CC - C189-2021

Sentencia C-189/21

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones por las cuales normas acusadas vulneran la Constitución CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuestos para su configuración INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR OMISION LEGISLATIVA-Ineptitud sustantiva por incumplimiento de carga argumentativa Así las cosas, no se acreditaron los requisitos para el estudio del cargo de omisión legislativa relativa y no se despertó una duda de constitucionalidad que habilitara el juicio abstracto de constitucionalidad. Bajo los anteriores argumentos, la Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto.

Referencia: Expediente D-14013

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 67 de la Ley 472 de 1998 y 273 y 274 de la Ley 1437 de 2011.

Accionante: Camilo Araque Blanco

Magistrado Sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Camilo Araque Blanco demandó el artículo 67 de la Ley 472 de 1998 y los artículos 273 y 274 de la Ley 1437 de 2011, por la presunta vulneración de los artículos 13 y

229 de la Constitución Política.

II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS

2. Los apartes de las normas demandados se resaltan a continuación: “LEY 472 DE 1998

(agosto 5) Diario Oficial No. 43.357, de 6 de agosto de 1998 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 67. RECURSOS CONTRA LA SENTENCIA. La sentencia es apelable en el efecto suspensivo. En este evento el Juez ordenará se preste caución para garantizar las medidas cautelares de embargo y secuestro. El recurso de apelación deberá resolverse por la autoridad judicial competente en un término máximo de veinte (20) días, contados a partir de la fecha de radicación del expediente en la Secretaría General; sin embargo, cuando sea necesario practicar nuevas pruebas, el término para decidir el recurso podrá ampliarse en diez (10) días. Contra las sentencias proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las Acciones de Grupo proceden el recurso de revisión y el de casación, según el caso, de conformidad con las disposiciones legales vigentes; pero en ningún caso el término para decidir estos recursos podrá exceder de noventa (90) días contados a partir de la fecha en que se radicó el asunto en la Secretaría General de la Corporación.” “LEY 1437 DE 2011 (enero 18) Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. ARTÍCULO 273. PROCEDENCIA. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, 'contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos:

1. Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales.

2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta

Corporación. ARTÍCULO 274. COMPETENCIA Y TRÁMITE. De la revisión eventual conocerá la sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas:

1. La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso.

2. En la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud.

3. Los Tribunales Administrativos, dentro del término de ocho (8) días contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con

destino a la correspondiente sección que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la petición de revisión.

4. Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir en su petición, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión. La decisión de selección o no selección y la resolución de la insistencia serán motivadas.

5. La sentencia sobre las providencias seleccionadas para revisión será proferida, con el carácter de Sentencia de Unificación por la sección que el reglamento determine según su especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su selección.

6. Si prospera la revisión, total o parcialmente, se invalidará, en lo pertinente, la sentencia o el auto, y se dictará la providencia de reemplazo o se adoptarán las disposiciones que correspondan, según el caso. Si la sentencia impugnada se cumplió en forma total o parcial, la Sentencia de Unificación dejará sin efectos los actos procesales realizados y dispondrá que el juez inferior ejecute las órdenes sobre las restituciones y adopte las medidas a que haya lugar.

PARÁGRAFO. La presentación de la solicitud y el trámite de la revisión eventual, no suspende la ejecución de la providencia objeto del mismo.”

III. LA DEMANDA

3. De manera inicial, el demandante solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad de algunos apartes del artículo 67 de la Ley 472 de 1998 y

los artículos 273 y 274 de la Ley 1437 de 2011, por la presunta vulneración de los artículos 13 y 229 de la Constitución Política.

4. El actor afirmó que las normas acusadas imponen un trato desigual y no justificado a los usuarios de la administración de justicia que son parte dentro de una acción constitucional colectiva (popular y de grupo) en la jurisdicción civil ordinaria, ante la imposibilidad de acudir al órgano de cierre o límite y lograr unificación de jurisprudencia que redunde en una mejor coherencia del ordenamiento jurídico a través de un sistema de precedentes propio y especializado.

