CC - C191-2019

Sentencia C-191/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION

LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración

Referencia: expediente D-12.911

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 1908 de 2018, «Por medio de la cual se fortalecen la investigación y judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones», que modificó el artículo 347 de la Ley 599 de 2000, «Por la cual se expide el Código Penal».

Demandante: Duber Esneyder Dimaté

Mora.

Magistrada Sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Duber Esneyder Dimaté Mora demandó el artículo 10 (parcial) de la Ley 1908

de 2018, «Por medio de la cual se fortalecen la investigación y judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones», que modificó el artículo 347 de la Ley 599 de 2000, «Por la cual se expide el Código Penal».

2. Mediante auto del 22 de octubre de 2018, el despacho de la suscrita magistrada admitió la demanda y ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Congreso de la República, a los ministerios de Justicia y del Derecho y de Interior, y al Consejo Superior de Política Criminal (artículos 244 de la Constitución y 11 del Decreto 2067 de 1991).

Así mismo, invitó a intervenir en el proceso a la Defensoría del Pueblo, a las Facultades de Derecho de las universidades Rosario, Libre, Javeriana, Nacional, de Antioquia y del Valle, a la Fundación Paz y Reconciliación, al Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz) y al programa no gubernamental Somos Defensores. Por último, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera concepto sobre el asunto y fijar en lista el proceso para intervenciones ciudadanas (artículo 242 de la Constitución, numerales 1y 2).

3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, tal como fue

publicado en el Diario Oficial n.º 50.649 del 9 de julio de 2018 (se subraya el aparte acusado): «LEY 1908 DE 2018 Por medio de la cual se fortalecen la investigación y judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA: (…) Artículo 10. Modifíquese el artículo 347 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así: Artículo 347. Amenazas. El que por cualquier medio atemorice o amenace a una persona, familia, comunidad o institución, con el propósito de causar alarma, zozobra o terror en la población o en un 2 sector de ella, incurrirá por esta sola conducta, en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de trece punto treinta y tres (13.33) a ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Si la amenaza o intimidación recayere sobre un miembro de una organización sindical, un periodista o sus familiares, en razón o con ocasión al cargo o función que desempeñe, la pena se aumentará en una tercera parte».

III. LA DEMANDA El demandante considera que la expresión subrayada es contraria a lo dispuesto en los artículos 2, 11, 13, 38 y 93 de la Constitución, y a los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 16, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), pues excluye de las consecuencias jurídicas de la norma a los líderes de las juntas de acción comunal, a pesar de que estos se

encuentran en una situación asimilable a los miembros de las organizaciones sindicales y a los periodistas. Lo anterior, porque dichos líderes, en razón de las funciones que desempeñan, particularmente en materia de divulgación y promoción de los derechos humanos, tienen, al igual que los sindicalistas y comunicadores, «un rango alto de amenaza y de riesgo de muerte en la escalada de violencia por la que atraviesa nuestro país». Al respecto, el demandante explica que, en la actualidad, «con el remonte del paramilitarismo y las bandas criminales», se ha producido el asesinato de líderes sociales, defensores de derechos humanos y, «en una gran medida», de líderes comunales. A su juicio, en este contexto, «El Estado colombiano no debe escatimar esfuerzos para [la] protección y defensa del derecho a la vida e integridad personal de los líderes sociales y comunales», pues de conformidad con las estadísticas de la Organización de Naciones Unidas, desde el año 2015 han sido asesinados 219 líderes sociales y defensores de derechos humanos, «encabezando la lista los líderes comunales con 53 asesinatos, sin contar los que aún no han sido verificados o reportados1». En este sentido, con la indicada falta de inclusión de los líderes de juntas de acción comunal en el inciso final del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018, «el Estado colombiano estaría omitiendo las obligaciones de un Estado Social y Democrático de Derecho en el cumplimiento de los fines del Estado como es el de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades».

