CC - C167-2021

Sentencia C-167/21

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de materia (…) la Sala reiteró el precedente constitucional relativo al principio de unidad de materia, en particular cuando este se aplica a una ley anual de presupuesto. Concluyó que el control de constitucionalidad en estos casos es calificado en razón a que las leyes anuales de presupuesto tienen un contenido prefigurado en la Constitución y las leyes orgánicas de presupuesto que limita la libertad de configuración legislativa. Por lo tanto, además de cumplir los requisitos generales de conexidad desarrollados por la jurisprudencia para evaluar el principio de unidad de materia en leyes ordinarias, la Sala reiteró que las disposiciones generales incluidas en las leyes anuales de presupuesto: (i) deben guardar un vínculo con la ejecución del presupuesto; (ii) no pueden modificar materias sustantivas; ni (iii) exceder el límite temporal de las leyes anuales de presupuesto. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Norma que rebasa límites temporales (…) se trata de una disposición que excede los mandatos constitucionales y orgánicos que prefiguran la ley de presupuesto como una ley de vigencia temporal limitada a un año. Tal como se expuso en la sección “El principio de unidad de materia. Aplicación a la ley anual de presupuesto” (supra) para tener por cumplido el principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto debe acreditarse que la disposición demandada cumple el requisito de temporalidad de las leyes de presupuesto, es decir que sus efectos se extienden únicamente a la vigencia fiscal para la cual se aprueba la ley de

presupuesto, en este caso, el año 2020. Dado que en este caso el requisito no se cumple, es ineludible concluir el desconocimiento del principio de unidad de materia. NORMA ACUSADA-Contenido de regulación material (…) la disposición acusada modifica un asunto sustantivo. En efecto, tal como se expuso en la sección precedente, el artículo 98 de la Ley 2008 de 2019 modifica el alcance del artículo 307 del CGP, para incluir dentro de los beneficiarios de la regla de plazo especial de ejecución, a las entidades del sector central y las descentralizadas por servicios condenadas al pago de sumas de dinero por prestaciones económicas de la seguridad social. Se trata entonces de la modificación a una ley de código que no puede ser efectuada mediante la ley anual de presupuesto en tanto varía las condiciones de exigibilidad de una obligación cuya fuente es una sentencia judicial, y en esa medida incide de forma directa en el alcance de los derechos reconocidos al accionante beneficiario de la condena. Todos estos contenidos exceden el contenido que la Constitución y las leyes orgánicas de presupuesto admiten a las leyes anuales de presupuesto. NORMA ACUSADA-Análisis de vigencia

DEROGATORIA DE LEY-Clases/DEROGATORIA TACITA,

EXPRESA Y ORGANICA-Distinción SUBROGACION-Concepto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Criterios para verificación de producción de efectos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia respecto de normas vigentes o de aquellas que habiendo perdido su vigencia pueden continuar produciendo efectos jurídicos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación precisa

del objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte Constitucional es competente CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONALIncumplimiento de requisitos exigidos en cargo por violación al principio de igualdad INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad y suficiencia en los cargos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia del debate legislativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad (…) la intensidad del control depende “de la propia complejidad y desarrollo de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución”, ya que debe entenderse que si la propia Constitución ha determinado en forma relativamente completa los elementos estructurales de una institución o de un concepto, entonces debe ser “más estricto el control constitucional del acto normativo” que los desarrolla, pues el “Constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario, si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no

delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado.”

