CC-C166-1995

Sentencia No. C-166/95 CAMARA DE COMERCIO-Naturaleza jurídica Acerca de la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio cabe anotar que la controversia desatada alrededor de su calificación como entidades públicas o privadas, que presidió los debates generados con motivo de la expedición del Código de Comercio y los desarrollos doctrinales posteriores, hoy en día se halla zanjada en favor de la última opción; de ahí que el artículo 78 del referido Código, conforme al cual las Cámaras de Comercio son "instituciones de orden legal creadas por el Gobierno Nacional de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde hayan de operar" no significa que estos entes hayan sido integrados a la administración pública, sino más bien que se trata de instituciones que derivan su existencia de una autorización legal conferida al Gobierno para crearlas, aspecto que no desvirtúa esa naturaleza gremial y privada que se manifiesta, por el ejemplo, en la calidad de comerciantes que tienen sus miembros, en la posibilidad de contar con representantes legales designados por ellas mismas y de expedir estatutos o reglamentos elaborados por la propia Cámara DESCENTRALIZACION POR COLABORACION/PARTICULARES EN EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS La presencia de organizaciones de naturaleza privada en la realización de actividades administrativas, de las cuales el Estado es titular originario, doctrinariamente es concebida como una especie de la denominada descentralización por colaboración, lo que permite afirmar sin lugar a dudas, que la función administrativa no atañe de manera exclusiva al poder público sino que también incumbe a personas privadas, aspecto este último que se

inscribe dentro de la perspectiva, más amplia, de la participación de los administrados "en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación", que el artículo 2o. de la Constitución colombiana consagra como uno de los fines prevalentes del Estado. El desempeño de funciones administrativas por particulares, es una posibilidad reconocida y avalada constitucional y legalmente, y que esa atribución prevista en el artículo 210 de la Carta opera por ministerio de la ley y, en el caso de las personas jurídicas, no implica mutación en la naturaleza de la entidad a la que se le atribuye la función, que conserva inalterada su condición de sujeto privado sometido al régimen de derecho privado en lo atinente a la organización y desarrollo de las actividades anejas a su específica finalidad. ACTO ADMINISTRATIVO-Proferido por entidad privada La facultad reconocida a entidades privadas de producir actos administrativos, revela la inaplicabilidad del criterio subjetivo u orgánico para determinar la naturaleza del acto, la cual se deduce ante todo, del contenido de la función realizada en lo que se advierte la evidente primacía de un criterio material que define la índole administrativa del acto y, de contera, la aplicación de la normatividad propia del derecho administrativo en las etapas de formación, notificación, impugnación y control. El acto administrativo generado por entidades o personas privadas en el ejercicio de funciones públicas, supone una amplia base de legitimidad si se repara en su autor, así como probabilidades de una más fácil ejecución y, una búsqueda de mayor eficacia a partir de la participación de los propios administrados en la tareas de la administración; a

esa eficacia contribuye, sin dubitación alguna, el régimen de derecho público que le es aplicable; disciplina jurídica que a su vez garantiza el respeto de los derechos de las personas involucradas en la decisión y de terceros afectados quienes podrán solicitar la revisión, modificación o revocatoria del acto en sede administrativa, y en todo caso, acudir ante la jurisdicción que conoce de las controversias suscitadas en relación con los actos administrativos. REGISTRO DE PROPONENTES Siendo las Cámaras de Comercio entidades de naturaleza corporativa, gremial y privada, y que correspondiendo el registro de proponentes a una función pública de índole administrativa, el legislador al expedir el "Estatuto General de la Administración Pública", con fundamento en la atribución expresa contenida en el inciso final del artículo 150 Superior, estaba facultado para regular, dentro del referido estatuto lo concerniente al registro de proponentes así como para asignar el ejercicio de esta función a particulares, acatando de paso la previsión del artículo 210 de la Carta, conforme al cual el cumplimiento de funciones administrativas por particulares se realiza "en las condiciones que señale la ley". PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA A la Cámara de Comercio no le corresponde el ejercicio del control de legalidad sobre los actos y documentos sujetos a inscripción, su tarea, entonces, se limita a recibir la información y a efectuar la inscripción sin que le sea dado entrar en el examen o control de lo informado, salvo en el caso de la verificación que se exige tratándose de documentos otorgados en el exterior. En lo atinente a la clasificación y calificación de los inscritos la Ley 80 de 1993