5. Hizo alusión a las acciones populares y de grupo enunciadas en el artículo 88 superior que pueden ser ejercidas contra entidades estatales ante la jurisdicción contencioso administrativa y contra particulares ante la jurisdicción civil ordinaria, según las reglas de competencia previstas en la Ley 472 de 1998 y la Ley 1437 de 2011. A juicio del actor, las reglas de competencia vigentes comportan diferencias relevantes para el usuario de la administración de justicia.

Especificó que ante la jurisdicción contencioso administrativa conforme a la Ley 1437 de 2011, el juez de primera instancia en estas acciones, dependiendo de la calidad de la entidad o entidades demandadas, será un juez administrativo del circuito o un tribunal administrativo en primera instancia. En concreto, afirmó que ello afecta la seguridad jurídica para las partes, al encontrarse con interpretaciones y decisiones diversas o contradictorias de los jueces y tribunales, y a su turno, un trato desigual o desproporcionado de parte de los

despachos judiciales frente a un mismo asunto, por ausencia de un sistema de precedentes propio.

6. Sin embargo, el ciudadano destacó que, tratándose de acciones colectivas interpuestas ante la jurisdicción civil contra particulares, la competencia siempre se radica en el juez civil de circuito en primera instancia y los tribunales superiores en segunda instancia. Adujo que bajo tal entendido no es posible que sus pretensiones lleguen al conocimiento de la Corte Suprema de Justicia -al margen del recurso extraordinario de casación y revisión-, de manera que no existe un precedente del órgano de cierre que armonice y unifique todos los criterios de cada despacho que garantice la coherencia del ordenamiento jurídico respecto de un mismo asunto. En ese sentido, resaltó que frente a la acción popular no procede el recurso de extraordinario de casación ante la ausencia de contenido económico y cuantía de las pretensiones, lo que consideró como un déficit de protección o desventaja plausible de los usuarios de la administración de justicia que acuden en defensa de sus derechos individuales y colectivos, lo cual infringe el artículo 229 de la Constitución, al impedir el acceso de la administración de justicia -en sede de revisión con fin de unificacióna todos los administrados.

7. Afirmó que en la jurisdicción civil no existe derecho a que el caso sea revisado por el órgano de cierre, por medio de apelación o de un mecanismo de revisión para unificar criterios. Para el actor, los precedentes constitucionales no comprenden todos los asuntos particulares que se suscitan en el desarrollo de un juicio colectivo que reemplace un sistema de precedentes propio de la

jurisdicción civil ordinaria. Además, la obligatoriedad del precedente es vista por los operadores jurídicos de la jurisdicción civil ordinaria, como un criterio auxiliar o un precedente inaplicable, por no guardar relación semejante las partes y reglas jurídicas.

8. El demandante sostuvo que las normas demandadas incurren en omisión legislativa relativa, al no regular el mecanismo de revisión eventual con fines de unificación de acciones colectivas para ambas jurisdicciones. Sobre este punto indicó que no existe ningún motivo que justifique la exclusión de dicho recurso en la jurisdicción civil ordinaria, lo cual genera un déficit de protección a los usuarios de la administración de justicia, quienes no tienen la posibilidad de contar con precedentes dentro de esa especialidad por parte de la Corte Suprema de Justicia como órgano de cierre. Aunado a ello, consideró que la omisión legislativa relativa surge del incumplimiento del deber de regular las acciones populares, establecido en el artículo 88 de la Constitución.