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composición

PRESUPUESTO DE RENTAS-Contenido

PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONESContenido

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Disposiciones generales LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vigencia temporal LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Control de constitucionalidad (…) la ley anual de presupuesto tiene un contenido prefijado en la Constitución Política y con sujeción a ella en las normas orgánicas del presupuesto, que limitan la libertad de configuración del legislador para incluir disposiciones ajenas al ejercicio presupuestal en este instrumento normativo. De ello se sigue que el estándar de control constitucional del cumplimiento del principio de unidad de materia en tratándose de leyes anuales de presupuesto sea calificado. DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No se pueden incorporar normas que no guarden relación con el fin de las misma LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No debe sobrepasarse temporal, temática o finalísticamente su propia materia CONDENA A ENTIDAD PUBLICA-Ejecución y cumplimiento (…) la excepción prevista en el artículo 307 del CGP, aplicable a los conflictos de seguridad social que conoce la jurisdicción ordinaria laboral por remisión expresa del artículo 145 del CPTSS, solo cobija a la Nación y las entidades territoriales, el cumplimiento de las condenas por sumas de dinero impuestas a las entidades del sector central o las descentralizadas por

servicios que integran el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones se rige por la regla general prevista en el artículo 305 del CGP. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento

Expediente: D-13.695

Actor: Rafael Rodríguez Mesa y otros Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 98 de la Ley 2008 de 2019

(diciembre 27) “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1ro de enero al 31 de diciembre de 2020”.

Magistrado ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Bogotá, D. C., dos (2) de junio de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por el artículo 241 de la Constitución Política, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Rafael Rodríguez Mesa, Heriberto Enrique Gallardo de Vivo y Kelly Yurani Barrios Sandoval presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 98 de la Ley 2008 de 2019 “[P]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1ro de enero al 31 de diciembre de 2020”1. Los demandantes señalaron que la disposición acusada vulnera los artículos 13, 44, 46, 47, 48, 53 y 158 de

la Constitución Política.

2. Mediante auto del 11 de mayo de 20202, el entonces Magistrado sustanciador3: (i) admitió la demanda de la referencia y ordenó: (ii) informar que los términos judiciales quedaban nuevamente suspendidos y que el cumplimiento de los siguientes ordinales estaba supeditado a que, la Sala Plena decidiera levantar la suspensión de términos; (iii) correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación para que rendiera concepto; (iv) fijar en lista por el término de 10 días para dar la oportunidad a los ciudadanos de coadyuvar la demanda o defender la norma demandada; (v) comunicar el inicio del proceso a las autoridades públicas que podrían tener interés en el resultado del proceso; y, (vi) invitar a varias universidades para que participaran dentro del proceso o para que suministraran insumos de análisis para la resolución de la controversia judicial.

3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir la demanda de la referencia. 1 Expediente digital https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=13787 2 Expediente digital https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15362 Comunicado mediante oficio SGC 279/2020 del 13 de mayo de 2020.

3 Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez. El texto de la disposición demandada

4. A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada: “LEY No. 2008 DE 20194

Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital

y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2020.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

Decreta: […] Artículo 98. La Nación, las entidades territoriales o cualquier entidad del orden central o descentralizada por servicios condenadas judicialmente al pago de sumas de dinero consecuencia del reconocimiento de una prestación del Sistema de Seguridad Social Integral, pagarán dichas sumas con cargo a los recursos de la seguridad social en un plazo máximo de diez (10) meses contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia, de conformidad con el artículo 307 de la Ley 1564 de 2012.” La demanda

5. Los actores plantearon siete cargos por los que, en su concepto, el artículo 98 de la Ley 2008 de 2019 es inconstitucional.

Primer cargo. Violación del principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución Política

6. Los demandantes afirman que el artículo 98 de la Ley 2008 de 2019 viola el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. A su juicio, el contenido normativo demandado no tiene un vínculo directo e inmediato, ni tampoco conexidad razonable, con la temática general y la materia dominante de la ley5, que no es otra que el presupuesto de rentas y recursos de capital y apropiaciones para la vigencia fiscal 2020. En consecuencia, el Congreso no tenía competencia para adoptar esos contenidos normativos en la ley anual de presupuesto.