contiene un desarrollo específico del principio constitucional de buena fe, en materia de contratación administrativa, al preceptuar que las aludidas clasificación y calificación serán efectuadas por "las mismas personas naturales o jurídicas interesadas en contratar con las entidades estatales ciñéndose estrictamente a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional en aplicación de criterios de experiencia, capacidad financiera, técnica, organización, disponibilidad de equipos". IMPUGNACION EN VIA ADMINISTRATIVA La impugnación que la norma acusada regula no entraña el sacrificio de la buena fe, principio de estirpe constitucional, cuyos alcances no pueden extremarse a punto de convertirlo en una barrera infranqueable que a toda costa enerve la actuación legítima de los particulares que, en ejercicio de derechos igualmente reconocidos a nivel constitucional, se encamine a ventilar eventuales inconformidades o impida la acción de las autoridades que, en guarda del interés general y del diligente manejo de los recursos públicos, busquen disipar toda duda que se cierna sobre el registro, garantizando además, principios que, como los de moralidad y transparencia, se acercan más al contenido de la buena fe que una actitud renuente dirigida a evitar toda injerencia. En el caso que se examina, la intervención de los jueces no está descartada porque, la misma disposición acusada, expresa que el acto administrativo que decida la impugnación "podrá ser objeto del recurso de reposición y de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del Código Contencioso Administrativo", de modo que el inscrito cuenta con medios para controvertir la decisión que resuelva el fondo de la

impugnación ante la Cámara de Comercio, y para acudir ante la jurisdicción si persisten los motivos de desacuerdo con lo decidido. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Regulación legal En materia de procedimientos administrativos el Legislador puede regular procedimientos especiales, y que la Ley 80 de 1993, justamente se ocupa de uno de ellos al referirse a la impugnación de la clasificación y calificación de proponentes. No otra cosa es posible deducir del propio sentido de la norma acusada que expresamente alude al "acto administrativo de la Cámara de Comercio que decida la impugnación" previendo, por lo demás, la posibilidad de interponer un recurso contra el acto y de ejercitar la acción allí determinada. Olvida el demandante que frente a los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales, la aplicación de las normas de la primera parte del Código Contencioso Administrativo, se remite a lo no previsto en esas leyes. SANCION DE PLANO/PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO En relación con la preceptiva del Decreto 222 de 1983, se discutió si la imposición de la sanción contemplada operaba de plano o si debía garantizársele al implicado la oportunidad de ser escuchado y de ejercer su derecho de defensa. La Corte Constitucional en reiteradas oportunidades se pronunció en favor de la segunda interpretación, considerando, en total concordancia con la Carta, que la potestad sancionatoria de la administración, debe acomodarse a los principios que rigen las actuaciones administrativas, más aún si el administrado corre el riesgo de resultar afectado, verbi gratia, por

la pérdida de un derecho. La Ley 80 de 1993 disipó toda duda sobre el particular ya que previó en el numeral 6o. del artículo 22 que las sanciones se ordenaran "previa audiencia del afectado", prohijando de ese modo, los postulados del debido proceso que impiden que sin investigación y sin posibilidad de ejercer las más elementales garantías, se impongan las sanciones que la norma contempla. Queda a salvo, en todo caso, la iniciación del proceso penal correspondiente si se estima que la conducta reñida con el principio de la buena fe, constituye, además, delito.

REF: EXPEDIENTE D-643

Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 5o. y 6o. del artículo 22 de la Ley 80 de 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública" MATERIA: Registro de proponentes ante las Cámaras de Comercio.

TEMAS: Naturaleza jurídica de las Cámaras de

Comercio. Delegación de funciones administrativas a los particulares. Impugnaciones en vía gubernativa. Control judicial de los actos administrativos.

ACTOR: Jorge Hernán Gil Echeverry.

MAGISTRADO PONENTE:

DR. HERNANDO HERRERA VERGARA.

Santa Fe de Bogotá D.C., 20 de abril de 1995. Aprobada por Acta No. 13.

