CC - C156-2013

Sentencia C-156/13

FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIALInexequibilidad de las expresiones “el ministerio de justicia y del derecho, o quien haga sus veces… y comisarios de familia”, contenidas en el numeral 4 del artículo 24 de la ley 1564 de 2012, que subrogó el articulo 199 de la ley 1450 de 2011

NORMA SOBRE FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL

INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIAL CONTENIDA EN LEY 1450 DE 2011-Subrogado por el artículo 24 de la ley 1564 de 2012 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Inclusión de disposiciones concernientes a autoridades administrativas investidas de competencias jurisdiccionales SENTENCIA INHIBITORIA POR NORMA SUBROGADAJurisprudencia constitucional CONTROL CONSTITUCIONAL DE NORMA SUBROGADAJurisprudencia constitucional/EFECTOS PROCEDIMENTALES DE SUBROGATORIA DE UNA NORMA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación en demanda contra norma subrogada DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Improcedencia para análisis de fondo

ATRIBUCION DE FACULTADES JURISDICCIONALES A

AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional/ATRIBUCION DE FUNCIONES

JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES

ADMINISTRATIVAS-Reglas jurisprudenciales/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance del artículo 116 de la Constitución Política SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Jurisprudencia constitucional en materia de competencia jurisdiccional/SUPERINTENDENCIA FINANCIERA2 Jurisprudencia constitucional en materia de competencia jurisdiccional/SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Jurisprudencia constitucional en materia de competencia jurisdiccional/COMPETENCIA ATRIBUIDA AL MINISTERIO

DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE

PROTECCION AL CONSUMIDOR-Jurisprudencia constitucional OTORGAMIENTO DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Debe ser claro, expreso, concreto y la designación del funcionario encargado de adelantar dicha atribución, debe ser específica La Corte Constitucional reitera su línea en relación con la necesidad de que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas sea claro, expreso y concreto; agregando que, en este contexto, la designación del funcionario encargado de adelantar la nueva atribución también debe ser específica, con el propósito de adelantar un juicio acerca de la si la función concedida tiene relación con la materia legalmente asignada a la entidad en materia administrativa y, al mismo tiempo, si en virtud de las funciones que ordinariamente desempeña, se garantizará la independencia en el servicio de la administración de justicia.

ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS

AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Es excepcional y precisa ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Aplicación del principio de excepcionalidad/PRINCIPIO DE EXCEPCIONALIDAD EN AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución de facultades jurisdiccionales/PRINCIPIO DE EXCEPCIONALIDAD-Condiciones De acuerdo con la jurisprudencia reiterada en esta oportunidad, la condición de excepcionalidad se cumple, en primer término, mediante la satisfacción de dos condiciones: la reserva de ley en la asignación de esas funciones (que puede ser satisfecha también mediante la promulgación de decretos con fuerza de ley), y la precisión en la regulación legislativa. La reserva de ley garantiza la excepcionalidad por un mecanismo de residualidad: dada la amplitud del universo de supuestos que corresponde definir a la jurisdicción, o que potencialmente pueden llegar a su conocimiento, y en virtud del principio de división de funciones entre las ramas del poder público, opera una regla de cierre según la cual todos los asuntos sobre los que no exista una excepción taxativamente consagrada en la Constitución o la Ley, serán de competencia de los jueces. Como ese universo de supuestos susceptibles de ser definidos judicialmente es particularmente amplio, esta primera condición cumple una función importante, que se puede sintetizar así: siempre que el Legislador prevea una atribución de competencias en materia jurisdiccional en cabeza de autoridades administrativas, se puede suponer 3 que, residualmente, se mantendrá un conjunto muy amplio de materias de competencia exclusiva de los jueces. En otros términos, aquello que