7. Los demandantes señalan que la ley de presupuesto regula aspectos relacionados con la manera como el Estado obtiene recursos para el

cumplimiento de sus funciones, consolidar el presupuesto nacional para su distribución conforme al Plan Nacional de Desarrollo, fijar los cómputos de los ingresos que constituyen el presupuesto de rentas y recursos de capital del tesoro nacional. Mientras que el artículo 98 demandado no regula ningún 4 Diario Oficial No. 51.179 de 27 de diciembre 2019 5 Para el efecto citaron la Sentencia C-531 de 1995. asunto relacionado con el ingreso, o el gasto en tanto se limita a condicionar el pago de una sentencia judicial ejecutoriada en materia de seguridad social integral, al transcurso de un término de 10 meses.

8. Por último, afirman que la ley de presupuesto rige para los órganos que conforman el presupuesto general y para los recursos de la Nación asignados a empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Mientras que el artículo 98 acusado refiere a las entidades territoriales o cualquier entidad del orden central o descentralizado por servicios.

Segundo cargo. Violación del artículo 13 de la Constitución Política por discriminación injustificable respecto de la población vulnerable, por vejez, invalidez o sobrevivencia

9. Los demandantes aseguraron que la norma acusada viola el artículo 13 de la Constitución Política, pues introduce una discriminación injustificable respecto de la población vulnerable por vejez, invalidez o sobrevivencia.

10. Para sustentar su argumento, afirman que una persona afiliada al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), que dentro de un proceso ordinario laboral o contencioso administrativo laboral obtenga una sentencia condenatoria en su favor que le reconozca cualquier prestación

económica del Sistema General de Pensiones, puede presentar de manera inmediata la respectiva acción ejecutiva. En contraste, con la norma acusada, una persona que se encuentre afiliada a las administradoras públicas de pensiones, como COLPENSIONES o la UGPP, o a las entidades estatales nacionales o territoriales, centralizadas o descentralizadas, tiene que esperar a que transcurra un término de 10 meses desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria para iniciar la acción ejecutiva.

11. Por lo tanto, en su opinión, la disposición acusada establece una discriminación injustificada que divide en dos clases a los afiliados al Sistema General de Pensiones: los del régimen de ahorro individual con solidaridad

(RAIS), y los del régimen de prima media con prestación definida (RPMPD), pese a que unos y otros, al ser pensionados por vejez, invalidez o por sobrevivencia, constituyen un sector vulnerable de la población (adultos mayores, inválidos, supérstites que dependían del afiliado muerto, entre los cuales hay niñas y niños y adolescentes). Tercero, sexto y séptimo cargo. Violación de los artículos 44, 46 y 47 de la Constitución Política

12. Los cargos tercero, sexto y séptimo comparten la misma estructura argumentativa y el mismo reproche de inconstitucionalidad, en tanto acusan a la disposición demandada de afectar los derechos de grupos especialmente protegidos por la Constitución: a) los niños, niñas y adolescentes; b) las personas en condición de discapacidad; y, c) los adultos mayores. Según los demandantes, el artículo 98 de la Ley 2008 de 2019 desconoce los artículos

44, 46 y 47 de la Constitución en tanto, en lugar de ofrecer especial protección a los grupos referidos, los obliga a esperar 10 meses para que una administradora de pensiones del sector público pague las condenas por pensiones de sobrevivientes, invalidez y vejez que le han sido impuestas en favor de niños, personas en condición de discapacidad y adultos mayores.

13. Tercer cargo. Los actores señalan que la disposición acusada viola el artículo 44 de la Constitución Política, al someter a los niños, niñas y adolescentes a una espera de 10 meses para efectivizar sus derechos. A su juicio, aunque el Estado tiene el deber de asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes, la disposición demandada afecta sus derechos fundamentales a la dignidad humana y al mínimo vital, pues en muchos casos son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, como huérfanos de padre o madre, que dependían de las pensiones de sus progenitores. Igualmente se afectan sus derechos a la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, el nombre, la nacionalidad, el derecho a tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión.

14. Los accionantes resaltan que los derechos de los niños se encuentran amparados por la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN),6 cuyo artículo 26 dispone que los Estados Parte: (i) reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social, incluso del seguro social; (ii) adoptarán las medidas necesarias para lograr la plena realización de este

derecho de conformidad con su legislación nacional; y, (iii) que la prestaciones deben concederse cuando corresponda, teniendo en cuenta los recursos y la situación del niño y de las personas a su cargo, así como cualquier otra consideración pertinente a una solicitud de prestaciones hecha por el niño o en su nombre.

