CC - C168-2014

Sentencia C-168/14

DEVOLUCION DE IVA PARA LOS PRODUCTORES DE LOS

BIENES EXENTOS POR ADOPCION Y UTILIZACION DEL

SISTEMA DE FACTURACION ELECTRONICA EN TODA SU CADENA DE CLIENTES Y PROVEEDORES-No desconoce el derecho a la igualdad La Corte encuentra que la norma que condiciona el acceso al mecanismo de la devolución semestral de IVA para los productores de los bienes exentos del Artículo 477 a la adopción y utilización del sistema de facturación electrónica en toda su cadena de clientes y proveedores, no desconoce el derecho a la igualdad entre estos productores y los demás que comercializan los bienes y servicios exentos con derecho a devolución bimestral de IVA. La razón de ello es que la exigencia legal no coloca a los mencionados contribuyentes en una situación de desventaja frente a la exención tributaria, y por el contrario, pese a la condición impuesto para acceder a la devolución bimestral de IVA, dentro de un examen global del esquema tributario se infiere claramente que las condiciones de acceso al beneficio son razonablemente semejantes a los de los demás productores de los bienes exentos de la canasta familiar, habida cuenta de las siguientes circunstancias: (i) Por un lado, porque en el caso de los alimentos del Artículo 477 del E.T., el proceso de liberación de la carga tributaria de estos productos se extiende durante el proceso de producción, ya que una parte significativa de los servicios y bienes necesarios para su obtención se encuentran excluidos del IVA o tienen una tarifa reducida, de modo que los mecanismos de compensación y devolución operan respecto de

un valor que tiene un peso relativo marginal, mientras que lo anterior no ocurre con los demás bienes exentos con derecho a devolución bimestral; en consecuencia con ello, las eventuales limitaciones o restricciones a estos últimos mecanismos tienen una significación y una relevancia distinta en uno y otro caso; (ii) Por otro lado, como los productores de alimentos exentos de la canasta familiar cuentan con mecanismos alternativos de devolución de impuestos, como ocurre justamente con la devolución atada a la presentación previa de la declaración del impuesto a la renta, mientras que en el caso de los demás bienes y servicios exentos con derecho a devolución bimestral no existen vías alternativas semejante, la restricción anotada tiene un efecto distinto en uno y otro caso: en el primero de ellos, la imposibilidad de satisfacer la condición legal no se traduce en la imposibilidad de obtener la devolución, sino únicamente en la necesidad de canalizar la devolución a través del sistema alternativo; en el segundo caso, por el contrario, la imposición de una exigencia semejante, y la imposibilidad de dar cumplimiento a la misma, se traduciría en la imposibilidad de hacer efectiva la devolución tributaria, y con ello, una parte de la exención; (iii) Finalmente, la exigencia legal atiende a las particularidades del proceso productivo y a las dificultades que este genera para dar trámite a las solicitudes de devolución del impuesto, ya que la existencia de una larga cadena de intermediación y el alto nivel de informalidad en este segmento económico dificulta el proceso de verificación de información que precede a la devolución del impuesto, y favorece el fraude tributario; la exigencia de adoptar y utilizar el sistema de facturación

electrónica tiene la potencialidad estas dificultades, pues cuando se implementa, la DIAN tiene acceso a la información sobre las transacciones efectuadas en relación con el mismo, con un alto nivel de confiabilidad, y cuando no se implementa, los productores de los bienes exentos pueden acudir al mecanismos de la devolución vinculada a la presentación previa de la declaración del impuesto a la renta. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance En la medida en que el ordenamiento superior no define un sistema específico de tributación, sino únicamente las directrices generales con arreglo a las cuales el órgano parlamentario debe establecer el esquema impositivo, los tributos y sus elementos esenciales, y en la medida en que los artículos 150.12, 154 y 338 de la Carta Política atribuyen al Congreso la competencia para desarrollar tales materias, esta Corporación ha entendido que el órgano legislativo cuenta con amplias facultades regulativas en este ámbito específico, y que en consecuencia, el control constitucional de tal definición legislativa debe tener un alto nivel de flexibilidad. Esta libertad de configuración se predica también de los beneficios tributarios. En este sentido, se ha indicado que si el legislador tiene la potestad para crear los tributos y fijar sus elementos esenciales, también la tiene para modificarlos, suprimirlos o aumentarlos, para instituir ventajas especiales respecto de los mismos, y para restringir o condicionar tales ventajas, alivios y beneficios. En este contexto, limitaciones establecidas con el propósito de impulsar y promover la formalización y la bancarización de la economía, estimular la producción