Así mismo, continúa el demandante, la norma acusada vulnera el principio de igualdad, pues «el trabajo realizado por las Juntas de Acción Comunal en materia de defensa y protección de los derechos humanos resulta equiparable 1 Radiografía de los Crímenes contra Defensores y Líderes Sociales, Ministerio del Interior y Naciones Unidas. 3 con el trabajo realizado por los líderes sindicales o por las organizaciones promotoras y defensoras de derechos humanos». De igual manera, la expresión impugnada infringe la libertad de asociación, comoquiera que las amenazas e intimidaciones de que son víctimas los líderes comunales no solo desincentivan la afiliación de nuevos miembros a las juntas de acción comunal, sino que, además, generan que las personas ya afiliadas desistan de su pertenencia a estas organizaciones, «por temor a las retaliaciones que se puedan presentar como consecuencia de la militancia en una junta de acción comunal». En la misma línea, el actor afirma que la falta de imposición de sanciones ejemplares a quienes amenacen e intimiden a los líderes comunales «es una clara limitación de las libertades reconocidas por la CADH», así como de la obligación del Estado colombiano, en aplicación de ese tratado, de respetar y proteger los derechos a la vida, la integridad personal, la igualdad ante la ley y la protección judicial, y las libertades de pensamiento y asociación. Con fundamento en lo expuesto, el demandante concluye que los líderes comunales «deben ser tenidos en cuenta en las causales de agravación punitiva que señala el inciso del artículo demandado, ya que la labor que realizan esos líderes es de vital importancia para la consolidación de un estado pluralista,

participativo y democrático de derecho, y cualquier afectación de los violentos a un líder, ya sea social o comunal, como consecuencia del trabajo desempeñado dentro de la organización comunal, menoscaba y limita el desarrollo participativo de las comunidades que representan».

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Justicia y del Derecho El director de Desarrollo del Derecho y Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, Néstor Santiago Arévalo Barrero, solicita a la Corte Constitucional que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, declare la exequibilidad de la norma demandada.

El interviniente inicia por explicar que la Ley 1908 de 2018, además de modificar, mediante su artículo 10, el delito de amenazas, creó en su artículo 9 el tipo penal de «Amenazas contra defensores de Derechos Humanos y servidores públicos», el cual tampoco hace mención a los líderes o miembros de las juntas de acción comunal. En su opinión, lo anterior implica que la demanda incumple el requisito de certeza, «por cuanto no involucra al conjunto de normas de las que posiblemente se podría predicar el cargo de omisión legislativa». De este modo, en su criterio, la declaratoria de exequibilidad condicionada del precepto demandado podría generar «un contrasentido normativo», toda vez 4 que el artículo 10 de la Ley 1908 de 2018 prevé una pena inferior que el artículo 9, y un agravante de una tercera parte cuando las amenazas recayeren sobre un miembro de una organización sindical, un periodista o sus familiares.

Así, a juicio del interviniente, si la Corte accede a las pretensiones de la demanda, subsistirían en el Código Penal dos disposiciones que penalizan la misma conducta respecto del mismo sujeto pasivo, pues el artículo 9 tipifica las amenazas que se dirijan contra personas que ejerzan «actividades de promoción y protección de los derechos humanos, o a sus familiares, o a cualquier organización dedicada a la defensa de los mismos», universo en el cual podrían entenderse incluidos los líderes o miembros de las juntas de acción comunal. Por último, manifiesta que, en todo caso, si la Corte Constitucional estima que la demanda no es inepta, en su sentir el inciso final del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018 es exequible, comoquiera que es el resultado de la libertad del legislador para configurar las circunstancias de agravación punitiva del delito de amenazas.

2. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Clara María González Zabala, solicita que se declare la exequibilidad condicionada de la norma demandada, con el fin de que la misma también cobije a los líderes de las juntas de acción comunal.

Para sustentar su petición, señala que según lo indicado en la exposición de motivos de la Ley 1908 de 2018, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 084 del 21 de marzo de 2018, uno de los objetivos primordiales de la ley fue dar cumplimiento al punto tres del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito entre el

Gobierno nacional y la guerrilla de las FARC-EP. Al respecto, explica que conforme a este punto del Acuerdo, el Gobierno asumió el compromiso de reforzar la protección de los defensores de derechos humanos, los reclamantes de tierras, los líderes sociales y los «líderes comunales», por ser este un segmento de la población que «pugna con los intereses de lucro relacionados con las economías ilegales en los territorios por parte de las organizaciones criminales». Igualmente, precisó que en concordancia con lo preceptuado en el artículo 19 de la Ley 743 de 2002, «Por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal», estos cumplen objetivos que «son de vital importancia» para materializar los propósitos perseguidos por la Ley 1908 de 2018. Tales objetos tienen que ver con la creación y el desarrollo de procesos de formación para el ejercicio de la democracia; la generación de procesos comunitarios autónomos para la formulación de planes, programas y proyectos comunitarios, y el 5 suministro de información a la comunidad sobre el desarrollo de las políticas, programas y servicios del Estado.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse sobre la demanda de la referencia.