15. Sexto cargo. Según los accionantes, la disposición demandada vulnera los derechos de las personas de la tercera edad contenidos en el artículo 46 de la Constitución Política.7 A su juicio, en razón del deber estatal de proteger y brindar asistencia a las personas de la tercera edad, “no se debe ver frustrado el pago de sus mesadas pensionales al establecer que estas sean exigibles únicamente después de 10 meses de ejecutoriada la sentencia que reconoce su derecho pensional”. Por último, señalan que no se puede condenar a los adultos mayores que han esperado por varios años una decisión de la justicia ordinaria laboral o administrativa que resuelva sus pretensiones encaminadas a obtener la protección de sus derechos pensionales, a esperar 10 meses más para poder ejecutar la condena.

16. Séptimo cargo. Según los accionantes, la disposición acusada vulnera el derecho a la protección de las personas en condición de discapacidad consagrado en el artículo 47 de la Constitución Política, el Convenio 159 de la OIT,8 la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las personas con discapacidad,9 y la Convención 6 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, y aprobada por

Colombia mediante la Ley 12 de 1991 7 Constitución Política. Artículo 46 “El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia". 8 Ratificado por Colombia mediante la Ley 82 de 1988. 9 Aprobada por la Ley 762 de 2002 sobre los derechos de las personas con Discapacidad.10 A su juicio, es inconstitucional que las personas que han perdido más de un 50% de su capacidad laboral “a pesar de estar amparados por una protección especial que emana de la Carta Política y de instrumentos Internacionales ratificados por Colombia, tengan que esperar el término de diez (10) meses a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia que les reconoció la pensión de invalidez, luego de haber padecido un largo proceso ordinario laboral o contencioso administrativo laboral, con el fin de obtener una pensión de Invalidez”. Reiteran que el artículo acusado genera una discriminación injustificada entre los afiliados al RAIS y los afiliados a una administradora del régimen de prima media en tanto los primeros pueden ejecutar las condenas a su favor al día siguiente de expedidas, mientras los segundos deben esperar 10 meses para ejercer la acción ejecutiva. Cuarto cargo. Desconocimiento del artículo 48 de la Constitución Política

17. Después de transcribir el artículo 48 de la Constitución Política, los accionantes reprochan la disposición acusada en los siguientes términos:

“[n]osotros afirmamos que es inconstitucional el artículo atacado porque el derecho a la pensión de vejez, de invalidez y de sobrevivientes es fundamenta!, toda vez que sus beneficiarios gozan de los parámetros de un Estado Social de Derecho y de los principios cardinales de la seguridad social, que son la universalidad, la igualdad de beneficios, solidaridad y progresividad y no tienen que esperar diez (10) meses a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia, cuando tuvieron que padecer un proceso ordinario laboral o contencioso administrativo que duró varios años”. Quinto cargo. Violación del derecho fundamental al mínimo vital consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política

18. A juicio de los accionantes, el artículo 98 demandado “afecta el derecho fundamental al mínimo vital de un afiliado al Sistema que ha estado sin pensión, es decir, sin ingresos durante años (…) al no permitir el pago oportuno de las pensiones ya que atenta contra la protección de la vida de las personas de la tercera edad, que tendrían que esperar diez meses (10) más para que las entidades de Seguridad Social, tales como COLPENSIONES, UGPP y demás entes gubernamentales, entren a definir si les pagan o no sus mesadas pensiónales y el retroactivo, cuando lo hay”.