I. ANTECEDENTES.

Procede la Corte Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano JORGE HERNAN GIL ECHEVERRY en contra de

los artículos 22.5 y 22.6 de la Ley 80 de 1993. Al proveer sobre su admisión, el Magistrado Sustanciador decretó un período probatorio de diez (10) días destinado a allegar los antecedentes legislativos de las disposiciones acusadas, y para tal efecto ordenó oficiar a "los Secretarios Generales del H. Senado y de la H. Cámara de Representantes, así como a los Secretarios de las H. Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de ambas cámaras legislativas". Así mismo dispuso que una vez vencido el período probatorio se fijara en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de diez (10) días para asegurar la intervención ciudadana, y además ordenó enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y comunicar la iniciación del proceso al señor Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, al señor Ministro de Justicia y del Derecho y al Presidente de la Cámara de Comercio de Santa Fe de Bogotá, a fin de que conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, en caso de estimarlo oportuno.

II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.

Se transcribe a continuación el texto de la norma, subrayando los apartes acusados: LEY 80 DE 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública". ARTICULO 22. De los registros de proponentes. Todas las personas naturales o jurídicas que aspiren a celebrar con las entidades estatales,

contratos de obra, consultoría, suministro y compraventa de bienes muebles, se inscribirán en la Cámara de Comercio de su jurisdicción y deberán estar clasificadas y calificadas de conformidad con lo previsto en este artículo. El Gobierno Nacional adoptará un formulario único y determinará los documentos estrictamente indispensables que las Cámaras de Comercio podrán exigir para realizar la inscripción. Así mismo, adoptará el formato de certificación que deberán utilizar las Cámaras de Comercio. Con base en los formularios y en los documentos presentados, las Cámaras de Comercio conformarán un registro especial de inscritos clasificados por especialidades, grupos o clases de acuerdo con la naturaleza de los bienes o servicios ofrecidos, y expedirán las certificaciones o informaciones que en relación con el mismo se les solicite. La certificación servirá de prueba de la existencia y representación del contratista y de las facultades de su representante legal e incluirá la información relacionada con la clasificación y calificación del inscrito. En relación con los contratos ejecutados incluirá la cuantía, expresada en términos de valor actualizado, y los respectivos plazos y adiciones. En la certificación constarán, igualmente, los datos e informaciones sobre cumplimiento en contratos anteriores, experiencia, capacidad técnica y administrativa, relación de equipo y su disponibilidad, multas y sanciones impuestas y el término de su duración. No se requerirá de este registro, ni de calificación ni clasificación, en los casos de contratación de urgencia a que se refiere el artículo 42 de esta ley; contratación de menor cuantía a que se refiere el artículo 24 de esta

ley; contratación para el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas; contratos de prestación de servicios y contratos de concesión de cualquier índole y cuando se trate de adquisición de bienes cuyo precio se encuentre regulado por el Gobierno Nacional. El registro de proponentes será público y por tanto cualquier persona puede solicitar que se le expidan certificaciones sobre las inscripciones, calificaciones y clasificaciones que contenga. 22.1. De la información sobre contratos, multas y sanciones de los inscritos. Las entidades estatales enviarán, semestralmente a la Cámara de Comercio que tenga jurisdicción en el lugar de domicilio del inscrito, la información concerniente a los contratos ejecutados, cuantía, cumplimiento de los mismos y las multas y sanciones que en relación con ellos se hubieren impuesto. El servidor público que incumpla esta obligación incurrirá en causal de mala conducta. 22.2. De la renovación, actualización y modificación. La inscripción en la Cámara de Comercio se renovará anualmente, para lo cual los inscritos deberán diligenciar y presentar el formulario que para el efecto determine el Gobierno Nacional, junto con los documentos actualizados que en él se indique. En dicho formulario los inscritos informarán sobre las variaciones referentes a su actividad a fin de que se tome nota de ellas en el correspondiente registro. Las personas inscritas podrán solicitar a la Cámara de Comercio la actualización, modificación o cancelación de su inscripción cada vez que lo estimen conveniente, mediante la utilización de los formularios que el Gobierno Nacional establezca para el efecto. 22.3. De la clasificación y calificación de los inscritos. La clasificación y