nacional, optimizar el sistema tributario, evitar el fraude en la tributación, o incrementar las arcas del Estado, han sido avaladas por esta Corporación, incluso cuando impliquen una restricción significativa a los alivios tributarios. POTESTAD LEGISLATIVA PARA ESTABLECER PROCEDIMIENTOS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOSAlcance/POTESTAD LEGISLATIVA PARA ESTABLECER PROCEDIMIENTOS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOSLímites Esta Corporación ha reconocido la discrecionalidad legislativa en materia procesal, y por tanto, en la definición de los procedimientos administrativos y judiciales, amplitud que está limitada tan solo por las pautas señaladas explícitamente en el propio ordenamiento superior, los fines del Estado, el principio de razonabilidad y proporcionalidad, y las garantías del debido proceso. 2 PROCEDIMIENTOS QUE HACEN EFECTIVOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS Y ASIGNACION DE LOS MISMOS-Diferenciación en criterio para evaluar principio de igualdad ante la ley Para evaluar si una disposición que establece condiciones diferenciadas para el acceso a los mecanismos o procedimientos que hacen efectivos los beneficios tributarios vulnera el principio de igualdad, habida cuenta de que las medidas versan sobre vías tienen un valor instrumental, encaminadas a materializar un beneficio tributario, el juez constitucional no exige la uniformidad en el régimen de los mismos, sino que el esquema adoptado por el legislador permita a los receptores del beneficio hacerlo efectivo en condiciones similares de oportunidad, eficiencia y accesibilidad. En este escenario, el principio de

igualdad no apunta a que existan unas reglas comunes y únicas para todos los destinatarios de todos los beneficios, sino que el sistema procesal, considerado en conjunto, establezca un trato razonable y adecuado entre ellos, según el tipo de beneficio y el sujeto que lo reclama. Son las condiciones de acceso al beneficio, y no las reglas procedimentales consideradas en sí mismas, el criterio para evaluar el principio de igualdad ante la ley. Cosa distinta ocurre con la asignación de beneficios tributarios, pues en este caso, por tratase de un asunto sustancial, cuando el legislador establece una exención, una deducción o una exclusión a un grupo de contribuyentes en virtud de una condición específica que otro grupo también comparte, el beneficio debe extenderse a tales sujetos, y las restricciones a las ventajas tributarias que establecen un trato diferenciado entre sus destinatarios, debe obedecer a un criterio válido de diferenciación, y la medida debe guardar correspondencia con tal criterio CONSTITUCION POLITICA-Otorga status especial a ciertas categorías de sujetos, actividades o bienes PRODUCCION DE BIENES EXENTOS DE IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS PREVISTOS EN ESTATUTO TRIBUTARIO-Goza de status especial La producción de bienes exentos previstos en el Artículo 477 del Estatuto Tributario goza de un status especial dentro del sistema jurídico, por tres razones básicos: en primer lugar, como quiera que se trata de actividades dirigidas a la producción de alimentos, respecto de la cual el Estado tiene un deber reforzado de protección en virtud de Artículo 65 de la Carta Política; en segundo lugar, en la medida en que se trata, además, de alimentos que integran

la canasta familiar, es decir, de alimentos de primera necesidad, frente a los cuales el Estado tiene una obligación específica de asegurar su acceso por toda la población, y particularmente por las personas de menores recursos económicos, en virtud de la previsión contenida en el Artículo 334 de la Carta Política; y finalmente, por cuanto esta actividad involucra el desarrollo agropecuario, al que según el Artículo 65 del texto superior, se le debe conferir prioridad dentro del esquema de desarrollo y dentro del modelo económico. 3

DEBER ESTATAL DE PROTEGER PRODUCCION

ALIMENTARIA, ACCESO A LOS BIENES DE PRIMERA NECESIDAD Y DESARROLLO AGROPECUARIO-Debe enmarcarse dentro del principio de igualdad Como el principio de igualdad debe proyectarse en toda el sistema jurídico, el deber estatal de proteger la producción alimentaria, el acceso a los bienes de primera necesidad y el desarrollo agropecuario debe enmarcarse dentro del mismo, de modo que el establecimiento de un régimen especial y más favorable solo es admisible cuando las medidas adoptadas por el legislador guarden un vínculo directo y estrecho con la condición específica constitucionalmente relevante que hace imperiosa la protección reforzada, teniendo en cuenta el contexto específico en el que opera la respectiva medida. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Potestad para establecer restricciones diferenciadas en los mecanismos de acceso a los beneficios tributarios de impuestos al consumo, incluso respecto de alimentos de primera necesidad EXENCION DEL IVA-Objetivo El objetivo de la exención de IVA, consistente en dejar libre de toda carga o peso tributario la producción de ciertos bienes o servicios, se hace efectivo

durante todo el proceso productivo, de modo que los mecanismos de la compensación y de la devolución no solo operan posteriormente, sino que además constituyen mecanismos de segundo orden, y que corresponden a valores que tienen un peso relativo reducido dentro del valor total del bien o servicio.