menciona la ley se torna en excepción porque, en oposición a ello -y a las competencias jurisdiccionales que el propio Constituyente asignó al Congreso de la República en los artículos 174 y 178 de la Carta-, todo lo demás se mantiene bajo la jurisdicción y competencia de los órganos estrictamente judiciales. Con todo, el Legislador podría, mediante la promulgación sucesiva de leyes con un ámbito excepcional de aplicación (en los términos planteados en el párrafo precedente), atribuir demasiadas funciones jurisdiccionales a la administración, asumiendo que siempre quedará un campo más amplio para los jueces. Esa situación, sin duda, debilitaría la administración de justicia como institución pues en lugar de destinar los esfuerzos estatales al fortalecimiento de la actividad judicial, el Estado la privaría progresivamente de funciones y desdibujaría el reparto general de competencias entre las ramas del poder público, de manera que el crecimiento paulatino de las excepciones genera cada vez más dudas sobre el respeto por el principio o condición de excepcionalidad del artículo 116 Superior. Genera una sospecha de inconstitucionalidad. ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Condición de precisión La condición de “precisión” en la asignación de funciones jurisdiccionales a órganos administrativos enfrenta este problema, exigiendo al legislador un especial cuidado en la designación de los funcionarios (o los órganos), y la definición de las áreas en las que se desarrollará esa competencia excepcional. Esa precisión tiene como fin impedir que las competencias comprendan campos demasiado amplios de acción judicial, en virtud del uso

de formulaciones generales en las disposiciones normativas correspondientes y permite al juez constitucional evaluar si se respeta el mandato de excepcionalidad. La precisión en la tarea legislativa, además, va de la mano del principio de interpretación restrictiva de las excepciones, como barrera adicional a una atribución carente de límites de funciones jurisdiccionales a la administración y, por lo tanto, incompatible con la Constitución Política. ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Subreglas para el aseguramiento de la imparcialidad e independencia IMPARCIALIDAD, INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA JUDICIAL-Concreción jurisprudencial FUNCIONES JURISDICCIONALES ASIGNADAS AL MINISTERIO DE JUSTICIA-Criterio de excepcionalidad y problema de la vaguedad por ausencia de un parámetro definitorio del umbral de exceso/MINISTERIO DE JUSTICIA-Funciones 4 ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LA ADMINISTRACION-Facultades a prevención contenidas en artículo 116 de la Constitución Política El artículo 116 de la Carta otorga al Legislador la facultad de conferir facultades jurisdiccionales a la administración, pero lo hace con un conjunto de prevenciones. En ese sentido, a la luz del texto de esa cláusula superior, y de la voluntad constituyente en ella plasmada, su desarrollo debe efectuarse cumpliendo tres condiciones o tres grupos de condiciones, así: En primer término, debe respetar un principio de excepcionalidad, asociado a (i) la reserva de ley en la definición de funciones (incluidos los decretos con fuerza

de ley), (ii) la precisión en la regulación o definición de tales competencias; y (iii) el principio de interpretación restringida o restrictivita de esas excepciones. En segundo lugar, la regulación debe ser armónica con los principios de la administración de justicia, entre los que se destacan (iv) la autonomía e independencia judicial; (v) la imparcialidad del juzgador; y (vi) un sistema de acceso a los cargos que prevea un nivel determinado de estabilidad para los funcionarios judiciales. Y, por último, debe ajustarse al principio de asignación eficiente de las competencias, el cual se concreta en un respeto mínimo por la especialidad o la existencia de un nivel mínimo de conexión entre las materias jurisdiccionales y las materias administrativas en las que potencialmente interviene el órgano. Esa conexión debe ser de tal naturaleza, que asegure el derecho a acceder a un juez competente, y que, a la vez, brinde garantías suficientes de independencia de ese juzgador. FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIALInhibición respecto de los cargos por violación de los principios de consecutividad, identidad flexible, unidad de materia y omisión de debate en trámite legislativo Una aclaración especial debe efectuarse sobre el cargo por violación al principio de unidad de materia, dado que la jurisprudencia constitucional lo considera un vicio con entidad sustantiva, debido a que se configura cuando el contenido material de la disposición objeto de estudio no guarda una conexión temática, teleológica y sistemática con el título y el conjunto de artículos que componen el estatuto al que pertenece. Este principio tiene