Síntesis de las intervenciones

19. Durante el trámite del presente proceso contencioso constitucional se recibieron cinco escritos de intervención.11 Dos intervinientes afirmaron que algunos cargos carecen de aptitud sustantiva y, en subsidio, solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la norma; uno solicitó su exequibilidad y dos

10 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006 y aprobada por la Ley 1396 de 2009 11 Se presentaron las siguientes intervenciones: (i) Asociación Colombiana de Ciudades Capitales; (ii) Federación Nacional de Departamentos; (iii) Federación Colombiana de Municipios; (iv) Universidad Externado de Colombia; y, (v) Colpensiones. expusieron razones para la declaratoria de inexequibilidad. Como fundamento expusieron los siguientes argumentos: Posición e Argumentos propuestos intervinientes Ineptitud Los cargos tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo no sustantiva cumplen la carga argumentativa necesaria para generar un pronunciamiento de fondo.

Intervinientes: Contrario a lo afirmado por los accionantes, la Colpensiones disposición demandada ofrece un plazo máximo para el pago de condenas de seguridad social, no permite a las Federación entidades optar por el no pago de las sentencias, ni Nacional de desconocer derechos fundamentales.

Departamentos Los cargos se fundamentan en apreciaciones subjetivas que no se derivan del tenor de la disposición demandada, pues la norma no modifica, extingue, ni sustituye la decisión judicial que reconoce el derecho. Por el contrario, prevé un término prudencial para que las entidades realicen las gestiones presupuestales necesarias para el cumplimiento de la decisión sin que se generen gastos adicionales que afecten los recursos de la seguridad social. Exequibilidad 1. Existe unidad de materia y se cumple con los requisitos de conexidad temática, teleológica, causal y Intervinientes: sistemática. La norma está relacionada con el

presupuesto de rentas de la Nación y el presupuesto de Asociación las entidades territoriales. La Ley 2008 de 2019 tiene Colombiana de un contenido puramente instrumental y su finalidad es Ciudades Capitales permitir la adecuada ejecución del presupuesto en condiciones de sostenibilidad fiscal; la disposición Federación acusada establece medidas en concordancia con otras Nacional de disposiciones de la misma ley, específicamente con los Departamentos artículos 45 y 88 que se refieren a las partidas con cargo a los recursos de la seguridad social. Además, Colpensiones cumple el requisito de temporalidad ya que la norma demandada respeta el principio de anualidad que rige el sistema presupuestal.

2. No se vulnera el derecho a la igualdad, pues la medida y el fin que persigue no están constitucionalmente prohibidos, por el contrario, desarrollan los artículos 307 del Código General del Proceso y 192 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA, por lo que no se está modificando un contenido normativo permanente a través de una norma transitoria. La medida contempla un mecanismo idóneo para que las entidades estatales organicen y cumplan con el presupuesto decretado, en cuanto busca garantizar intereses superiores como la sostenibilidad fiscal y el equilibrio financiero del sistema pensional.

3. No se desconoce el derecho a la seguridad social, ni al mínimo vital de niños, niñas y adolescentes, adultos mayores o personas discapacitadas, ya que lo que hace el artículo demandado es conceder un plazo máximo para el pago de condenas judiciales que permite a las entidades organizar su presupuesto, pero no elimina la obligación

que tienen estas de cumplir con el pago de las prestaciones de seguridad social. Inexequibilidad 1. Violación del principio de unidad de materia. Si bien la disposición trata asuntos presupuestales Intervinientes: relacionados con ingresos y gastos públicos que hacen parte de los gastos establecidos en la ley del Federación presupuesto nacional, los efectos del artículo 98 Colombiana de acusado recaen también en entidades diferentes a las Municipios del orden nacional. Universidad No existe conexidad con los motivos que dieron origen Externado de a la ley, tampoco hay identidad en cuanto a sus fines, Colombia ni existe relación alguna entre la norma y el conjunto de la Ley 2008 de 2019, cuyo objeto debe responder a los términos del artículo 347 de la Constitución. La norma excede los límites temporales de vigencia de la ley, tiene vocación de permanencia en relación con el reconocimiento de una prestación del Sistema de Seguridad Social Integral.