Referencia: expediente D-9803

Demanda de inconstitucionalidad contra el literal g (parcial) del Artículo 55 de la Ley 1607 de 2012, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”

Actor: Germán Andrés Ducón Cote

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D. C., diecinueve (19) de marzo dos mil catorce (2014) 4 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Demanda de inconstitucionalidad En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano Germán Andrés Ducón Cote demandó parcialmente el literal g del Artículo 55 de la Ley 1607 de 2012, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. 1.1. Disposición demandada A continuación se transcribe la disposición acusada, en la cual se resaltan y subrayan los apartes impugnados: “LEY 1607 DE 2012

(diciembre 26) Diario Oficial No. 48.655 de 26 de diciembre de 2012 Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA ARTÍCULO 55. Modifíquese el artículo 481 del Estatuto Tributario, el cual quedará así: Artículo 481. Bienes exentos con derecho a devolución bimestral. Para efectos del Impuesto sobre las ventas, únicamente conservarán la calidad de bienes y servicios exentos con derecho a devolución bimestral: a) Los bienes corporales muebles que se exporten. b) Los bienes corporales muebles que se vendan en el país a las sociedades de comercialización internacional, siempre que hayan de ser efectivamente exportados directamente o una vez transformados, así como los servicios intermedios de la producción que se presten a tales sociedades, siempre y cuando el bien final sea efectivamente exportado. 5 c) Los servicios que sean prestados en el país y se utilicen exclusivamente en el exterior por empresas o personas sin negocios o actividades en Colombia, de acuerdo con los requisitos que señale el reglamento. Quienes exporten servicios deberán conservar los documentos que acrediten debidamente la existencia de la operación. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. d) Los servicios turísticos prestados a residentes en el exterior que sean utilizados en territorio colombiano, originados en paquetes vendidos por agencias operadores u hoteles inscritos en el registro nacional de turismo, según las funciones asignadas, de acuerdo con lo establecido en la Ley 300 de 1996. En el caso de los servicios hoteleros la exención rige independientemente de que el responsable del pago sea el huésped no residente en Colombia o la agencia de viajes. De igual forma, los paquetes turísticos vendidos por hoteles inscritos en

el registro nacional de turismo a las agencias operadoras, siempre que los servicios turísticos hayan de ser utilizados en el territorio nacional por residentes en el exterior. e) Las materias primas, partes, insumos y bienes terminados que se vendan desde el territorio aduanero nacional a usuarios industriales de bienes o de servicios de Zona Franca o entre estos, siempre que los mismos sean necesarios para el desarrollo del objeto social de dichos usuarios. f) Los impresos contemplados en el artículo 478 del Estatuto Tributario, los productores de cuadernos de tipo escolar de la subpartida 48.20.20.00.00, y los diarios y publicaciones periódicas, impresos, incluso ilustrados o con publicidad de la partida arancelaria 49.02. g) Los productores de los bienes exentos de que trata el artículo 477 del Estatuto Tributario que una vez entrado en operación el sistema de facturación electrónica y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la DIAN para la aplicación de dicho sistema, lo adopten y utilicen involucrando a toda su cadena de clientes y proveedores. h) Los servicios de conexión y acceso a internet desde redes fijas de los suscriptores residenciales de los estratos 1 y 2. En los casos en que dichos servicios sean ofrecidos en forma empaquetada con otros servicios de telecomunicaciones, los órganos reguladores del servicio de telecomunicaciones que resulten competentes tomarán las medidas regulatorias que sean necesarias con 6 el fin de que el beneficio tributario no genere subsidios cruzados entre servicios. Para los fines previstos en este numeral, se tendrá en cuenta lo previsto en el artículo 64 numeral 8 de la Ley 1341 de 2009.

