CC - C170-2001

Sentencia C-170/01

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional FUNCION LEGISLATIVA-Reserva POTESTAD REGLAMENTARIA-Traslado a órganos distintos del gobierno POTESTAD REGLAMENTARIA-Condiciones para traslado a órganos distintos del gobierno POTESTAD REGLAMENTARIA EN COMERCIO EXTERIORCondiciones para traslado a órganos distintos del gobierno POTESTAD REGLAMENTARIA EN COMERCIO EXTERIORTraslado a órganos dependientes del gobierno POTESTAD REGLAMENTARIA-Condiciones para traslado a órgano que no configure gobierno Es posible conferir potestades reglamentarias a órganos que no configuren gobierno en sentido estricto, siempre y cuando se trate de una potestad residual y subordinada, pues de esa manera logra armonizarse el sistema de fuentes consagrado en la Carta y la responsabilidad gubernamental en este campo, con la posibilidad de contar con organismos más especializados, que desarrollen de manera más específica la intervención en estos complejos temas. Esto supone entonces que (i) la materia a ser reglamentada no tenga reserva de ley, pues el Legislador no puede desprenderse de esas atribuciones; (ii) que los reglamentos expedidos por la entidad se sujeten a lo que disponga la ley cuadro respectiva y sus correspondientes decretos reglamentarios; (iii) que quede claro que el legislador y el Gobierno conservan sus atribuciones, que pueden ejercer en todo momento, sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la entidad restrinja sus posibilidades de acción; y (iv), que como consecuencia de todo lo anterior, se entienda que la entidad es dependiente del gobierno, ya que, aunque no hace

parte del Gobierno en el sentido restringido del término, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental. LEY MARCO EN COMERCIO EXTERIOR-Materias sin reserva POTESTAD REGLAMENTARIA EN COMERCIO EXTERIORCarácter residual y subordinada

REGISTRO NACIONAL DE EXPORTADORES POR

MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR-Reglamentación

POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO DE

COMERCIO EXTERIOR

2 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación amplia REGISTRO NACIONAL DE EXPORTADORESFunción/REGISTRO NACIONAL DE EXPORTADORES-Inscripción Este registro cumple funciones estratégicas en el desarrollo del comercio exterior, ya que permite mantener información actualizada sobre la composición, el perfil y la localización de las empresas exportadoras, así como sobre la problemática en materia de acceso a terceros, obstáculos en infraestructura, competitividad de los productos colombianos, obstáculos en los trámites de importaciones y exportaciones, entre otras cosas. Y en materia fiscal, la inscripción en el registro desarrolla cometidos constitucionales importantes pues evita que ocurran devoluciones improcedentes.

Referencia: expediente D-3084

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 50 (parcial) del Decreto 444 de 1967; artículo 19 (parcial) del Decreto 2976 de 1968; numerales 7º y 12 del artículo 14 de la Ley 07 de 1991; artículo 69 de la ley 6ª de 1992; artículos 129 y 141 num 3 de la Ley 223 de 1995.

Actor: Isidoro Arévalo Buitrago.

Temas: Reserva de ley marco, facultad reglamentaria del Gobierno y potestades reglamentarias en comercio exterior de entidades como el

Consejo Superior de Comercio Exterior. Registro Nacional de Exportadores y libertad económica.

Magistrado Ponente:

Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO

Bogotá D.C, catorce (14) de febrero de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

3 En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Isidoro Arévalo Buitrago demanda el artículo 50 (parcial) del Decreto 444 de 1967, el artículo 19 (parcial) del Decreto 2976 de 1968, los numerales 7º y 12 del artículo 14 de la Ley 07 de 1991, el artículo 69 de la ley 6ª de 1992 y los artículos 129 y 141 numeral 3º de la Ley 223 de 1995. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, y se subraya lo demandado. Así, el artículo 50 del Decreto 444 de 1967, conforme a su publicación el Diario Oficial No 32189 del jueves 6 de abril de 1967, preceptúa:

