CC-C189-1998

Sentencia C-189/98

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES/AUTONOMIA DE CONTRALORIAS La consagración de ramas del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo "con el propósito no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana". En tal contexto, la Carta otorga no sólo autonomía orgánica sino también unas funciones propias y específicas a las contralorías, por lo cual es claro que estos órganos de control no hacen parte de la Rama Ejecutiva ni desarrollan, como actividad, principal tareas administrativas, como las que adelantan la administración central y las administraciones seccionales. CONTRALORIA-Naturaleza Las contralorías no hacen parte de la rama administrativa, ni ejercen funciones de gobierno o de ejecución administrativa, salvo aquellas estrictamente referidas a su organización interna, puesto que su tarea constitucional es esencialmente de control. FUNCION ADMINISTRATIVA ACTIVA Y PASIVA la función administrativa activa es aquella por medio de la cual un órgano busca realizar el derecho y cumplir sus fines y cometidos. Es pues una labor en donde los servidores públicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele señalar que al lado de esa administración activa existe una administración pasiva o de control, cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gestión de

la Administración activa. Esta función administrativa activa es esencial y propia de la rama ejecutiva, pero no es exclusiva de ella, pues en los otros órganos del Estado también es necesario que los servidores públicos adelanten actividades de ejecución para que la entidad pueda cumplir sus fines. CONTRALORIA-Ejercicio de función administrativa/INTERPRETACION SISTEMATICA Para la Corte es claro que cuando el artículo 267 de la Constitución establece que las contralorías sólo ejercen aquellas funciones administrativas inherentes a su organización, la norma constitucional se refiere a la administración activa, esto es al desarrollo de labores de ejecución propias para el cumplimiento de los fines de la entidad. En efecto, un análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y de los propios debates en la Asamblea muestra que la voluntad del Constituyente fue evitar ante todo la coadministración por los órganos de control, por lo cual quiso distinguir, sobre todo en materia de gasto, la función ejecutiva administrativa (ordenación del gasto) de la función de control (verificación de su legalidad y eficacia y eficiencia de gestión). Así, no sólo el artículo 119 atribuye a esa entidad la "vigilancia de la gestión fiscal" sino que, además, el citado informe ponencia sobre la estructura del Estado, luego de señalar que los actos de la Contraloría no deberían ser calificados de "administrativos", se aclara el sentido de esa precisión. ACTO ADMINISTRATIVO Y ACTO JURISDICCIONALDiferencias Existen elementos formales que permiten establecer una diferencia entre ambos tipos de actos. De un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no goza de fuerza de cosa juzgada mientras que el jurisdiccional es definitivo,

por lo cual el primero puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista una situación jurídica consolidada, mientras que el acto jurisdiccional, una vez resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, es irrevocable. De otro lado, estos actos también se diferencian por la naturaleza de sujeto que los emite, pues sólo puede producir actos judiciales un funcionario que tenga las características de predeterminación, autonomía, independencia e inamovilidad propia de los jueces, En efecto, lo propio del juez es que no sólo deber estar previamente establecido por la ley (juez natural) sino que, además, debe ser ajeno a las partes en la controversia (imparcial), sólo está sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores o de los otros poderes (independiente), y goza de una estabilidad suficiente para poder ejercer su independencia y autonomía (inamovilidad). Por el contrario, el funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos. Desde el punto de vista constitucional, la distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional es en el fondo el carácter definitivo o no de la decisión tomada por la autoridad estatal. ACTOS DE CONTROL FISCAL-Naturaleza administrativa En general, todo ejercicio de una función administrativa, en el sentido de ejecución administrativa, se hace por medio de actos administrativos, por el contrario no todos los actos administrativos son expresión de una función administrativa, ya que pueden desarrollar otras funciones del Estado, como las funciones de control o de organización electoral. Por ende, no es incompatible con la autonomía de las funciones de control que sus actos sean calificados por la ley como administrativos, pues ello no confiere naturaleza