como propósito proteger la transparencia en el trámite legislativo, evitar la incorporación sorpresiva de disposiciones ajenas al objeto central de la regulación y preservar al margen el orden jurídico. Dado su carácter material, las consideraciones efectuadas sobre la decisión inhibitoria en relación con los cuestionamientos sobre el trámite, no cobija, en principio, al cargo por violación al principio de unidad de materia. Sin embargo, observa la Sala que una vez la disposición demandada fue subrogada por el artículo 24 de la Ley 1564, no resulta procedente abordar el análisis de fondo, pues el artículo 199 de la Ley 1450 hacía parte de un ordenamiento caracterizado 5 por un objeto general y finalidad distintos a los de la Ley 1564. Mientras el primero se hallaba en el Plan Nacional de Desarrollo, el segundo hace parte del Código General del Proceso, leyes que abordan materias diversas, razón por la cual los cargos de la demanda pierden su certeza frente a la nueva normatividad, lo que ocurre también con las intervenciones ciudadanas, y el concepto del Procurador. En otros términos, como la discusión sobre la conexión temática, teleológica y sistemática entre la disposición demandada se efectuó tomando como referencia el Plan Nacional de Desarrollo, no es posible extrapolar razonablemente esos argumentos a una eventual conexión entre el contenido normativo objeto de análisis y el Código General del Proceso. ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES AL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO CONTENIDO EN NUMERAL 4 DEL ARTICULO 24 DE LA LEY 1564 DE 2012Imprecisión del funcionario o dependencia que asume dichas funciones y condiciones para su ejercicio/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES AL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO CONTENIDO EN NORMA ACUSADADesconocimiento de los principios del Juez natural y especialidad propios de la administración de justicia

Referencia: expediente D-9185

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”.

Demandante: Bernardo Andrés Carvajal

Sánchez.

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente 6

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Bernardo Andrés Carvajal Sánchez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20102014”, al estimar que se incurrió en su expedición en vicios de forma y de fondo que vulneran los artículos 113, 116, 157, 209, 210, 228 y 339 de la

Constitución Política, así como los artículos 20 y 21 de la Ley 152 de 1994Ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo-, y los artículos 94 a 111, 156, 158, 164 y 207 de la Ley 5 de 1992. Mediante providencia del seis (6) de julio de dos mil doce (2012), el Magistrado Luís Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Invitó a participar en el presente juicio a las universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Javeriana, de los Andes, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia, y del Rosario, al igual que al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Corporación Excelencia en la Justicia, solicitándoles emitir concepto técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Con fundamento en el artículo 10 del Decreto Ley 2067 de 1991, el magistrado sustanciador ofició a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes con el fin de que remitieran a la Corte certificación acerca de la fecha, número de acta y Gacetas del Congreso en que se encuentren publicadas, respecto de cada una de las sesiones en que se discutió y votó el proyecto que precedió a la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan de Desarrollo 2010-2014”, en lo concerniente al

trámite del proyecto tanto en comisiones como en plenarias, así como los números de las Gacetas del Congreso en que se publicó el proyecto de ley, los informes de ponencia y los textos aprobados en cada uno de los debates en comisión y en plenarias. En la misma providencia dispuso comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la Constitución, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Cultura y al Director de la Unidad Administrativa Especial del Ministerio del Interior - Dirección Nacional de Derecho de Autor. Mediante providencia de agosto 27 del mismo año, el Despacho del magistrado sustanciador requirió a la Secretaría General del Senado de la 7 República para que remitiera la información previamente solicitada. Finalmente, mediante providencia de diez (10) de septiembre de dos mil doce (2012), una vez calificadas las pruebas se dispuso continuar con el trámite correspondiente. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 48.102 del 16 de junio de 2011. “LEY 1450 DE 2011

(junio 16) Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: ARTÍCULO 199. FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE Y DESCONGESTIÓN. Con el fin de contribuir al acceso eficaz a la justicia y a la descongestión judicial, el Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, a través de la dependencia que para tales efectos determine la estructura interna, podrá, bajo el principio de gradualidad en la oferta, operar servicios de justicia en todos los asuntos jurisdiccionales que de conformidad con lo establecido en la Ley 446 de 1998 sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia han sido atribuidos a la Superintendencia de Industria y Comercio, Superintendencia Financiera y Superintendencia de Sociedades, así como en los asuntos jurisdiccionales previstos en la Ley 1380 de 2010 sobre insolvencia de personas naturales no comerciantes y en la Ley 1098 de 2006 de conocimiento de los defensores y comisarios de familia.