calificación la efectuarán las mismas personas naturales o jurídicas interesadas en contratar con las entidades estatales, ciñéndose estrictamente a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional en aplicación de criterios de experiencia, capacidad financiera, técnica, organización, disponibilidad de equipos, y se presentará a la respectiva Cámara de Comercio simultáneamente con la solicitud de inscripción. La entidad contratante se reservará la facultad de verificar la información contenida en el certificado expedido por la Cámara de Comercio y en el formulario de clasificación y calificación. La capacidad financiera del inscrito se establecerá con base en la última declaración de renta y en el último balance comercial con sus anexos para las personas nacionales y en los documentos equivalentes a los anteriores, para las personas extranjeras. La calificación determinará la capacidad máxima de contratación del inscrito y será válida ante todas las entidades estatales de todos los órdenes y niveles. 22.4. Del registro de personas extranjeras. Cuando se trate de personas naturales extranjeras sin domicilio en el país o de personas jurídicas privadas extranjeras que no tengan establecida sucursal en Colombia, que pretendan presentar propuestas o celebrar contratos para los cuales se requiera presentar el registro previsto en esta ley, se les exigirá el documento que acredite la inscripción en el registro correspondiente en el país en donde tiene su domicilio principal, así como los documentos que acrediten su existencia y su representación legal, cuando a esto último hubiere lugar. En defecto de dicho documento de inscripción deberán presentar la certificación de inscripción en el registro establecido en esta ley. Adicionalmente, deberán acreditar en el país un apoderado

domiciliado en Colombia debidamente facultado para presentar la propuesta y celebrar el contrato, así como para representarlas judicial y extrajudicialmente. Los documentos otorgados en el exterior deberán presentarse legalizados en la forma prevista en las normas vigentes sobre la materia. Lo establecido en este artículo se entenderá sin perjuicio del deber a cargo de la entidad estatal respectiva de exigir a dichas personas documentos o informaciones que acrediten su experiencia, capacidad e idoneidad. 22.5. De la impugnación de la clasificación y calificación. Cualquier persona inconforme con la calificación y clasificación de los inscritos, podrá impugnarlas ante la respectiva Cámara de Comercio. El acto administrativo de la Cámara de Comercio que decida la impugnación podrá ser objeto del recurso de reposición y de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del Código Contencioso Administrativo. Para que la impugnación sea admisible deberá prestarse caución bancaria o de compañía de seguros para garantizar los perjuicios que se puedan causar al inscrito. Las entidades estatales deberán impugnar la clasificación y calificación de cualquier inscrito cuando adviertan irregularidades o graves inconsistencias. El Gobierno reglamentará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo. 22.6. De las sanciones. Cuando se demuestre que el inscrito de mala fe presentó documentos o informaciones para la inscripción, calificación o clasificación que no correspondan a la realidad, se ordenará, previa audiencia del afectado, la cancelación del registro quedando en tal caso inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de

diez (10) años sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. 22.7. De los boletines de información de licitaciones. Las entidades estatales deberán remitir a las Cámaras de Comercio de su jurisdicción, la información general de cada licitación o concurso que pretendan abrir en la forma y dentro de los plazos que fije el reglamento. Con base en esta información las Cámaras de Comercio elaborarán y publicarán un boletín mensual, que será público, sin perjuicio de lo establecido en el numeral tercero del artículo 30 de esta ley. El servidor público responsable de esta tarea que incumpla esta obligación incurrirá en causal de mala conducta. 22.8. De la fijación de tarifas. El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en favor de las Cámaras de Comercio por concepto de la inscripción en el registro de proponentes, así como por su renovación y actualización y por las certificaciones que se les solicite en relación con dicho registro. Igualmente fijará el costo de la publicación del boletín de información y del trámite de impugnación de la calificación y clasificación. Para estos efectos, el Gobierno deberá tener en cuenta el costo de la operación de registro, en que incurran las Cámaras de Comercio, así como de la expedición de certificados, de publicación del boletín de información y del trámite de impugnación. 22.9. De la vigencia del registro. El registro, calificación y clasificación a que se refiere este artículo, regirá un año después de la promulgación de la presente ley. Los registros actualmente existentes, así como el régimen de

renovación de inscripciones, continuarán hasta que entre en vigencia el registro de proponentes de que trata este artículo."

III. NORMAS CONSTITUCIONALES VULNERADAS.

A juicio del actor las normas demandadas vulneran los artículos 29 y 116 de la Constitución Política.

IV. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.