administrativa a la actuación del órgano sino que simplemente señala que, debido a la ausencia de los requisitos de imparcialidad, independencia e inamovilidad de los funcionarios que los emiten, estos actos no son definitivos, pues pueden ser revisados por los jueces en cuestión. Por el contrario, si tales funcionarios reúnen las calidades propias de un juez, bien puede el ordenamiento conferirle efectos definitivos, estos es, jurisdiccionales a su decisión. Es más, la propia Carta y la jurisprudencia de la Corte muestran con claridad esa diferencia en materia de control disciplinario: así, las decisiones de la Procuraduría o de los superiores jerárquicos del investigado son administrativas, mientras que los fallos del Consejo Superior de la Judicatura son judiciales, y eso a pesar de que en todos los casos se trata del desarrollo de una función de control disciplinario. PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza administrativa Los procesos de responsabilidad fiscal tienen claro sustento constitucional. Así, la Carta señala que corresponde a la Contraloría proteger el buen manejo de los fondos públicos, atribución que incluye la posibilidad de adelantar juicios fiscales como los previstos por la norma impugnada. La Corte señaló entonces que los juicios fiscales tienen esencialmente una naturaleza resarcitoria, pues se busca que el funcionario repare el daño causado al erario público por su conducta dolosa o culposa. AUTONOMIA DE CONTRALORIAS-Revisión de sus actos La Contraloría, si bien es un órgano autónomo, no es autárquico y se encuentra sometido a controles y, en especial, al principio de legalidad. Por lo

cual en principio nada se puede objetar a que el Congreso regule la naturaleza de estos procesos y les atribuya carácter administrativo. Por todo lo anterior, la eventual revisión por la jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede ser entendida como un desconocimiento de la autonomía de ese órgano de control, sino como una consecuencia del principio de que en un Estado de derecho no puede haber acto estatal sin control. Es más, la estructura misma de la Contraloría, esto es, su organización jerárquica y administrativa, es congruente con la necesidad de que sus actuaciones puedan ser impugnadas ante un órgano que reúna las calidades propias de los funcionarios judiciales, como la jurisdicción de lo contencioso administrativo. CORTE CONSTITUCIONAL-Carece de competencia para completar vacíos, resolver contradicciones, actualizar la legislación No es función de este tribunal completar los vacíos ni resolver las contradicciones de una determinada rama de la legislación, como puede ser el derecho fiscal. En efecto, la tarea básica del tribunal constitucional en una democracia constitucional, como guardián de la integridad y supremacía de la Carta, sigue siendo la de expulsar del ordenamiento las normas inconstitucionales producidas por el legislador ordinario o extraordinario ya que sólo excepcionalmente puede efectuar un desarrollo directo de las disposiciones constitucionales. En efecto, una cosa es que la Constitución sea una norma directamente aplicable por los jueces, imperativo que se desprende claramente del artículo 4º superior, y otra muy diferente, que corresponda a la Corte Constitucional actualizar la legislación, lo cual desborda claramente las

funciones de este tribunal. Además, para realizar los cambios legislativos, la propia Constitución ha conferido a los ciudadanos amplios mecanismos de participación política. LEGISLACION FISCAL-Actualización no puede hacerse por control constitucional/VACIOS LEGISLATIVOS-Utilización de analogía o doctrina constitucional Esa actualización de la legislación fiscal no puede hacerse por medio del control constitucional de las leyes, pues para tal efecto la Carta prevé otras instancias. Así, por medio del proceso político se pueden desechar o reformar las normas que se consideren inconvenientes, caducas o incompletas. Igualmente, muchas de las eventuales contradicciones normativas pueden ser resueltas, por vía de interpretación, por las autoridades encargadas de aplicar las leyes en casos concretos, quienes podrán determinar cuál es la norma vigente en determinado punto, para lo cual existen clásicas reglas de solución de conflictos entre disposiciones, como ley posterior deroga ley anterior o la norma especial se debe preferir a la norma general. O igualmente se pueden completar los eventuales vacíos legislativos por medio de procedimientos de integración normativa, como la analogía, o aplicando la doctrina constitucional.

Referencia: Expediente D-1859

Normas acusadas: Artículos 80 (parcial) y 81 (parcial) de la Ley 42 de 1993.

Demandante: Elsa Beatriz Tobón Duarte Temas: Distinción entre el ejercicio de una función administrativa y la calificación de un acto como administrativo.

Diferencia entre administración activa o de ejecución y administración pasiva o de control. El sentido de la distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional.