PARÁGRAFO. Sin perjuicio de lo establecido en el literal c de este artículo, se entenderá que existe una exportación de servicios en los casos de servicios relacionados con la producción de cine y televisión y con el desarrollo de software, que estén protegidos por el derecho de autor, y que una vez exportados sean difundidos desde el exterior por el beneficiario de los mismos en el mercado internacional y a ellos se pueda acceder desde Colombia por cualquier medio tecnológico.”. 1.2. Solicitud El accionante solicita la declaratoria de inexequibilidad simple del aparte normativo transcrito. 1.3. Cargos Según el actor, la disposición impugnada vulnera el principio de igualdad, la obligación estatal de proteger la producción de alimentos, y los principios de equidad y eficiencia en materia tributaria, consagrados, respectivamente, en los artículos 13, 65, 95.9 y 363 de la Carta Política. 1.3.1. A juicio del accionante, la norma vulnera el principio de igualdad previsto en el Artículo 13 de la Carta Política. La razón de ello radicaría en que la disposición condicionó el derecho a la devolución bimestral de los impuestos pagados en la producción de los bienes exentos establecidos en el Artículo 477 del Estatuto Tributario, al cumplimiento de una carga injustificada y desproporcionada, como es la implementación del sistema de facturación electrónica en toda la cadena producción y comercialización, mientras que respecto de los demás bienes y servicios con derecho a devolución bimestral, no se establece una exigencia semejante. En tales circunstancias, mientras los vendedores de bienes de la canasta familiar deben cumplir esta gravosa

exigencia para acceder al mecanismo de la devolución bimestral de IVA, los demás destinatarios del beneficio tributario tienen un derecho incondicionado a la devolución bimestral de los saldos a favor: los exportadores de bienes corporales muebles; los vendedores de estos mismos bienes a las sociedades de comercialización internacional;quienes prestan servicios para su uso en el exterior; los vendedores de paquetes turísticos en el extranjero; los productores de materias primas, partes, insumos y bienes terminados que vendan sus bienes a usuarios industriales de bienes o de servicios de zona franca; los productores de impresos, diarios o publicaciones periódicas; y los prestadores de servicios de conexión y acceso a internet desde redes fijas a favor de suscriptores residenciales de los estratos 1 y 2, tienen un derecho incondicionado a la 7 devolución bimestral de los saldos a favor. Esta diferenciación normativa carecería de toda justificación, en atención a las siguientes circunstancias: (i) Dentro del conjunto de bienes y servicios exentos con derecho a la devolución bimestral, los bienes básicos de la canasta familiar son los únicos sometidos a la condición anterior; (ii) dentro del proceso de aprobación parlamentaria de la Ley 1607 de 2012, no se presentó ninguna justificación del trato diferenciado; (iii) en la medida en que Colombia es un país en vías de desarrollo con un 32% de personas en situación de pobreza según el DANE, resulta irrazonable poner en situación de desventaja a los productores, comercializadores y compradores de bienes de la canasta familiar, y no hacer lo propio con respecto a quienes transan bienes y servicios

suntuarios; (iv) la satisfacción del requisito resulta particularmente gravosa, pues no solo está supeditada a las condiciones que determine la DIAN, sino que, además, el sistema debe ser puesto en marcha en toda la cadena de clientes y proveedores del productor, y su implementación genera un sobrecosto para toda la cadena de producción, que en últimas se traslada al consumidor final. En otras palabras, el legislador impuso unas cargas extrafiscales excesivas y desproporcionadas a los fabricantes y consumidores de los bienes básicos de primera necesidad. 1.3.2. En segundo lugar, según el accionante la disposición acusada desconocería el principio de protección especial a la producción de alimentos previsto en el Artículo 65 de la Carta Política, por cuanto impone cargas excesivamente onerosas a la producción y al consumo de bienes alimenticios que hacen parte de la canasta básica familiar, que terminan por bloquear y obstaculizar la cadena productiva. 1.3.3. En tercer lugar, el peticionario considera vulnerados los principios de eficiencia y equidad previstos en los artículos 95.9 y 363 de la Carta Política. La razón de tal afectación radicaría en que la disposición acusada tiene como efecto jurídico la anulación del mecanismo de la devolución bimestral de IVA respecto de los alimentos previstos en el Artículo 477 del Estatuto Tributario, dejando a estos contribuyentes con la sola posibilidad de materializar la exención a través de la devolución semestral prevista en los artículos 477 y 850 del mismo cuerpo normativo; no obstante, como este esquema de devolución está condicionado a que se presente la declaración de renta, y ello solo sucede