2. Se genera una afectación al beneficiario de la condena contra el Estado al permitir que dichas administradoras tengan argumentos para no pagar efectivamente el derecho reconocido, ya sea por aplicación directa de la disposición demandada o por efecto de la demora en el giro de los recursos por parte de la entidad condenada. La falta de planeación fiscal al interior del Estado no debe ser excusa para desconocer derechos reconocidos en providencias judiciales que son de inmediato cumplimiento. En muchos casos esta prestación económica es el único medio de subsistencia del demandante y su familia.

3. Vulneración del principio de igualdad de todas las personas de la tercera edad, niños, personas en situación de discapacidad; el derecho al mínimo vital, la dignidad humana, y la "especial protección" de

quienes potencialmente se verían gravemente afectados por la extensión del tiempo que tienen las entidades para pagar las prestaciones del Sistema de Seguridad Social Integral.

4. Violación al derecho fundamental a obtener una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes dignas, conforme el principio de progresividad y no regresividad. La disposición implica un retroceso en la protección de los derechos, de forma que se presume inconstitucional. Vulnera el principio de oportunidad en la prestación de los servicios de la seguridad social desarrollado en la jurisprudencia constitucional.

Concepto de la Procuradora General de la Nación

20. El 22 de enero de 2021, la Señora Procuradora General de la Nación manifestó su apoyo a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 98 de la Ley 2008 de 2019, por violación del principio de unidad de materia. Para el

efecto propuso los siguientes argumentos:

21. Señaló que si bien el precepto demandado cumple con algunos criterios de conexidad en tanto: (i) regula un aspecto relacionado con el manejo de recursos de la seguridad social (pago de condenas) y, (ii) los recursos de las transferencias corrientes por concepto de previsión y seguridad social pueden considerarse como parte de los gastos establecidos en las leyes de presupuesto de gasto y apropiaciones, lo cierto es que infringe el principio de unidad de materia al incumplir el requisito de temporalidad. En opinión del Ministerio Público, la norma tiene vocación de permanencia en el tiempo en tanto modifica la regla de ejecución de las providencias judiciales del Código General del Proceso (artículos 305 y 307) más allá de la vigencia 2020.

22. El Ministerio Público adujo que, sin perjuicio de las competencias propias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, algunas demandas dirigidas contra entidades públicas que prestan servicios de seguridad social pueden ser tramitadas ante la jurisdicción ordinaria laboral, en consecuencia, estar sometidas a lo dispuesto en el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, y de manera supletoria al Código General del Proceso. Así, la norma demandada modifica el término procesal para que los titulares de las sentencias condenatorias relacionadas con la seguridad social puedan iniciar la ejecución de las condenas dictadas en su favor, contra las entidades descentralizadas por servicios, pues estas habían sido excluidas de la regla especial contenida en el artículo 307 del CGP, y en consecuencia les era aplicable la regla general dispuesta en el artículo 305 del CGP. Manifestó que al configurarse la violación al principio de unidad de materia no sería pertinente examinar los demás cargos de la demanda.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia de la Corte Constitucional

23. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir de manera definitiva sobre las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos contra las leyes, bien sea por vicios materiales o por vicios de procedimiento en su formación. Dado que una eventual declaratoria de inexequibilidad tiene por efecto sustraer la disposición demandada del ordenamiento jurídico, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la activación de la competencia de la Corte supone que los preceptos jurídicos

sometidos a su conocimiento estén vigentes o produzcan efectos12. Así, la verificación de la vigencia y efectos de la disposición demandada constituye una etapa previa e ineludible del control de constitucionalidad en los eventos en que existe una duda razonable al respecto.13

24. La vigencia de una ley comienza, por regla general, con su promulgación, salvo que el propio legislador decida que sus efectos se darán bajo alguna condición o plazo. La ley pierde vigencia cuando es derogada de forma expresa o tácita, cuando se cumple la condición o el plazo que la misma ley previó para su vigencia,14 por haber sido realizadas las prescripciones que ella contenía,15 o bien cuando la Corte Constitucional declara su inexequibilidad como resultado de una acción pública de inconstitucionalidad.

25. La derogatoria de una ley, según lo ha explicado la jurisprudencia, puede ser expres