Naturaleza administrativa de los procesos de responsabilidad fiscal, revisión por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y autonomía constitucional de la Contraloría. Control constitucional y actualización de una rama de la legislación

Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Santa Fe de Bogotá, seis (6) de mayo de mil novecientos noventa y ocho

(1998). La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Carmenza Isaza de Gómez, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz.

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN Ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES La ciudadana Elsa Beatriz Tobón Duarte presenta demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 80 (parcial) y 81 (parcial) de la Ley 42 de 1993, la cual fue radicada con el número D-1859. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.

II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.

A continuación se transcriben los artículos 80 y 81 de la Ley 42 de 1993, parcialmente demandados, y se subrayan los apartes acusados. “LEY 42 DE 1993 (enero 26)

“Sobre organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”. “Artículo 80.- Si el acto administrativo que da apertura al juicio fiscal no se hubiere podido notificar personalmente, una vez transcurrido el término para su notificación por edicto, la Contraloría designará un apoderado de oficio para que represente al presunto responsable en el juicio. Parágrafo. Los órganos de control fiscal podrán designar para este efecto a los miembros de los consultorios jurídicos de las facultades de derecho. Artículo 81.- Terminado el proceso se declarará por providencia motivada el fallo respectivo, el cual puede dictarse con o sin responsabilidad fiscal, y será notificado a los interesados. El fallo con responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra él proceden los recursos y acciones de ley. Parágrafo. La responsabilidad fiscal se entiende sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria y penal a que hubiere lugar.

III. LA DEMANDA.

La actora considera que los apartes demandados violan los artículos 113, 117, 121 y 267 ordinal 4º de la Constitución. Según su criterio, la actividad fiscalizadora es distinta de la otras funciones tradicionales del Estado, por lo cual la Constitución de 1991 no sólo estableció la autonomía de los órganos de control sino que, explícitamente, durante los debates en Subcomisión II de la Asamblea Constituyente, los Constituyentes señalaron con claridad que orgánicamente “las contralorías no forman parte de ninguna de las tradicionales ramas del poder público”, por lo cual se entiende que los actos de

esta entidad no son legislativos ni jurisdiccionales ni administrativos. Para sustentar su afirmación, la actora transcribe amplios apartes del Informe Ponencia sobre la estructura del Estado rendido por los Constituyentes, en donde, en particular, se señala que las contralorías expiden “actos administrativos, pero sólo en los asuntos inherentes a su propia organización, de la misma forma que las ramas jurisdiccionales o legislativa expiden este tipo de actos pero sólo de manera secundaria”, por lo cual se entiende que en “desarrollo de su función fiscalizadora, sus actos son de naturaleza, contenido y objeto distintos, sus actos son de control, de vigilancia, o en otros términos más precisos, son actos fiscalizadores”. Con base en lo anterior, la demandante considera que el acto proferido dentro de un proceso de responsabilidad fiscal no es inherente a la propia organización de la Contraloría, por lo cual es un “acto fiscalizador, de naturaleza jurisdiccional porque comporta un pronunciamiento del órgano fiscal respecto a determinados sujetos que en desarrollo de su gestión fiscal quebrantaron los principios de eficiencia, economía, equidad y valoración de costos ambientales, señalados como fundamentos para la vigilancia fiscal.” Por ello, según su criterio, permitir que se instaure “una acción de nulidad y restablecimiento para desestimar los efectos de un fallo con responsabilidad, es someter a juicio de una rama independiente y ajena al órgano de control, los mismos hechos que sirvieron de fundamento para determinar la responsabilidad fiscal”. Las normas acusadas vulneran entonces el principio de autonomía e independencia que la Carta otorgó a las contralorías, por lo

cual deben ser declaradas inexequibles, sin que ello signifique que la actuación de la contraloría quede sin control, pues subsisten tres, a saber: “El primero, ejercido durante el desarrollo del mismo por el Ministerio Público conforme lo establece el Código de Procedimiento Penal, norma a la que debe acudirse según el caso, como lo ordena el artículo 89 de la Ley 42 de 1993. El segundo, por las mismas autoridades fiscales, que investigan y fallan, y a través de los múltiples recursos que otorga el Código de Procedimiento Penal para garantizar a los sujetos el estricto cumplimiento de los principios rectores y a las garantías que reconocen la Constitución y la ley. El tercero, y más importante, sería a través de la acción de tutela, que puede instaurarse en cualquier momento por violación a los derechos fundamentales de los sujetos procesales. A través de este control, se obtuvo el pronunciamiento más importante respecto al debido proceso: La SU 620 de 1996, que si bien clarificó aspectos trascendentales sobre el entendimiento del artículo 29 de la Carta, confundió la naturaleza del proceso y la calificó como administrativa”.

IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES 4.1. Intervención de la Contraloría General de la República.

El ciudadano Germán Palacio Zúñiga, jefe de la oficina jurídica de la Contraloría General de la República, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Según su criterio, la Corte prácticamente ya ha definido el asunto, pues las sentencias SU-620 de 1996 y T-525 de 1997, que han estudiado las característicias del proceso de

responsabilidad fiscal, parten “del supuesto de que la naturaleza es por esencia administrativa por la materia que regula.” El interviniente justifica esa afirmación por medio de la transcripción de los apartes pertinentes de esas providencias. De otro lado, el ciudadano considera que la Constitución no define con precisión el modelo autónomo al cual debe responder la “función fiscalizadora”, por lo cual debe entenderse que “dejó en manos del juego democrático en el Congreso de la República, en su calidad de regulador del actuar estatal, la definición de ese modelo autónomo ya señalado, eso así, a partir del derecho administrativo.” Finalmente, según el interviniente, el control jurisdiccional de los actos emitidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal no anula la autonomía e independencia de los órganos de control, pues no debe olvidarse que la separación de poderes es compatible con un sistema de controles mutuos entre los distintos órganos del Estado, por medio de un sistema de pesos y contrapesos. El ciudadano considera entonces que la actora interpreta indebidamente el alcance de la autonomía de la Contraloría y concluye al respecto: “En la Constitución podemos apreciar una serie de controles que se entrecruzan entre los diferentes centros de poder público, sin que ello quiera decir que unos dependen de otros, verbigracia, el Control Judicial (Artículos 229, 86, 87, 237-2, 241-4), como el presente, el cual es un control a actos proferidos por el legislador, sin que esto comporte alguna relación de subordinación entre el controlado y el controlador; el Control Administrativo o Disciplinario (Artículo 277-6); el Control Político (Artículo 144), el Control Fiscal (Artículo 267), y el Control

Interno (Artículo 209, 268-6 y 269). Además, predicar la cosa juzgada en las decisiones dentro del proceso de responsabilidad fiscal es judicializar la función fiscalizadora cuando tal calificación constitucional no la posee. Todo lo contrario, el artículo 116 C.P. expresamente establece qué entidades administran justicia dentro de las cuales no se encuentran las contralorías; excepcionalmente, indica la mencionada disposición, la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. En ese orden de ideas, las contralorías podrían ejercer función jurisdiccional por decisión legislativa, dentro de los precisos términos del artículo 116 inciso 3º ibídem. Finalmente, la autonomía administrativa reconocida a la Contraloría por la Constitución Nacional, hace relación a la capacidad de gestión y auto-organización para manejar los asuntos propios, es decir la facultad para gestionar con independencia de cualquier otro ente, todos los asuntos vinculados con el giro de sus funciones, sin que esto signifique el uso arbitrario de la función y por fuera de los controles constitucionalmente establecidos. La prescripción del Artículo 267, inciso tercero, en cuanto a que “la Contraloría no tendría funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización”, en nuestro sentir es una sabia cortapisa del Constituyente al delimitar su accionar autónomo y diferenciado, no permitiendo de esta manera la coadministración del ente fiscalizador y los órganos sujetos a su control fiscal, prohibe que el sujeto se vea obligado a compartir su capacidad de gestión con el sujeto controlador; en manera alguna constituye un desconocimiento de la