Estos procedimientos se sustanciarán de conformidad con los procedimientos actualmente vigentes. 8 Los servicios de justicia aquí regulados generan competencia a prevención y por ende no excluyen la competencia otorgada por la ley a las autoridades judiciales y a autoridades administrativas en estos determinados asuntos. La operación de los referidos servicios de justicia debe garantizar la independencia, la especialidad y el control jurisdiccional a las decisiones que pongan fin a la actuación, tal y como está regulada la materia en cuanto el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas.

El Gobierno Nacional reglamentará la forma en que se haga efectiva la operación de estos servicios de justicia. El Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, podrá asesorar y ejercer la representación judicial de las personas que inicien procesos judiciales de declaración de pertenencia con miras al saneamiento de sus propiedades. Lo previsto en este artículo no generará erogaciones presupuestales adicionales”.

III. LA DEMANDA El demandante considera que el precepto acusado incurre en los vicios de procedimiento y materiales que se enuncian a continuación:

1. Vicios de procedimiento 1.1. Violación del principio de consecutividad.

Sostiene el demandante que el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 no cumple con los requerimientos impuestos por la Constitución, la Ley 5ª de 1992 y la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, ni con aquellos impuestos por la jurisprudencia constitucional. Sustenta esta afirmación en que en el documento contentivo del proyecto presentado por el Ministro de Hacienda, el 4 de febrero de 2011, no se encuentra el artículo demandado, ni uno de contenido similar. Así mismo, en el informe de ponencia para primer debate en la sesión conjunta de la Comisión de Asuntos Económicos, publicado en la Gaceta del Congreso No. 85 del 15 de marzo de 2011, no se incluyó el artículo demandado ni alguno de contenido normativo equivalente, lo que indica que el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 no fue discutido, y menos aprobado, durante ese primer debate en la sesión conjunta (Cita, al respecto, la gaceta No. 192 del 15 de

abril de 2011). 9 Sostiene que en la sesión plenaria de Senado de la República realizada el 27 de abril de 20121, esta cámara aprobó el artículo 183 del proyecto que le fue presentado, y que posteriormente se convertiría en el artículo 199 del PND, demandado, sin que se hubiera realizado debate alguno al respecto (trascribe la parte pertinente del acta correspondiente a esta sesión). Afirma que el día 30 de mayo de 2012 fue aprobado el informe de ponencia en Plenarias de Cámara y Senado. El artículo acusado no fue incluido en el proyecto de ley, de acuerdo con el informe de ponencia para segundo debate. Por lo tanto, respecto de esa disposición no se surtieron los tres debates a los cuales hace referencia el artículo 157 de la Constitución, previa la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo. Como no se efectuaron propuestas modificatorias del mismo, fue votado en bloque con otros artículos, sin haber sido discutido ni debatido jamás, en ninguna de las cámaras. Aduce que aunque el principio de consecutividad ha sido flexibilizado por la Corte Constitucional, en el sentido de que los congresistas y el gobierno pueden incluir modificaciones a un proyecto en el segundo debate “ en el presente caso ni siquiera se surtieron los restantes debates de manera acorde con el texto constitucional, puesto que el artículo demandado aunque fue aprobado por las cámaras en segundo y tercer debate, respectivamente, no llegó a ser discutido realmente”. 1.2. Violación del principio de identidad. El trámite dado al proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo desconoció la Constitución, al momento de incorporar el artículo demandado,