“DECRETO NUMERO 444 DE 1967

(marzo 22) "Sobre régimen de cambios internacionales y de comercio exterior". El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 6ª de 1967, DECRETA: ARTICULO 50. Sin perjuicio de la libertad de exportación y con miras a estimular y facilitar la actividad exportadora de carácter permanente, establécese el registro nacional de exportadores en la Superintendencia de Comercio Exterior, entidad que lo reglamentará. El registro de exportadores estará exento de todo gravamen o derecho. En el caso de exportadores de café, el correspondiente registro se efectuará con el visto bueno de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia”. Por su parte, el artículo 19 del Decreto 2976 de 1968, conforme a su publicación en el Diario Oficial No 32683 del 13 de enero de 1969, señala: “DECRETO NUMERO 2976 DE 1968 (diciembre 4) "Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Comercio Exterior (INCOMEX) y se dictan otras disposiciones". El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967,

DECRETA: (…) Artículo 19. Funcionamiento del Instituto. "El Instituto Colombiano de Comercio Exterior reemplaza, a partir de la fecha de vigencia del 4 presente decreto, a la actual Superintendencia de Comercio Exterior en la totalidad de sus funciones, derechos y obligaciones".

Los apartes acusados del la Ley No 07 de 1991 conforme a su publicación en el Diario Oficial No 39.631 del 16 de enero de 19991, establecen:

“LEY NUMERO 07 DE 1991

(Enero 16) "Por el cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones" (…)

CAPITULO III

Del Consejo Superior de Comercio Exterior (…) Artículo 14. Son funciones del Consejo Superior: (…)

7. Determinar los trámites y requisitos que deban cumplir las importaciones y exportaciones de bienes, tecnologías y servicios, sin perjuicio de las funciones que en materia de inversión de capitales colombianos en el exterior y de capitales extranjeros en el país competen al Consejo de Política Económica y Social CONPES, o las demás que en las mismas materias estén específicamente asignadas a otras dependencias del Estado.

(...)

12. Expedir las normas relativas a la organización y manejo de los registros que sea necesario establecer en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las sanciones que sean imponibles por la violación de tales normas".

El artículo 69 de la ley 6ª de 1992, conforme a su publicación el Diario Oficial No 40.490 del 30 de junio de 1992: “LEY NUMERO 06 DE 1992 (junio 30) "Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un

ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones".

DECRETA: (…) Artículo 69. Registro Especial para los Exportadores.

5 Adiciónase el artículo 507 del Estatuto Tributario con el siguiente inciso: "A partir del 1º de enero de 1993, constituirá requisito indispensable para los exportadores, solicitantes de devoluciones o compensaciones por los saldos del impuesto sobre las ventas, generados por operaciones efectuadas desde tal fecha, la inscripción en el "Registro Nacional de Exportadores" previamente a la realización de las operaciones que dan derecho a devolución". Los artículos 129 y 141 de la Ley 223 de 1995, conforme a su publicación el Diario Oficial No 42.160 del 22 de diciembre de 1995, preceptúan: “LEY NUMERO 223 DE 1995 (diciembre 20) "Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones".

DECRETA: (…) Artículo 129. Registro Nacional de Exportadores. Adiciónase el artículo 507 del Estatuto Tributario con el siguiente inciso: "Para los efectos previstos en este artículo se tendrá en cuenta el registro nacional de exportadores que lleve el Instituto Colombiano de Comercio ExteriorINCOMEX. (…) Artículo 141. Rechazo e inadmisión de las solicitudes de devolución o compensación. El artículo 857 del Estatuto Tributario quedará así: “Artículo 857. Rechazo e inadmisión de las solicitudes de devolución o compensación. Las solicitudes de devolución se rechazarán en forma

definitiva: (…)

3. En el caso de los exportadores, cuando el saldo a favor objeto de

solicitud corresponda a operaciones realizadas antes de cumplirse con el requisito de la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores previsto en el artículo 507".

III. LA DEMANDA.

Según el actor, las disposiciones acusadas plantean dos preguntas básicas: de un lado, si el legislador puede o no facultar a una entidad administrativa (la Superintendencia de Comercio Exterior, luego al INCOMEX y, por último al Consejo Superior de Comercio Exterior) para reglamentar leyes generales en materia de comercio exterior, especialmente en lo relacionado con el "Registro Nacional de Exportadores". Y de otro lado, si la ley ordinaria puede o no establecer la obligación de los exportadores de inscribirse en el "Registro nacional de Exportadores", o condicionar la validez del ejercicio al derecho de la devolución de saldos a favor por impuesto sobre las ventas generado en exportaciones, a la inscripción en ese registro. Y según su parecer, la respuesta a ambos interrogantes es negativa. 6 En tal contexto, argumenta el actor, el artículo 50 del Decreto Ley 444 de 1967, el artículo 19 del Decreto Ley 2976 de 1968 y los numerales 7º y 12 del artículo 14 de la Ley 7 de 1991, se encuentran afectados de inconstitucionalidad sobreviniente, toda vez que el artículo 150 -19 -b de la Carta de 1991 radica en el Gobierno la facultad de regular el comercio exterior, bajo los parámetros de la ley marco respectiva. Por consiguiente, indica el demandante, no se puede autorizar a autoridades administrativas, como la Superintendencia de Comercio Exterior, en un primer momento, posteriormente al INCOMEX y por último al Consejo

