993, C-060 de 1996 y C-619 de 1997. Ministro de Transporte, la facultad de decidir los eventos en los cuales ella se causa. Así, explica que las contribuciones tienen características especiales como el hecho generador (contraprestación por un servicio) y la posibilidad de que la tarifa sea fijada por autoridades administrativas, pero advierte que en todo caso la ley debe señalar sus elementos, lo cual, en su criterio, no ocurre frente a la contribución por valorización. La misma postura es asumida por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, mientras que los demás intervinientes consideran que todos los elementos del gravamen han sido predeterminados en la ley. Por su parte, el Procurador solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo, pues estima que los apartes acusados fueron derogados tácitamente por el Decreto 2171 de 1992 (artículo 11), norma

sobre la cual fue rechazada la demanda por falta de competencia de la Corte para pronunciarse sobre su constitucionalidad. De acuerdo con lo anterior, el asunto plantea un problema procesal previo relacionado con la procedencia o no de un pronunciamiento de fondo. En este sentido, la Corte debe determinar si, como lo sugiere la Vista Fiscal, ha operado el fenómeno de la derogación tácita o si, por el contrario, las normas demandadas mantienen sus efectos en el mundo jurídico. Ahora bien, en el evento de ser procedente una decisión de fondo, corresponderá analizar si la normatividad sobre la contribución por valorización armoniza o no con el principio de legalidad tributaria.

Asunto procesal previo: eventual improcedencia de una decisión de fondo 5.- Según el Procurador, el Decreto 1604 de 1966 atribuía al Consejo Nacional de Valorización y a la Dirección Nacional de Valorización la facultad de imponer el gravamen, pero dicha atribución fue trasladada al Ministro de Transporte por mandato del Decreto 2171 de 1992 (artículo 11), lo cual entiende como una derogación tácita. Y como la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de este último decreto, considera que debe proferirse un fallo inhibitorio.

La Sala considera que la anterior apreciación es correcta pero sólo de manera parcial, pues si bien es cierto que las normas relacionadas con la competencia de algunas entidades para imponer el gravamen fueron derogadas, también lo es que el alcance del cargo planteado es más amplio de lo reflejado en apariencia.

En efecto, tanto el inciso final del artículo 2 del Decreto 1604 de 1966, como el numeral 2º del artículo 5 del mismo estatuto, estaban relacionados con las autoridades que podrían imponer el gravamen. El primero permitía fijarlo a la Dirección Nacional de Valorización cuando las obras eran realizadas por una entidad diferente a la Nación, los departamentos o los municipios, y el otro facultaba al Consejo Nacional de Valorización cuando las obras se ejecutaban directamente por la Nación. Dichas normas son las siguientes4: “Artículo 2º.- El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente. En cuanto a la Nación, estos ingresos y las correspondientes inversiones funcionarán por medio de un Fondo Rotatorio Nacional de Valorización dentro del Presupuesto Nacional. Cuando las obras fueren ejecutadas por entidades diferentes de la Nación, los Departamentos o los Municipios, el tributo se establecerá, distribuirá y recaudará por la Nación, a través de la Dirección Nacional de Valorización, de acuerdo con las mencionadas entidades, salvo las atribuciones y facultades legales anteriores de las mismas entidades en relación con este impuesto." “Artículo 5º.- (Subrogado por el artículo 34 del Decreto 3160 de 1968). “Son funciones del Consejo Nacional de Valorización: (…) 2Determinar las obras nacionales de interés público por las cuales se han de exigir contribuciones de valorización, disponer en

cada obra la cuantía total que ha de distribuirse, fijar las zonas de influencia de las contribuciones y señalar los plazos de que gozan los contribuyentes para el pago”. Posteriormente, con la expedición del Decreto 2171 de 1992 (artículo 11) se atribuyó al Ministro de Transporte la facultad de determinar las obras que generan contribución nacional por valorización: “Artículo 11º.- Despacho del Ministro. Son funciones del Ministro de Transporte además de las señaladas en la Constitución Política y la ley, las siguientes: (...) 7.- Decidir sobre los proyectos que causen la contribución nacional de valorización, de acuerdo con la ley. De esta manera, la competencia del Consejo Nacional de Valorización y de la Dirección Nacional de Valorización, para determinar las obras objeto del gravamen, fue suprimida y quedó radicada en el Ministro de Transporte, lo cual significó, precisamente, la subrogación de esos apartes normativos. Empero, como ya ha sido explicado, no corresponde a la Corte pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 2171 de 4 La Corte subraya los apartes demandados en este proceso. 19925, ni la del Decreto 101 de 20006, que derogó expresamente el artículo 11 del Decreto 2171 de 1992 (artículo 49), así como tampoco sobre el Decreto 081 de 20007. En el primer caso por tratarse de una norma expedida en ejercicio de facultades especiales conferidas por el artículo 20 transitorio de la Constitución, y en los otros dos, por tratarse de decretos expedidos en desarrollo de una ley marco. 6.- Todo lo anterior parece indicar que la Corte debe proferir una

sentencia inhibitoria. Sin embargo, esa postura es válida frente a algunas de las disposiciones pero no frente a su totalidad, ya que el cargo no está construido únicamente en función de la competencia del Ministro de Transporte para imponer el gravamen, sino que se inspira en el respeto al principio de legalidad tributaria. En este sentido, el demandante no sólo cuestiona la competencia que pueda tener el Ministro de Transporte sino, en últimas, la autorización que hace la ley a ciertas entidades para determinar las obras por las cuales se causa la contribución por valorización, sin que ella misma haya definido cada uno de los elementos del tributo. La Corte considera que de esta forma el cargo formulado adquiere sentido y resulta procedente un análisis material del asunto, mas aún teniendo en cuenta que los intervinientes interpretaron el alcance de la demanda bajo la misma óptica. En consecuencia, si bien es cierto que algunos de los apartes demandados no pueden ser objeto de pronunciamiento constitucional, no sucede lo propio frente a las expresiones “el establecimiento”, “nacional” y “que ejecute las obras”, contenidas en el inciso primero del artículo 2º del Decreto 1604 de 1966, en la medida en que son ellas las disposiciones que constituyen el fundamento central de la demanda y autorizan a ciertas entidades para exigir el pago de la contribución por valorización, al parecer sin señalar los requisitos mínimos que satisfagan el principio de legalidad. Ausencia de cosa juzgada 5 Decreto 2171 de 1992, “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran

entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”. Este decreto fue expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 20 transitorio de la Constitución. 6 Decreto 101 de 2000, “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones”. Este decreto fue expedido al amparo del artículo 189-16 de la Constitución, y de los artículos 37 de la Ley 105 de 1993 y 54 de la Ley 489 de 1998. 7 Decreto 081 de 2000, “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías”. Este decreto fue expedido al amparo del artículo 189-16 de la Constitución, y del artículo 54 de la Ley 489 de 1998. 7.- Antes de abordar el análisis material del asunto conviene precisar, finalmente, que el Decreto 1333 de 1986, expedido por el Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias, sistematizó las normas sobre organización y funcionamiento de la administración municipal8. El artículo 235 corresponde al artículo 2º del Decreto 1604 de 1966, norma que fue objeto de análisis por la Corte en la sentencia C-495 de 1998. Aunque en aquella oportunidad la demanda fue presentada contra el mismo artículo que es cuestionado en este proceso, la acusación recayó sobre un aparte distinto9 y por un cargo también distinto. La demandante consideró que la norma afectaba la autonomía de las entidades territoriales, pues señalaba el destino de los recursos obtenidos por el pago de la contribución. Sin embargo, su planteamiento no tuvo éxito y