9. Esa demanda primigenia se inadmitió mediante providencia de 3 de noviembre de 2020 y con posterioridad a ello se presentó el escrito de subsanación por parte del accionante, en el cual justificó los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional para el análisis del cargo de omisión legislativa relativa, en los siguientes términos:

(i) que exista una norma Se trata del artículo 67 de la Ley 472 de 1998 y los sobre la cual se artículos 273 y 274 de la Ley 1437 de 2011. predique necesariamente el cargo (ii) que la misma Los artículos demandados debieron incluir el excluya de sus mecanismo de revisión eventual con fines de

consecuencias jurídicas unificación previsto, para todas las jurisdicciones de aquellos casos que, por conocimiento de las acciones colectivas populares y ser asimilables, tenían de grupo, al ser casos claramente asimilables y, no que estar contenidos en existir -o al menos no se conoceuna razón o el texto normativo motivo fundado que justifique un trato desigual o la cuestionado, o que el exclusión del recurso de revisión de estas acciones precepto omita incluir constitucionales en la jurisdicción civil ordinaria un ingrediente o por tal precepto normativo, generando un déficit de condición que, de protección o trato desigual frente a los usuarios de acuerdo con la la administración de justicia que tienen derecho a Constitución, resulta ser cobijados con la misma consecuencia jurídicaesencial para armonizar un sistema de precedentes propios de unificación-, el texto legal con los muchos de los cuales, ostentan una calidad de mandatos de la Carta inferioridad y debilidad manifiesta (consumidores, trabajadores, etc.). (iii) que la exclusión de La exclusión derivada del artículo 67 de la ley 472 los casos o ingredientes de 1998 y los artículos 273 y 274 de la ley 1437 de carezca de un principio 2011, carece de razón suficiente, sin mediar motivo de razón suficiente aparente, por lo que, debe ser aplicable esta misma regla, mecanismo o figura de la revisión eventual de las acciones colectivas con fines de unificación de jurisprudencia a todas las jurisdicciones competentes para ser jueces de conocimiento de estas acciones constitucionales, sin distinción alguna. No se vislumbra de manera alguna, que el excluir

de la revisión eventual de las acciones colectivas en la jurisdicción civil ordinaria, obedezca al indefectible cumplimiento de un fin constitucional válido, al revés, lo único que se observa con esta medida discriminatoria es que se menoscaba a un amplio sector de la administración de justicia que queda totalmente desamparado e indefenso ante un sistema judicial desprovisto de reglas que garanticen un trato justo, coherente y seguro respecto de un mismo asunto: la acción de grupo y acción popular. (iv) que la falta de Las normas acusadas generan una consecuencia justificación y jurídica desventajosa -injustificadapara el universo objetividad genere para de usuarios de la administración de justicia de las los casos excluidos de acciones colectivas como la popular y la de grupo la regulación legal una ante la jurisdicción civil ordinaria, quienes no desigualdad negativa tienen la posibilidad de contar con precedentes frente a los que se dentro de esta especialidad por parte de su órgano encuentran amparados de cierre o límite. por las consecuencias de la norma Este alto tribunal no tiene conocimiento ni en primera, ni en segunda instancia en ninguno de los casos -consecuencia no derivada de las normas en cuestión, solo es una explicaciónde procedencia de estas acciones, y tampoco, tienen la posibilidad de que sea revisado el proceso con fines de unificación -esto sí, por las normas acusadas-, lo que genera una desigualdad negativa por omisión legislativa relativa que creó una barrera en el goce al derecho a la administración de justicia de forma integral para ambas jurisdicciones, además una inseguridad jurídica por las diferentes reglas que pueden

crear los jueces y tribunales superiores competentes que actúan sin un sistema de precedentes propio con límites y acorde a las necesidades y especialidad de la jurisdicción, y por lo mismo, un menoscabo a la igualdad de estos ciudadanos. (v) que la omisión sea el La omisión legislativa relativa, descansa en el caso resultado del sub-examine, en el incumplimiento del legislador del incumplimiento de un artículo 88 de la Constitución impuesto por el deber específico constituyente primario, consistente en “La ley impuesto por el regulará las acciones populares (…) También constituyente al regulará las acciones originadas en los daños legislador. ocasionados a un número plural de personas…”, deber que supone ser cumplido por el órgano de representación popular con total respeto a los demás disposiciones y preceptos que integran el orden constitucional, como la igualdad y el acceso a la administración de justicia, sin que sea válido sostener que la simple diferencia de jurisdicción de conocimiento es suficiente para justificar situaciones que atentan contra el orden normativo superior.

10. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se condicionen los apartes demandados en el sentido de que el mecanismo de revisión eventual de acciones colectivas (populares y de grupo), según el trámite previsto en el artículo 88 superior, se aplica igualmente en la jurisdicción civil ordinaria, en cabeza de la Corte Suprema de Justicia para efectos de unificación de jurisprudencia, según lo disponga su reglamento interno. De manera subsidiaria, pidió exhortar al Congreso de la República para que en el término de seis meses legisle sobre el

mecanismo de revisión eventual de sentencias de acciones popular y de grupo con fines de unificación en la jurisdicción civil ordinaria, y en caso de no hacerlo, extender los efectos de los artículos 273 y 274 de la Ley 1437 de 2011 que regulan la jurisdicción contencioso administrativa.

11. Después de su estudio, a través de auto de 26 de noviembre de 2020, el despacho sustanciador rechazó el cargo de vulneración al derecho a la igualdad y admitió, prima facie, el cargo de omisión legislativa relativa.

IV. INTERVENCIONES

12. El Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó que se emita un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda. Aseguró que el caso objeto de estudio no cumple con los requisitos necesarios para que la Corporación se pronuncie de fondo, comoquiera que los argumentos expuestos por el demandante carecen de certeza y pertinencia respecto del cargo de omisión legislativa relativa.

13. El ente ministerial manifestó que el cargo no es cierto, comoquiera que la demanda pretermitió que la jurisdicción ordinaria cuenta con un mecanismo de unificación de jurisprudencia para las acciones de grupo, como el recurso extraordinario de casación, conforme a lo dispuesto en el artículo 333 del Código General del Proceso. Asimismo, señaló que el actor no hizo alusión en la omisión alegada al artículo 37 de la Ley 472 de 1998, que al regular los recursos contra las sentencias dentro de las acciones populares, no consagró un medio de unificación de jurisprudencia en cabeza del órgano de cierre de la jurisdicción

ordinaria para estas acciones. En igual medida, adujo que la omisión legislativa relativa invocada por el accionante frente a los artículos 273 y 274 de la Ley 1437 de 2011 que desarrollan el mecanismo de revisión eventual contemplado en el artículo 272 ejusdem, no tuvo en cuenta que el artículo 36A1 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 restringió ese mecanismo a las acciones de grupo y populares de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

14. Por otra parte, a juicio del Ministerio, los razonamientos del accionante no satisfacen el presupuesto de pertinencia, toda vez que afirma la existencia de la presunta obligación de determinar iguales mecanismos de control judicial para las acciones colectivas en ambas jurisdicciones, a partir de una interpretación subjetiva que efectúa del artículo 88 superior. Agregó que “resulta subjetivo el argumento del actor, en cuanto a que el número de sentencias que llegan para casación en materia de acciones de grupo es muy escaso, pues en tal circunstancia, ello no obedece a una omisión legislativa sino a la dinámica misma de la administración de justicia en esta materia. El legislador se limitó a contemplar dicho recurso para tales acciones en la justicia ordinaria y el desarrollo de ese instrumento de unificación jurisprudencial no depende del legislador sino de los actores mismos dentro de los respectivos procesos”2.

15. El ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña solicitó que se declaren inexequibles las expresiones “de lo Contencioso Administrativo”, “Consejo de Estado” y “Administrativos” contenidas en los artículos 273 y 274 de la Ley

1437 de 2011. Además, indicó que el artículo 67 de la Ley 472 de 1998 debía condicionarse en el sentido de que no implica negar el mecanismo eventual de revisión con fines de unificación a las acciones populares y de grupo de la jurisdicción civil. Mencionó que el legislador está llamado a garantizar el mayor y mejor acceso a la justicia posible en las múltiples formas de configurar las normas adjetivas sobre administración de justicia o hacer efectivo el ejercicio de los derechos sustantivos y cumplimento de los deberes, por lo cual, la Corte 1 Incorporado por el artículo 11 de la Ley Estatutaria 1285 de 2009. 2 Expediente digital. Intervención del Ministerio de Justicia y del derecho, folio 5. debe revisar si las normas acusadas brindan el máximo grado de acceso a la justicia.