Afirma el actor que la función encomendada a las Cámaras de Comercio, para efectos del registro único de proponentes, es eminentemente administrativa y por tanto se cumple a través de actos administrativos que, como en el caso del registro, una vez en firme gozan de presunción de legalidad, siendo la revocatoria directa el único trámite administrativo encaminado a modificarlos o cancelarlos. En su sentir, el trámite de impugnación y cancelación del registro que la preceptiva acusada prevé se diferencia de la revocatoria directa e "implica el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las Cámaras de Comercio". Estima el demandante que pese a la previsión del artículo 210 de la Carta, las Cámaras de Comercio no son entidades de derecho administrativo, y que aún cuando cumplan ciertas funciones administrativas, mantienen su naturaleza gremial y por lo mismo, indica que "las normas demandadas violan el artículo 116 de la Carta al asignarle funciones jurisdiccionales, sin que dichas instituciones privadas ejerzan su jurisdicción en calidad de árbitros y conciliadores debidamente habilitados por las partes para proferir fallo..." Prosigue el actor señalando que "cuando la Cámara cancela un registro o decide una impugnación (...) no está asumiendo la calidad de árbitro o conciliador,

únicos eventos que por excepción le permitirán asumir funciones jurisdiccionales." Según el demandante "la función jurisdiccional originada en el proceso de impugnación es tan obvia" que el Gobierno Nacional mediante el Decreto 856 de 1994 "fijó el monto de la caución y el término de vigencia de la misma" a lo cual se suma que el artículo 17 del Decreto "inventó" un "proceso judicial sumario subsiguiente y posterior al proceso de impugnación tramitado ante la Cámara de Comercio, para regular los perjuicios y costas del proceso". Además asevera el ciudadano demandante que el artículo 22.5 "implícitamente está dando competencia a las Cámaras de Comercio para determinar la forma y monto de la caución así como para regular lo referente a la determinación de los perjuicios" frente a lo cual "El Ejecutivo, al caer en la cuenta que el trámite de impugnación implicaba un verdadero proceso judicial, trató de cambiar dichas características inventando, por la vía reglamentaria, una caución única y fija y el proceso judicial sumario". Manifiesta el actor que esas instancias jurisdiccionales no pueden establecerse por la vía del decreto reglamentario "como que la determinación y fijación de procesos judiciales es competencia exclusiva del legislador", y agrega que las sanciones que el artículo 22.6 acusado contiene constituyen "circunstancias que refuerzan aún más su connotación de trámite jurisdiccional." El libelista considera que también se infringe el artículo 29 de la Constitución porque aún admitiendo el carácter administrativo de los procedimientos de impugnación y cancelación, el principio constitucional del debido proceso

resulta desconocido toda vez que "La firmeza e intangibilidad de los actos administrativos presupone necesariamente la aplicación de los denominados derechos adquiridos, los cuales no pueden desconocerse por la vía administrativa -ni aún en el ejercicio de la revocatoria directapues por sabido se tiene que, el acto administrativo de registro sólo podría revocarse con la autorización expresa y escrita del afectado, por dar nacimiento a situaciones jurídicas de carácter particular y concreto". Finalmente, anota el actor que "el proceso de cancelación previsto en el artículo 22.6 puede ocurrir como consecuencia de una impugnación o como trámite completamente independiente", luego "si se pensara que en todo caso, no hay violación del debido proceso al establecerse la procedencia del recurso de reposición así como de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es lo cierto que estas previsiones solamente operan frente al procedimiento de impugnación", así pues, "cuando el procedimiento de cancelación (...) no prevé recurso alguno ni instancia jurisdiccional posterior, se está atentando frontalmente contra el principio constitucional del debido proceso...".

V. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS.

1. El ciudadano CARLOS ORTIZ ROJAS, actuando en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, presentó escrito en el que justifica la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.