Superior de Comercio Exterior, para reglamentar lo atinente al registro Nacional de Exportaciones, ya que que se trata de una materia que corresponde regular al jefe del Ejecutivo, con arreglo a la correspondiente la ley marco. Según su parecer: “El legislador carece de competencia constitucional para otorgarle facultades al Consejo Superior de Comercio Exterior, organismo asesor del Gobierno, el cual no constituye Gobierno Nacional en los términos del art. 115 de la Constitución, para que ejerza las funciones previstas en los numerales 7 y 12 del art. 14 de la Ley 07 de 1991, por ser competencia exclusiva del Presidente. Asimismo, la facultad de expedir decretos ejecutivos para desarrollar leyes generales, es indelegable. Es evidente que, los numerales 7 y 12 del art. 14 de la Ley 07 de enero 16 de 1991, expedida antes de la vigencia de la Nueva Constitución, al otorgar facultades al Consejo Superior de Comercio Exterior, para reglamentar la ley general de comercio exterior, en las materias contenidas en los numerales acusados, están incursos en el fenómeno de "inconstitucionalidad sobreviniente", por carecer de competencia el legislador para otorgar dicha facultad, según lo expuesto en esta demanda y en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (sic), pues, las leyes generales en materia de comercio exterior, entre otras, se desarrollan por medio de decretos expedidos exclusivamente por el Jefe de Gobierno Nacional, suprema autoridad administrativa del país, no por organismos o funcionarios distintos de éste; según el literal b) del

numeral 19 del Art. 150, y numeral 25 del Art. 189 de la Constitución de 1991, preceptos constitucionales que resultan vulnerados por las normas acusadas”. De otro lado, el demandante considera que a la obligación de inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, como requisito previo para que los exportadores puedan solicitar devoluciones o compensaciones por saldos del IVA, que está consagrada en el artículo 69 de la ley 6ª de 1992, también desconoce el anterior reparto de competencias, ya que una “ley ordinaria no tiene la virtud para modificar leyes generales relacionadas con el comercio exterior”. Según su parecer, el legislador puede imponer a los exportadores la obligación de inscribirse en el "Registro Nacional de Exportadores", pero “por medio de leyes generales, y, con la expedición de éstas agota su competencia”, por lo cual, no puede establecer esa obligación por medio de una ley ordinaria, como quiera que la regulación de esta materia es del resorte de la ley marco. 7 Además, agrega el actor, esa exigencia desconoce también el artículo 228 de la Carta, que otorga primacía a lo material sobre lo formal, pues “condiciona el derecho a la devolución del saldo a favor por impuesto a las ventas generado por las exportaciones, al cumplimiento de un requisito de naturaleza exclusivamente formal (inscribirse en el registro nacional de exportadores)”. Y por esa misma razón, según su parecer, ese mandato infringe el artículo 95-9 superior, que establece el deber de tributar conforme a los principios de justicia y equidad. Por razones similares, el demandante juzga que los artículos 129 y 141 de la Ley

223 de 1995 también son inconstitucionales, por cuanto, según su criterio, esas leyes son ordinarias y de naturaleza tributaria, y por ello no pueden regular asuntos de comercio exterior, que son competencia exclusiva de las leyes marco. Según su parecer: “Una cosa es exigir que se acredite o acompañe la prueba de la inscripción en el "Registro Nacional de Exportadores", el cual debe llevarse de acuerdo con las leyes generales de comercio exterior y los decretos expedidos por el Jefe del Gobierno Nacional para desarrollarlas, cosa que la norma acusada no hace, y, otra muy distinta someter el régimen del comercio exterior por remisión de la norma, sin tener jerarquía constitucional ni competencia para ello, al cumplimiento de requisitos y condiciones para tener derecho a la devolución de saldos a favor por impuesto sobre las ventas originado en exportaciones, como lo dispone la norma acusada. Aquí, como lo expuesto en el Segundo Cargo contra el art. 69 de la Ley 6 de 1992, el legislador carece de competencia para intervenir con leyes ordinarias el campo del comercio exterior que se rige por el literal b) del humeral 19 del art. 150, y el numeral 25 del art. 189 de la Constitución.” Todo lo anterior, agrega el actor, tiene además efectos perjudiciales pues dificulta “la situación económica de los exportadores colombianos frente a sus competidores del exterior, pues el rechazo del impuesto de ventas pagado por la compra de bienes y servicios para ser exportados se traduce en cuantiosas pérdidas”, por lo cual esos mandatos vulneran “los preceptos constitucionales que rigen el sistema tributario, especialmente el de "justicia y equidad", establecido en