una vez al año, la solicitud de devolución de impuestos solo puede ocurrir anualmente. Esta restricción procesal que permite a la administración tributaria retener el capital del productor durante un año y provocaría graves distorsiones económicas en la cadena productiva, incompatibles con la exigencia de proporcionalidad entre el costo social de las cargas impositivas y el beneficio tributario. Este efecto distorsivo en el mercado se expresa en tres niveles: por un lado, afecta al productor de bienes de la canasta familiar; la razón de ello es que como la norma impugnada exige para la devolución bimestral del IVA que toda 8 la cadena de producción implemente el sistema de facturación electrónica, y dentro de esta cadena se encuentran agentes económicos que por principio no lo harán, la devolución bimestral se torna inoperante, y en la práctica solo será posible solicitar la devolución una vez al año. Esto implica no solo una postergación del beneficio en términos temporales, sino sobre todo una afectación económica de las unidades productivas, por la indisponibilidad de capital de trabajo y de liquidez, que obliga al productor a financiarse con créditos y sobrecostos financieros, que en últimas son trasladados a los consumidores. Ahora bien, como la imposibilidad de solicitar la devolución bimestral del IVA se traduce en unos sobrecostos para las unidades productivas, y como éstos son trasladados al consumidor final, en términos económicos la carga fiscal es asumida por las personas que adquieren los bienes de primera necesidad, quienes a la luz de la Carta Política, deberían tener una protección especial. En tales circunstancias, pese a que el legislador está constitucionalmente obligado

a garantizar el acceso a los bienes de primera necesidad, el precepto impugnado torna inoperante la exención tributaria. Adicionalmente, la medida tiene un efecto macro económico negativo, en cuanto pone a los productores nacionales en una posición de desventaja frente a los importadores de alimentos de la canasta básica, en el marco de una economía abierta. Este es el caso, por ejemplo, de los cuartos traseros de pollo, comercializados en Colombia por los importadores de desechos de aves norteamericanas; dado que este bien es para los productores de aquel país un valor de recuperación, y dado que su importación está libre de gravámenes, normativamente se pone en situación de desventaja al productor nacional yen una situación de privilegio al importador de los desechos.

2. Trámite procesal Mediante Auto del 2 de septiembre de 2013, el magistrado sustanciador admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó: - Correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente concepto. - Fijar en lista la disposición acusada, para las respectivas intervenciones ciudadanas. - Comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, a los ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho y a la DIAN. - Invitar al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a las facultades de derecho de las universidades Javeriana, Externado de Colombia y de los Andes, para que se pronuncien sobre las pretensiones de la demanda. 9 - Invitar a participar dentro del proceso al Centro de Estudios sobre Derecho

Económico de la facultad de economía de la Universidad de los Andes, al Instituto de Estudios Políticos de Desarrollo de la facultad de economía de la Pontificia Universidad Javeriana y al Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo, con el objeto de que suministren criterios técnicos que puedan tener incidencia en el juicio de constitucionalidad. Con tal objetivo, se propuso el siguiente cuestionario para que fuese respondido según las áreas de conocimiento y experticia de las referidas entidades: (i) Teniendo en cuenta las características del mercado de bienes de primera necesidad contemplado en el Artículo 477 del Estatuto Tributario en el contexto colombiano, ¿cuáles podrían ser las dificultades de orden económico y administrativo de los productores de los bienes exentos contemplados en el Artículo 477 del Estatuto Tributario, para acceder a la devolución bimestral del IVA prevista en el Artículo 55 de la Ley 1607 de 2012?; (ii) ¿Qué impacto económico tendría para los productores y consumidores de los bienes previstos en el Artículo 477 del Estatuto Tributario, y para el conjunto de la economía, que no se materialice la devolución bimestral del IVA, sino que se efectúe acumulativamente cada tres bimestres?