actividad administrativa que despliega la Contraloría para el cumplimiento de su función pública.” 4.2. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho. El ciudadano Alvaro Namén Vargas, en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, para lo cual comienza por distinguir los conceptos de administración, Administración Pública, Administración Nacional, Rama Administrativa y Rama Ejecutiva, con base en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 23 de agosto de 1984 que delimita el alcance de estos conceptos. Según su criterio, este precedente muestra que “el concepto de Administración Pública comprende la Contraloría General de la República y al Ministerio Público como organismos de control.” Por ello considera que “los actos proferidos en los juicios fiscales son de carácter administrativo y no jurisdiccional, ya que éstos últimos únicamente son expedidos por los órganos que hacen parte de la rama jurisdiccional.” Según, el ciudadano, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado han reconocido explícitamente la naturaleza administrativa de los juicios fiscales, afirmación que justifica con base en la transcripción de apartes de diversas providencias de esas corporaciones. Por todo ello el interviniente concluye que los cargos del demandante son infundados ya que los actos expedidos en los juicios fiscales son administrativos, “no sólo desde el punto de vista orgánico sino también dependiendo de la naturaleza de la función que en un momento dado sea ejercida”.

V. INTERVENCIÓN CIUDADANA

El ciudadano José de la Cruz López Camacho impugna la demanda, por lo cual solicita a la Corte no sólo declarar la constitucionalidad de las normas acusadas sino también que esta Corporación llene algunos vacíos de la Ley 42 de 1993. Según su criterio, las contralorías, si bien son órganos autónomos, no sólo se encuentran sometidas al principio de legalidad sino que tienen una categoría jurídica en la estructura del Estado “inferior a las ramas del poder público”, por lo cual es legítimo que el Congreso regule las funciones y actos de estos órganos de control. En ese orden de ideas, para el interviniente es claro que los “ACTOS que expidan las Contralorías tienen el carácter de ADMINISTRATIVOS y el trámite para su expedición, notificación y efectos, debe hacerse siguiendo los lineamientos señalados en el Código Contencioso Administrativo. Todo por la decisión de la Rama Legislativa en uso de las atribuciones constitucionales.” El ciudadano concluye entonces al respecto: “La disposición al determinar que los FALLOS proferidos en el PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL son actos administrativos y señalar las acciones de Ley que pueden intentar, en nada viola las disposiciones constitucionales, antes por el contrario, está ratificando el contenido de la Carta en cuanto a la estructura del Estado y el cómo deben actuar sus órganos, entre ellos los del control. De igual manera, está definiendo claramente el procedimiento que deben seguir para la toma de sus decisiones, lo cual indica el control jurisdiccional (acciones de Ley) que deben tener estas decisiones.” Por último, el interviniente considera que la Ley 42 de 1993 tiene vacíos de

regulación pues no señala con claridad la naturaleza jurídica ni los términos de prescripción y de caducidad del proceso de responsabilidad fiscal, por lo cual solicita a la Corte que “llene el vacío normativo, por cuanto los temas expuestos tienen íntima relación y lo que es más definen la aplicación de las normas acusadas de inconstitucionalidad”. Según su criterio, los artículos acusados establecen “que la etapa instructiva termina con el Auto de naturaleza administrativa y el proceso con un FALLO de la misma naturaleza” pero “por el vacío existente en la Ley sobre su naturaleza y los términos aplicables para caducidad daría lugar a proferir providencias antentatorias contra las garantías ciudadanas y constitucionales.” Por su parte, la ciudadana Norma Constanza Tribín Cárdenas interviene en el proceso para coadyudar la demanda. Según su criterio no es posible admitir, que la Contraloría haga parte de la “rama ejecutiva, y mucho menos considerar que sus actos son los propios de dicha rama, es decir, que sus actos sean administrativos” pues se está desconociendo la autonomía que la Carta quiso conferir a los órganos de control, tal y como se desprende de los debates en la Asamblea Constituyente. La interviniente transcribe entonces amplios apartes de tales debates, en particular de la ponencia sobre estructura del Estado, en donde se afirma que “el Contralor no es superior jerárquico de las entidades u organismos controlados, si lo fuere, podría revocar directamente los actos administrativos de aquella, además, como sus actos, antitécnicamente llamados administrativos, son de naturaleza distinta, mal