el cual no fue objeto de debate en el seno de las comisiones, ni corresponde al contenido general del proyecto de ley del plan nacional de desarrollo. En este sentido -sostiene el actorel proyecto presentado por el gobierno no incluía el acápite referente a la descongestión judicial, sino que el mismo fue agregado en el informe de ponencia para primer debate como un artículo nuevo propuesto por los ponentes del proyecto de ley, y avalado por el gobierno. De modo que el único texto que se discutió en el seno de la sesión conjunta sobre la materia fue un artículo nuevo relativo al “Apoyo a la descongestión judicial y garantía de acceso eficaz a la justicia”, según el cual “[e]l Gobierno Nacional, en coordinación y bajo el marco del respeto a la autonomía de la rama judicial, apoyará las acciones que permitan aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión judicial, garanticen la descongestión de los despachos judiciales y permitan alcanzar una justicia al día para todos los ciudadanos”. Desde un punto de vista general, el documento que se anexó como exposición de motivos del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, se refirió de manera exclusiva al tema de la justicia transicional y al acceso en pequeñas causas, 1 Gaceta No.331 del 29 de abril de 2012. 10 pero no hizo alusión a la asignación de competencias judiciales al Gobierno Nacional, en cabeza del Ministerio de Justicia, en materia comercial, financiera o de familia. 1.3. Violación del principio de unidad de materia. Manifiesta el demandante que no existe relación alguna entre la atribución de funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia y los principios generales

que rigen el Plan Nacional de Desarrollo. La mencionada atribución ha sido ligada a la consolidación de la paz y el acceso eficaz a la justicia. Aunque en abstracto resulta evidente que una buena administración de justicia permite la consolidación de la paz social, lo cierto es que no se puede incluir en el plan de desarrollo cualquier medida que se acerque remotamente al cumplimiento de este propósito. En ese orden de ideas, no se ve en qué medida la atribución de funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia pueda contribuir a la consolidación de la paz de manera directa e inmediata. La norma demandada no fue objeto de desarrollo en la exposición de motivos, ni se explicó el fundamento de la misma y la importancia de su inclusión en aras de cumplir el propósito de consolidar la paz, comoquiera que el artículo no fue discutido en ninguno de los debates. Tampoco se explicó en el curso de los debates en qué medida la atribución de funciones jurisdiccionales, que se le han otorgado excepcionalmente a las superintendencias y al Ministerio de Justicia permite el acceso eficaz a la justicia; no se suministró razón alguna para desconocer su carácter excepcional, no se explicó la necesidad de dicha medida para la consolidación de la paz, ni su conexidad con el Plan Nacional de Desarrollo. En conclusión, a juicio del demandante, en la promulgación del enunciado normativo demandado se desconoció el artículo 157 de la Constitución porque (i) el contenido del artículo corresponde a un tema que no se trató por las Comisiones de Asuntos Económicos; (ii) el mismo no fue debatido o discutido en algunos de los debates restantes; y (iii) el precepto no tiene una

vinculación clara y concreta con los principios generales que inspiran la ley. 1.4. Violación del principio democrático por ausencia de debate respecto del artículo demandado. El actor plantea que si bien la jurisprudencia ha interpretado de manera amplia la noción de “debate”, en el sentido que le otorga el texto constitucional y las normas que regulan el trámite legislativo, en este caso se presenta una situación que no ha sido prevista por la jurisprudencia: aunque los Senadores y Representantes pueden incluir modificaciones al articulado de un proyecto de ley en segundo debate, dichas modificaciones deben ser discutidas y debatidas en algún momento dentro del trámite del proyecto, lo que no ocurrió en el trámite acusado. 11 Como consecuencia de ello, el artículo no pudo ser conocido por las comisiones de asuntos económicos en la comisión conjunta, puesto que no se encontraba dentro del proyecto para ese momento, y tampoco fue debatido o discutido por las plenarias de las Cámaras, pues debido a la carencia de proposiciones se votó en bloque por los miembros del Congreso, ni consta en las actas que el artículo hubiese sido leído, en el seno de las plenarias como lo impone el artículo 158 de la Ley 5ª de 1992. En este sentido, por muy flexible que sea el principio de consecutividad y por amplia que sea la definición de debate parlamentario que se utilice en el ordenamiento jurídico colombiano, no puede ser compatible con la Carta que un precepto sea aprobado sin que haya sido objeto de una mínima discusión en el Congreso. En ese sentido, afirma que el concepto de “debate parlamentario” no puede