3. Intervenciones 3.1. Intervenciones en favor de la declaratoria de inexequibilidad 3.1.1. Mediante escrito presentado a esta Corporación el día 23 de septiembre de 2013, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario presenta dos tipos de consideraciones: en primer lugar, la entidad se refiere a las presuntas falencias del escrito de acusación por no haberse demandado una proposición jurídica

completa, así como a las alternativas del juez constitucional frente a esta deficiencia, bien sea por vía de la inhibición, o bien sea por vía de la integración normativa; y en segundo lugar, el ICDT se refiere a la constitucionalidad de la preceptiva impugnada y de las demás disposiciones con las que conforma una unidad, concluyendo que la Corte debe declarar la inexequibilidad del conjunto normativo anterior, por estimarlo incompatible con los principios de igualdad y de legalidad tributaria, así como con el deber del Estado de ofrecer protección integral a la protección de alimentos. 3.1.2. Con respecto al primero de estos planteamientos, la entidad advierte que aunque en principio corresponde a quienes activan el control abstracto de constitucionalidad, impugnar proposiciones jurídicas completas, demandando todas aquellas disposiciones que requieran de un pronunciamiento conjunto, cuando este deber no se satisface, el juez constitucional tiene la potestad para inhibirse, pero también para conformar la unidad normativa, en virtud de la facultad prevista en el Artículo 6 del Decreto 2067 de 19911. 1 Para justificar esta facultad de integración normativa, en el escrito de intervención se reseña la Sentencia C-634 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 10 Así las cosas, como quiera que el accionante pretende la eliminación de las barreras normativas al mecanismo de la devolución bimestral del IVA de los bienes exentos de primera necesidad, y como quiera que los parágrafos 1 y 2 del Artículo 477 y el Parágrafo 1 del Artículo 850 del Estatuto Tributario

regulan el mecanismo de la devolución semestral del IVA para estos mismos bienes, de accederse a las pretensiones del peticionario, sin un pronunciamiento de fondo sobre las disposiciones reseñadas que no fueron impugnadas, la declaratoria de inconstitucionalidad carecería de todo efecto jurídico, pues subsistirían dos sistemas de devolución paralelos, con un mismo ámbito de aplicación pero con un régimen distinto. De acuerdo con este planteamiento, el interviniente considera que frente a esta deficiencia de la demanda, la Corte puede, o bien inhibirse de fallar de fondo en atención a que no se demandó una proposición jurídica completa, o bien conformar la unidad normativa y efectuar el juicio de constitucionalidad sobre toda ella. 3.1.3. Una vez aclarada esta cuestión preliminar, la entidad procede al examen de constitucionalidad de las disposiciones acusadas, concluyendo que son incompatibles con el ordenamiento superior y, en particular, con los principios de equidad e igualdad, así como con el deber de protección de la producción alimentaria. 3.1.3.1. Con respecto a los principios de igualdad y equidad, se afirma que aun cuando la diferenciación normativa entre los distintos contribuyentes no es en sí misma discriminatoria, pues puede justificarse cuando atiende aun objetivo constitucionalmente válido y existe una proporcionalidad entre la finalidad perseguida y el trato diferenciado2, en el caso particular la medida es inaceptable desde la perspectiva constitucional. En efecto, el Artículo 55 de la Ley 1607 de 2012 consagra el derecho a la

devolución bimestral del IVA para los productores de bienes exentos, respecto de ocho categorías de bienes y servicios. No obstante, de todas estas categorías, únicamente para una de ellas se condiciona tal beneficio a que se implemente el sistema de facturación electrónica según los procedimientos previstos por la propia DIAN, en toda la cadena de producción y comercialización. Para el Instituto este trato diferenciado es inadmisible, por las siguientes razones: - En primer lugar, en el contexto colombiano la adopción del mecanismo de la facturación electrónica es costoso y excesivamente engorroso para los productores de bienes agropecuarios. 2 Para justificar esta aserción se transcriben algunos apartes de la Sentencia C-022 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), en los que se establecen algunas pautas metodológicas para determinar la proporcionalidad del trato diferenciado, a través del test de razonabilidad. 11 - En segundo lugar, la dificultad anterior se potencializa porque la exigencia legal no solo se predica del productor de los bienes exentos, sino de todos los agentes económicos que participan en la cadena de producción y comercialización del bien respecto del cual se solicita la devolución, que en las actuales condiciones del mercado, son totalmente ajenos a la facturación electrónica. Así las cosas, la normatividad acusada fija un requerimiento que no solo es extraño a la realidad imperante, sino también a la propia voluntad del productor titular del derecho a la devolución bimestral. Se trata entonces de una pretensión ajena al contexto social y económico del país, que hace depender el derecho de una persona, de la decisión de otras personas cuya conducta no puede controlar.

• En tercer lugar, si la misma ley crea un sistema expedito para la devolución bimestral del IVA, como efectivamente se hizo en la Ley 1607 de 2012, no existe ninguna justificación para inaplicarlo respecto de una sola categoría de sujetos, como en este caso ocurre con los productores de los bienes de primera necesidad. - Finalmente, aunque podría argumentarse que