pueden entrar a ocupar el sitio de los que verdaderamente si lo son en el evento remoto de que así se procediera”. A partir de lo anterior, la interviniente concluye que la labor de la contraloría es un examen y control de los actos de la administración, por lo cual “no se trata de una función administrativa que termina con un acto de naturaleza igual, pues quien controla no debe participar en la decisión objeto de control, pues entonces dicha intervención equivaldría a coadministrar y se alejaría de la intención de la función fiscalizadora.” Por ello considera que atribuir naturaleza administrativa a los juicios de responsabilidad fiscal equivale a aplicar la anterior Carta, que no reconocía la especificidad de las funciones de control. De otro lado, según la interviniente, es necesario distinguir la administración de la rama administrativa pues “cuando nos referimos a la Administración Pública debemos incluir no solamente las tres ramas del poder público que sin ser todas un órgano ejecutivo, sí tienen una organización administrativa, aun cuando desempeñen funciones distintas de las asignadas al ejecutivo, incluyendo los órganos de control, los que como se dijo, desarrollan funciones fiscalizadoras.”. Por ello, si bien la contraloría hace parte “del haz orgánico denominado administración nacional”, esto no significa que sus actos de control sean administrativos, ya que el artículo 267 de la Constitución preceptúa que la Contraloría “no tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización”, lo cual significa, según la ciudadana, “que el Constituyente desnaturalizó de plano la naturaleza administrativa de la actividad fiscalizadora ejercida por la Contraloría”. Esto muestra entonces,

según su parecer, “que el Proceso de Responsabilidad Fiscal NO ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA sino que tiene sus propias características que lo diferencian de cualquier otro proceso.” La interviniente analiza entonces las características del juicio fiscal a partir de una distinción entre los procesos inquisitivo, acusatorio y mixto, y concluye al respecto: “De acuerdo con todo lo expuesto, debemos concluir que el proceso de Responsabilidad Fiscal NO ES ADMINISTRATIVO, sino de características propias del sistema Inquisitivo y de contenido FISCAL. Es un Proceso Público, razón por la cual no tiene cabida ni la perención, ni la revocabilidad, ni la transacción, el desistimiento o la conciliación. Le son aplicables los principios que integran el debido proceso consagrado constitucionalmente como son la presunción de inocencia, el principio de favorabilidad, el In Dubio Pro Reo, el derecho de defensa, el derecho a solicitar pruebas y controvertirlas, el derecho, de impugnación, la prohibición del Non Bis In Idem, la preexistencia de la ley, la preexistencia de juez competente y el principio de legalidad. Para hablar del Proceso de Responsabilidad Fiscal, tenemos que hacer claridad respecto de la función propia de la Contraloría, la cual es de control, de lo que ejecuta o administra la Administración Pública, de lo cual es fácil concluir que sus actos en ningún momento comportan el carácter de administrativos, pues de ser así la entidad estaría coadministrando con la rama ejecutiva.” Por todo lo anterior, la ciudadana considera que los actos expedidos por la Contraloría en los juicios fiscales son “actos de control fiscal”, que no pueden entonces ser definidos por la ley como de naturaleza administrativa, pues se

estaría desfigurando el modelo de control consagrado por la Constitución, ya que “el artículo 113 de la Carta contempla de manera separada la función ejecutiva de la función de control, reafirmando de paso su independencia y autonomía.” Por ello la ciudadana se aparta del análisis efectuado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-620 de 1996 ya que considera que esa decisión desnaturalizó la actividad de la Contraloría al conferirle carácter administrativo. Según su criterio: “No es jurídicamente posible, asimilar la responsabilidad fiscal a la civil, ni la acción civil a la acción fiscal, toda vez que la responsabilidad y la acción civil son dispositivas (rogada), mientras que la responsabilidad y acción fiscal son inquisitivas, que se fundan en el principio de oficiosidad fiscal, y mucho menos podemos aseverar que la responsabilidad fiscal pueda establecerse en un proceso dispositivo, y menos predicarse que la responsabilidad fiscal sea patrimonial, pues esta es una especie de la responsabilidad civil. Así mismo, es claro ver que la propia Corte Constitucional en la Sentencia citada se contradice, pues de manera tajante habla de un proceso administrativo al cual le son aplicables los principios propios de su área y no como ella misma afirma los principios del procedimiento penal, con lo cual está aceptando que el Proceso de Responsabilidad Fiscal comporta características peculiares, o sea que puede afirmarse que es un proceso “sui géneris” que por ser un derecho nuevo no cuenta todavía con instituciones propias, por lo cual debe recurrir a otros ordenamientos que en el caso nuestro es el “penal” por cuanto