el numeral 9 del art. 95 de la Constitución”. Finalmente, en escrito presentado posteriormente, el actor argumenta que el artículo 69 de la Ley 6 de 1992 también desconoce el principio de "unidad de materia" ya que “la ley 6 de 1992 no contiene una normatividad predominante en materia de comercio exterior” pues su finalidad fue “modificar, adicionar y derogar normas de contenido exclusivamente tributario”.

IVINTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de Comercio Exterior.

La ciudadana Janeth Marín Ordoñez, en representación del Ministerio de Comercio Exterior, interviene para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Según su parecer, en diversas sentencias, como la C-290 de 1997 y la C397 de 1995, la Corte ha precisado que es posible “asignar facultades reglamentarias a organismos diversos de aquellos que conforman el Gobierno Nacional, siempre y cuando en uso de esa atribución, no se expidan normas contrarias a las dictadas por quienes están constitucionalmente facultados para ello, 8 ya que estos siguen conservando la competencia que, en esas precisas materias, les asigna el ordenamiento constitucional”. Esto significa, según la interviniente, que la jurisprudencia constitucional “reconoce a los establecimientos públicos (en este caso) una facultad reglamentaria residual y subordinada, en relación con el Congreso y con el Presidente de la República". La ciudadana precisa que, conforme a esas sentencias, “no existe incompatibilidad alguna entre la existencia de las leyes marco -en el caso de la actividad del comercio exteriory la desconcentración de funciones presidenciales mediante la

creación de organismos como las superintendencias o establecer funciones autónomas en cabeza de entidades de naturaleza única”, ya que la propia Carta “contempla como función del legislador, la de determinar la estructura de la administración nacional y la de crear, fusionar o suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”. La interviniente agrega entonces que la sentencia C-397/95, que estudió el caso de la superintendencia de valores, precisó que “la potestad reglamentaria no es exclusiva del presidente de la República”, ya que la “constitución estableció un sistema difuso de producción normativa general o actos administrativos de efectos generales de carácter reglamentario”, y por ello es posible “extender esa potestad a autoridades u organismos administrativos diferentes al ejecutivo, a los cuales es posible atribuirla inclusive por vía legal, pues sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el legislador." La ciudadana concluye entonces al respecto: “No puede inferirse que las normas demandadas sean inconstitucionales y mucho menos que el Gobierno Nacional se haya despojado de su obligación reguladora del comercio exterior al trasladarla ilegítimamente al Consejo Superior de Comercio Exterior, órgano asesor del Gobierno para el efecto, siendo éste mero delegatario de algunas de las funciones asignadas al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa. Cuando el artículo 211 de la Carta Política faculta la delegación de funciones a través de una ley, lo hace en el implícito entendido de que la delegación hace relación a funciones administrativas, no de Gobierno.

Sobre las funciones asignadas por el artículo 14 de la Ley 7ª de 1991, especialmente en los numerales 7 y 12, éstas son ejercidas por el Consejo Superior de Comercio Exterior como consecuencia del principio de delegación, y es lógico que un órgano estatal que conozca de manera más integral una materia determinada, sea el que la regule en sus aspectos más específicos. De lo anterior se infiere que las normas acusadas desarrollan el mandato del artículo 209 de la Constitución Política, en la medida en que las funciones estatales son desarrolladas por el órgano estructural y funcionalmente más adecuado.” 9 La interviniente además considera que en el fondo el mencionado consejo equivale al gobierno en los términos señalados por la Constitución, ya que está integrado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos. La ciudadana también explica que los preceptos acusados siguen vigentes, ya que, a pesar de que la Superintendencia de Comercio Exterior fue sustituida por el INCOMEX, debe haber fallo de mérito “sobre el artículo 50 del Decreto-ley 444 de 1967 y art. 19 del D.E. 2976/68, toda vez que esta normatividad fue incorporada al sistema jurídico que estructuró al Ministerio de Comercio Exterior (Consejo Superior de Comercio Exterior y Dirección General de Comercio Exterior) en cuanto no fueran contrarias a las nuevas normas”. La interviniente luego analiza la naturaleza y objetivos de las leyes marco, y precisa que éstas, conforme a la jurisprudencia de la Corte, se refieren a cuestiones