significar los mismo que votación, máxime cuando el artículo en cuestión fue incluido para segundo debate, no fue analizado por las comisiones pertinentes, y no se garantizó por parte de la plenaria suficiente ilustración, en los términos del artículo 207 de la Ley 5 de 1992. Expresa que “so pretexto de incluir artículos nuevos no se pueden vulnerar los principios de consecutividad, identidad y unidad normativa. De la misma manera se debe respetar el principio democrático que inspira el estado colombiano, según el cual, los proyectos de ley que se pretenden aprobar en el Congreso deben surtir el debate parlamentario suficiente, en aras de garantizar que los artículos de una ley sean debatidos en el seno del Congreso”. La mencionada omisión no fue subsanada en el curso del debate porque, tal como se lee en las actas de las sesiones plenarias (Gaceta 330), en el informe presentado por los ponentes el día 16 de abril no se hizo referencia alguna, de manera específica, a los artículos nuevos agregados para efectos de ser tratados en el segundo debate, como tampoco se realizaron observaciones generales sobre el tema del que trata el artículo 199 demandado. Concluye destacando que “aun cuando los principios de identidad, unidad de materia y consecutividad hayan sido flexibilizados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ni la publicación del proyecto, ni su votación en bloque pueden suplir la existencia de un mínimo de debate para que el trámite pueda considerarse ajustado a la Constitución Política”.

2. Vicios de fondo. 2.1. Violación del principio de separación de poderes.

En concepto del actor, el precepto demandado traslada al Ministerio de

Justicia las funciones jurisdiccionales que la ley ha otorgado a las Superintendencias de Industria y Comercio, Financiera y de Sociedades, de 12 acuerdo con la Ley 446 de 19982 en materia de liquidación de entidades financieras; aquellas relacionadas con los procesos de insolvencia de las personas naturales no comerciantes previstas en la Ley 1380 de 20103; y las que la Ley 1098 de 20064 confiere a defensores y comisarios de familia. Indica, así mismo, que las competencias se desarrollarán con sujeción a los procedimientos vigentes para el efecto, pero a prevención respecto de las entidades que actualmente ostentan su titularidad. Así mismo se señala que el reglamento debe establecer los mecanismos para garantizar la independencia e imparcialidad de la dependencia encargada de realizar las funciones jurisdiccionales en el seno de la entidad. Esta regulación, a su juicio, vulnera el principio de separación de poderes, comoquiera que (i) genera una indebida acumulación de poderes en cabeza del Ministro; (ii) los ministerios, por su evidente significado político, como parte esencial de la estructura administrativa, son incompatibles estructuralmente con el ejercicio de las funciones jurisdiccionales; y (iii) la ley solo puede atribuir funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas de carácter técnico. Sobre el primer aspecto, señala que la atribución de funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia rompe el delicado equilibrio de poderes que estableció la Constitución Política. Al respecto, afirma que “en el paisaje jurídico colombiano los Ministerios cumplen una doble función:

por un lado, constituyen la principal autoridad administrativa en su respectivo ramo (funciones correspondientes al carácter ejecutivo de sus funciones), y, por el otro tienen importantes funciones en relación con el ejercicio de la función legislativa, por cuanto tienen principalmente la iniciativa legislativa en los temas de su ramo y también son los encargados de ejercer las funciones de legislador extraordinario en los casos de estados de excepción o de habilitación excepcional por parte de la ley para expedir Decretos –Ley.” En razón de la norma acusada, apunta el demandante, el Ministerio de Justicia tendría adicionalmente la función de administrar justicia, convirtiéndose en una superestructura administrativa, que reuniría las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, situación inadmisible desde el punto de vista constitucional. En estas condiciones, “el Ministerio de Justicia sería ejecutor de le ley, legislador excepcional y juez a prevención, ello no puede tener cabida en un Estado Social de Derecho, puesto que no se inscribe en el marco de la colaboración armónica de poderes, ni en el 2 Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.