V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN

16. La Procuradora General de la Nación solicitó que la Corporación profiriera un fallo inhibitorio ante la ineptitud sustantiva de la demanda en contra de los artículos 67 de la Ley 472 de 1998, así como 273 y 274 de la Ley 1437 de 2011.

17. En primer término, destacó que el Congreso puede regular una temática en varias leyes sin desconocer ningún mandato constitucional. En esos términos, la Vista Fiscal manifestó que “[e]n consecuencia, cuando el legislador ordenó una materia en distintas leyes, a efectos de construir un cargo por omisión legislativa que atienda a las exigencias argumentativas que deben cumplir las demandas de constitucionalidad (…), es necesario que el demandante realice un

análisis conjunto de los cuerpos normativos en los que se reguló la temática. Lo anterior, porque un examen aislado de una disposición puede derivar en que se identifiquen supuestas omisiones legislativas, las cuales se desvirtúan con el simple examen integral del ordenamiento jurídico”3.

18. Así las cosas, hizo énfasis en que la demanda no es apta, puesto que el accionante alegó una presunta omisión legislativa relativa que desconoce que otras normas como los artículos 333, 334 y 338 del Código General del Proceso.

En estas disposiciones se consagró: i) la procedencia del recurso extraordinario de casación como herramienta para defender la unidad y la integridad del ordenamiento jurídico; ii) la posibilidad de promoverlo contra sentencias de segunda instancia de acciones de grupo emitidas por los tribunales superiores; y iii) la inaplicación de una cuantía mínima para recurrir en el caso de las acciones populares y de grupo.

19. En atención a lo expuesto, para la Procuraduría la demanda no acredita el supuesto de certeza en la configuración del cargo, debido a que el accionante efectuó un análisis aislado del derecho positivo desconociendo las normas enunciadas del Código General del Proceso, por lo que, en principio, se desvirtúa la existencia de una abstención normativa por parte del legislativo que contravenga el orden superior. Agregó que no se supera el requisito de suficiencia, porque la alegación estructurada sobre una lectura parcial del ordenamiento jurídico, impide que se produzca una duda respecto de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.

20. Concluyó que “resulta razonable que ante la existencia del recurso extraordinario de casación en los procesos colectivos (populares y de grupo) que se adelantan ante la Jurisdicción Ordinaria Civil, el legislador no haya contemplado en dichas causas la procedencia del mecanismo de revisión eventual regulado en la Ley 1437 de 2011, en tanto que ambos instrumentos 3 Expediente digital. Concepto de la Procuradora General de la Nación, folios 3 y 4. permiten la unificación de jurisprudencia y, por consiguiente, el establecimiento de un sistema de precedentes”34.

VI. CONSIDERACIONES LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

1. Atendiendo lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que las normas acusadas parcialmente hacen parte de leyes de la República, en este caso, la Ley 472 de 1998 y Ley 1437 de 2011.

Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda

2. En el presente trámite de constitucionalidad, el Ministerio de Justicia y del Derecho, así como la Procuraduría General de la Nación solicitaron a la Corte que se declarara inhibida para estudiar el fondo de las pretensiones porque, en su criterio, el cargo propuesto no satisfacía el presupuesto de certeza y pertinencia.