técnico-administrativas de difícil manejo y a fenómenos económicos que por su condición especialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil. Sin embargo, agrega la ciudadana, nada se opone a que esas regulaciones puedan ser desarrolladas por organismos especializados desconcentrados, como el Consejo de Comercio Exterior. Según su parecer, conforme a la jurisprudencia de la Corte, no puede sostenerse la tesis de que es imposible que las funciones gubernamentales en tan importantes y complejos asuntos sean ejercidas por órganos desconcentrados, si bien bajo la dirección y orientación del propio Gobierno, y dentro de los lineamientos trazados por la ley. De otro lado, la interviniente considera que la obligatoriedad de la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores para solicitar la devolución o compensación de los impuestos descontables se ajusta a la Carta ya que es “un mecanismo de control en razón a que supuestos exportadores solicitaban dicha devolución con el ánimo de defraudar al Estado sin demostrar la calidad en la que actuaban”. La ciudadana concluye entonces que “dicho requisito es una norma de carácter instrumental que, de acuerdo con las normas reglamentarias sobre el tema, desarrolla aspectos que por no corresponder a aspectos sustanciales en materia de devoluciones, no tenían que ser regulados por la ley. Además, según su parecer, “no se trata de un requisito más sino de un mecanismo real de control para el reconocimiento del derecho sustancial a que se ha hecho referencia.”

2. Intervención de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales.

La ciudadana Luz Mary cárdenas Velandia, en representación de la Dirección

General de Impuestos y Aduanas Nacionales, interviene para impugnar la demanda, y comienza por explicar la función del Registro Nacional de 10 Exportadores, que es “un instrumento fundamental para el diseño de la política de apoyo a las exportaciones en razón a que permite mantener información actualizada sobre composición, perfil y localización de las empresas exportadoras, así como sobre la problemática en materia de acceso a terceros, obstáculos en infraestructura, competitividad de los productos colombianos, obstáculos en los trámites de importaciones y exportaciones entre otros”. Este registro, agrega la interviniente, fue creado por el artículo 50 del decreto 444 de 1967, norma que “se encuentra vigente” y que además se ajusta a la Constitución por cuanto fue expedida “conforme a facultades expresas que le otorgó la ley 6/67 con fundamento en el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución anterior. No se da el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente ya que dicha norma no contradice los principios rectores de la actual Carta Magna”. Luego la interviniente señala que en la actualidad la Ley 7ª de 1991 es la Ley marco de Comercio Exterior, y es ella la que le otorga al Consejo Superior de Comercio Exterior la facultad de regular esos temas. Según su parecer, es válido que la ley pueda otorgar potestad reglamentaria a organismos diferentes al Congreso y al Presidente. En sus palabras: “Es importante precisar que las leyes marco se caracterizan por ser amplias, flexibles, generales, con el fin de que el ejecutivo tenga plena libertad al legislar teniendo en cuenta el momento histórico que lo desarrolla y respetando los parámetros generales de la misma ley. Sin

embargo, esta actividad no se agota con la expedición de las leyes marco, ni la de los Decretos reglamentarios que expide el ejecutivo para tal efecto, sino que requiere desarrollarse en concreto a través de la competencia residual que le otorga a otras entidades o al organismo asesor del Gobierno. Ahora, si bien el Consejo Superior de Comercio Exterior no constituye gobierno bajo los estrictos lineamientos que señala el artículo 115 de la Constitución Política de Colombia, no puede desconocerse que dicho organismo es un cuerpo colegiado presidido por el señor Presidente de la República y 6 de sus Ministros y que estos actúan como agentes del gobierno. El artículo 209 de la Constitución Política de Colombia señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los principios de igualdad, economía, celeridad imparcialidad, mediante la descentralización, delegación y la desconcentración de funciones. Y así lo ha regulado la Ley 489 de 1998. En concordancia con lo anterior el artículo 211 de la Constitución Política de Colombia dispone que la ley señalará las funciones que el Presidente de la República puede delegar en sus subalternos o en otras autoridades. Por supuesto, dicha función debe desarrollarse dentro de la competencia que le ha asignado la ley, siempre que estas se encuentren acordes con 11 las establecidas en los Decretos expedidos con fundamento en la ley marco y que se concretan en los diferentes actos administrativos que para el efecto produzca el Consejo Superior de Comercio exterior o el Incomex (hoy Ministerio de Comercio Exterior).”