Luego de referirse a los antecedentes y propósitos de las normas cuestionadas, precisa el interviniente que la clasificación y calificación que el registro supone es efectuada por las mismas personas interesadas y que "en consecuencia, no pueden considerarse como un acto administrativo"; afirma que para desvirtuar

el principio constitucional de la buena fe, que en el trámite aludido tiene clara aplicación, "hay que respetar el debido proceso y el derecho de defensa", propósito que la misma ley previó al otorgarle al ejecutivo la posibilidad de reglamentar lo dispuesto en el artículo 20.5, a lo cual procedió por decreto 856 de 1994 que establece "los requisitos de las impugnaciones que presenten los particulares y las entidades estatales, así como los efectos y el trámite de la impugnación, fijando el procedimiento administrativo que debe regir a las mismas respetando el principio del debido proceso." (artículo 13) En caso de prosperar la impugnación, la clasificación y calificación pueden modificarse "ubicando al proponente en el grupo que corresponda (...) sin afectar el acto de registro como tal"; distinta es la comprobación de la mala fe que apareja la cancelación del registro "por tener vicios de carácter legal", sin que sea posible en este evento hablar de "violación de derechos adquiridos, cuando estos no fueron obtenidos dentro de los parámetros legales". Observa el interviniente que la cancelación del registro no constituye una sanción sino que "es una simple depuración de los registros cuando no cumplen los requisitos exigidos por la ley". Por último acota que "no es cierto que la imposición de la sanción de inhabilidad no tenga recursos por la vía gubernativa, ni acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque el mismo artículo 22.5 de la Ley 80 de 1993, así lo contempla, ya que esta decisión nace de la impugnación".

2. El ciudadano EDMUNDO DEL CASTILLO, en representación del Ministerio

de Desarrollo Económico, presentó escrito en defensa de la constitucionalidad de los artículos 22.5 y 22.6 de la Ley 80 de 1993. En primer término estima el interviniente que las Cámaras de Comercio son entidades gremiales de naturaleza privada que, por disposición del legislador, realizan funciones administrativas tal como lo permite el inciso segundo del artículo 210 constitucional. Aduce además que de conformidad con el último inciso del artículo 150 Superior al Congreso de la República se le ha atribuido en forma exclusiva expedir el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y por tanto el legislador estaba facultado para regular la materia y para otorgarle el ejercicio de la función administrativa a los particulares que estuvieran en condiciones de cumplirla. A juicio del interviniente "la facultad de conocer impugnaciones, decretar pruebas y en últimas decidir una controversia ante la propia administración no está supeditada únicamente a los jueces. La jurisdicción contenciosa, como tal, se constituye en un segundo momento de la controversia, cuando previamente se ha discutido ante la propia administración la expedición de un acto administrativo". En apoyo de su tesis, el interviniente señala que el Código Contencioso Administrativo establece ciertos trámites relacionados con las peticiones que se presentan ante la Administración, entre los cuales destaca la práctica de pruebas, la citación a terceros determinados o indeterminados que pudieren resultar afectados, la decisión sobre los recursos interpuestos, etc.; adicionalmente indica que en materia de registro de marcas se establece "un trámite para decidir sobre

las observaciones que terceros legitimados hagan contra la solicitud de registro de una marca" y que también en materia de concordatos preventivos "La Superintendencia de Sociedades está facultada para tramitar el proceso concordatario"; eventos todos estos en los que "un funcionario administrativo está decidiendo una controversia suscitada ante el mismo, esto es, en vía gubernativa, mediante un acto que pone fin a toda la actuación. En este sentido, -prosigue el intervinientela función que ejerce el funcionario de decidir una controversia, se asemejaría a la función que cumple un juez de la República..." Considera el interviniente que el actor olvida que "el elemento diferenciador entre la función administrativa y la función jurisdiccional consiste en el alcance de las decisiones dictadas en cada una de ellas"; en efecto, las decisiones de un titular de función administrativa pueden ser demandadas ante la jurisdicción contencioso administrativa cuyo fallo "al tener fuerza de cosa juzgada, decidirá el asunto debatido en forma definitiva". En consecuencia, el carácter inmodificable de la decisión judicial la diferencia de la decisión administrativa. Continúa el interviniente expresando que la Ley 80 de 1993 "al hablar de la impugnación de las inscripciones en el Registro Unico de Proponentes; dejó a salvo los recursos y las acciones contenciosas que podrían incoarse. Por su parte, el ejecutivo al reglamentar la Ley 80 de 1993 mediante el Decreto 856 de 1994, dejó intactos tales medios de controversia, a más que estableció en su artículo 21 que en lo no establecido expresamente se seguirían las normas sobre procedimiento administrativo contenidas en el Código Contencioso

Administrativo". En relación con el primer cargo formulado, anota el interviniente que, si en gracia de discusión, se aceptara que la norma demandada regula un trámite