En esa medida, la Sala estudiará de forma preliminar la aptitud de la censura de inconstitucionalidad. Los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad5

3. El control de las leyes por parte de este Tribunal suscita tensiones entre

diferentes intereses constitucionales. Al ser indiscutible la responsabilidad de este Tribunal de guardar la integridad y supremacía de la Carta (art. 241), la acción pública de inconstitucionalidad ocupa un importante papel instrumental para su cumplimiento6. Bajo esa perspectiva la definición de las condiciones cuya verificación es necesaria para hacer posible un pronunciamiento de fondo de la Corte, ha tomado nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio democrático -al que se anuda la presunción de constitucionalidad de las normas adoptadas por el Congreso7y el carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las competencias de control abstracto8. 4 Ibídem, folio 5. 5 Este acápite tiene fundamento metodológico y dogmático en la sentencia C-292 de 2019. 6 La sentencia C-1052 de 2001 -que ha ocupado un papel central después de la sentencia C-447 de 1997 en la delimitación de la acción pública de inconstitucionalidadindico: “De esta manera, se desarrolla una de las herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia participativa que anima la Constitución (artículo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley”. 7 Cfr. Sentencias C-076 de 2012 y C-042 de 2018, entre otras. 8 Sobre el carácter excepcional del control oficioso, la sentencia C-257 de 2016 indicó: “De una parte, se

proscribió el control oficioso de la legislación, pues por regla general éste se activa mediante una demanda que puede presentar cualquier ciudadano (arts. 242.1, 241.1, 241.4, 241.5 C.P.), y excepcionalmente opera de manera automática cuando recae sobre proyectos de leyes estatutarias (art. 241.8 C.P), tratados internacionales y sus leyes aprobatorias (art. 241.10 C.P.), decretos legislativos (art. 241.7 C.P.), leyes objetadas por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad (art. 241.8 C.P.), convocatorias a referendo o a Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Carta Política (art. 241.2 C.P.), referendos

3. Esa tensión recibe diferentes respuestas en el ordenamiento jurídico vigente.

Una de ellas ha consistido en imponer, con fundamento en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, algunas exigencias argumentativas cuando se formula un cargo de inconstitucionalidad. Para definirlas la Sala Plena se ha fundado en una premisa: la impugnación de una ley no puede sujetarse a estándares tan complejos que impliquen reservar la acción solo a ciudadanos con especial formación en métodos de interpretación legal y constitucional, pues ello la privaría de su naturaleza pública y, al mismo tiempo, desconocería el derecho de participar en el control del poder político (art. 40.6) y de acceder a la administración de justicia (art. 229)9. En todo caso ha estimado necesario que las acusaciones en contra de normas adoptadas por órganos representativos se apoyen en razones con aptitud para poner en duda la validez constitucional de la

regulación, de modo que pueda apreciarse, al menos prima facie, un riesgo para la supremacía de la Constitución.

4. Uno de los criterios para definir si un cargo cuyo análisis se encuentra a consideración de la Sala Plena debe dar lugar a un pronunciamiento de fondo es el principio pro actione. El empleo del referido principio no habilita a la Corte para corregir o aclarar equívocos, aspectos confusos o ambigüedades que surjan de las demandas10. Ha dicho la jurisprudencia que su aplicación “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”11. No es posible sustituir al demandante como si se tratara de un control de oficio y, en esa medida, la aplicación del principio exige la existencia de un núcleo argumentativo básico y preciso, aunque existan algunas reservas o inquietudes.

Dicho de otro modo, la Corte “no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a ejercer la acción de inconstitucionalidad”12.

5. En correspondencia con lo expuesto, quien pretenda activar plenamente las competencias de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución. La seriedad de ese interés se revela cuando, al cuestionar una ley, el demandante presenta razones que (i)

pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico se produjo su sobre leyes y consultas populares y plebiscitos del orden nacional (art. 241.3 C.P.). Así pues, el escrutinio judicial nunca se activa por iniciativa del juez constitucional, sino por una demanda ciudadana o excepcionalmente por ministerio de la ley”. 9 Cfr. Auto 241 de 2015. 10 Cfr. sentencias C-358 de 2013 y C-726 de 2015. 11 Sentencia C-584 de 2016. 12 Sentencia C-520 de 2006. infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia). Se trata de condiciones indispensables para que el proceso que tiene lugar en esta Corte constituya un foro en el que la decisión sea el resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las mejores razones para hacer efectivo el principio de supremacía de la Constitución.

6. Para este Tribunal resulta indispensable que desde u