La ciudadana aclara que de todos modos el Congreso y el Ejecutivo conservan sus atribuciones y que, como lo señaló la sentencia C-577 de 1995, no se vulnera la Constitución cuando “el legislador crea organismos por conducto de los cuales el Presidente cumple cualquiera de sus funciones que le son propias”, ya que esas entidades, aunque no hagan parte del gobierno en el sentido restringido del término, “desarrollan atribuciones enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental” La ciudadana analiza entonces la razón por la cual la ley exige la inscripción en el registro de exportadores para solicitar devoluciones. Así, el Estatuto Tributario establece que el impuesto a las ventas recae sobre la importación de bienes muebles que no hayan sido excluidos expresamente (art. 420), y contempla que son exentos del impuesto los bienes corporales muebles que se exporten y la venta en el país de bienes de exportación a sociedades de comercialización internacional siempre que hayan de ser efectivamente exportados (art. 479). En tal contexto, explica la interviniente: “Los exportadores son considerados como responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas y, por lo tanto, deben presentar declaraciones, llevar contabilidad lo cual implica, entre otras muchas obligaciones, expedir y recibir facturas, inscribirse en el registro nacional de vendedores y de exportadores si quieren hacer uso del derecho de solicitar devolución o compensación. (artículo 507 y siguientes del Estatuto Tributario); consignar el impuesto cuando sea del caso o solicitar su devolución o compensación, cuando obtenga saldos a favor. Ese mismo texto legal, Título X del libro 5º, artículo 850 y siguientes,

tratan del tema de las devoluciones y, como es apenas obvio, exigen para el efecto, una serie de requisitos, que deben ser cumplidos, puesto que se trata de un tema muy delicado como es la entrega de dineros que se encuentran en las arcas públicas, por lo cual, el que tenga derecho debe comprobar suficientemente su pretensión ante las autoridades competentes, para evitar el gran problema de LAS DEVOLUCIONES

IMPROCEDENTES.

Existe, pues, una relación muy estrecha entre los temas relacionados con el impuesto a las ventas como uno de los tributos con que se grava el comercio exterior; por esto, no puede estar vedado al legislador ordinario como competente para expedir leyes sobre materia impositiva, el tratar el IVA, aún en los casos en que se alude a aspectos correlativos al comercio exterior.” 12 De otro lado, la interviniente considera que no hay violación de la regla de unidad de materia pues la mención al Registro Nacional de Exportadores por una ley tributaria no se hace con fines de comercio exterior ni cambiarios, sino con fines de control fiscal de devoluciones de IVA solicitadas por los exportadores. Igualmente, para la ciudadana, la exigencia de que el exportador se inscriba en el mencionado registro para obtener la eventual devolución de impuestos no viola el artículo 228 de la Carta, pues si bien el derecho sustancial debe prevalecer sobre las formas, “no se puede llegar al extremo de tachar por inconstitucionalidad las normas que exijan el cumplimiento de requisitos formales, máxime cuando ellos no contrarían el derecho sustancial, sino que lo complementan”. Y eso sucede en el presente caso, argumenta la interviniente, pues la inscripción es un “medio de

control” para “evitar el fenómeno de las DEVOLUCIONES IMPROCEDENTES, que infortunadamente no han sido extrañas a prácticas utilizadas en nuestro medio, por quienes atentan contra el patrimonio público, obteniendo, así un enriquecimiento ilícito”. Y, por esas mismas razones, la ciudadana considera que tampoco existe vulneración del artículo 95, que establece el deber ciudadano de tributar en condiciones de equidad.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

El Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, en concepto No 3084, recibido el 14 de septiembre de 2000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. La Vista Fiscal comienza por explicar que el establecimiento del registro de comercio exterior ocurrió con anterioridad a la reforma constitucional de 1968, que fue la que estableció “por primera vez en nuestro ordenamiento la figura de las leyes marco, para