Sostiene que el actor «construy[ó] la omisión legislativa a partir de una lectura subjetiva y descontextualizada de otras disposiciones que integran la Ley 1908

de 2018», pues dicha ley, concretamente su artículo 9, penaliza las amenazas contra las personas que promuevan y protejan los derechos humanos. En consecuencia, considera que la demanda incumple el requisito de certeza, toda vez que «Como los miembros de las juntas de acción de comunal tienen dentro de sus funciones la promoción de los derechos humanos, puede decirse que el precitado tipo penal los incluye como sujetos pasivos de la conducta, siempre y cuando, en efecto, ejecuten dicha función». En este sentido, agrega que la pena prevista en la disposición acusada, a título de agravación punitiva, es igual a la pena prevista para el delito de amenazas contra defensores de derechos humanos, esto es, diez años y ocho meses. Por último, afirma que si en gracia de discusión se acepta que existe una omisión por la exclusión injustificada de los miembros de las juntas de acción comunal como sujetos pasivos del delito de amenazas, también tendría que admitirse que la misma no se encuentra en el artículo 10 de la Ley 1908 de 2018, objeto de la presente demanda, sino en el artículo 9 de la misma normativa, que, como ya se indicó, penaliza las amenazas contra las personas que promuevan y protejan los derechos humanos. Desde esta perspectiva, «también se concluye que la demanda es inepta porque no ataca el artículo sobre el que podría predicarse la omisión».

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la

referencia, comoquiera que la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso la Ley 1908 de 2018.

2. Cuestión previa. Análisis sobre la ineptitud de la demanda 6 2.1 El demandante afirma que el inciso final del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018 vulnera los artículos 2, 11, 13, 38 y 93 de la Constitución, y los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 16, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), por cuanto excluye de las consecuencias jurídicas de la norma a los líderes de las juntas de acción comunal, a pesar de que estos, en razón de las funciones que desempeñan, específicamente en materia de divulgación y promoción de los derechos humanos, se encuentran en una situación asimilable a los miembros de las organizaciones sindicales y a los periodistas.

Al respecto, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Procurador General de la Nación solicitan a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo en el proceso de la referencia porque la demanda no cumple el requisito de certeza. Esto, por estimar que el artículo 188E del Código Penal, adicionado por el artículo 9 de la Ley 1908 de 2018, penaliza las amenazas que se dirijan contra las personas que ejerzan actividades de promoción y protección de los derechos humanos, o a sus familiares, o a cualquier organización dedicada a la defensa de los mismos. Según lo referido en sendos escritos, dado que entre los objetivos de los organismos de acción comunal está, justamente, la divulgación y promoción de los derechos humanos, el

citado artículo ya prevé la protección que en criterio del demandante el legislador omitió incluir en la norma cuestionada. En consecuencia, pasa la Sala a determinar si, en efecto, le corresponde proferir un fallo inhibitorio en atención a que la demanda incumple el requisito de certeza o si, por el contrario, debe pronunciarse de fondo sobre los cargos presentados. 2.2 La etapa de admisibilidad es el momento idóneo para que la Corte adelante el estudio sobre la aptitud de la demanda y verifique el cumplimiento de los requisitos que ha establecido la jurisprudencia para dar trámite a la acción de inconstitucionalidad. No obstante, la superación de esta fase no elimina la posibilidad de que, de encontrarse mérito para ello y al momento de proferir sentencia, la Sala Plena analice con mayor detenimiento y profundad los cargos propuestos2. Esto es así porque, en todo caso, la admisión de la demanda «responde a una valoración apenas sumaria de la acción»3, que «no 2 Sentencias C-112 y C-085 de 2018, y C-389 y C-384 de 2017, entre otras. En la sentencia C-535 de 2016, el Pleno de la Sala explicó: «Es cierto que el análisis de admisibilidad no tiene el mismo rigor que el estudio que realiza la Corte al pronunciarse de fondo sobre determinada disposición normativa. Se trata de un estudio preliminar de una acción de inconstitucionalidad, que en todo caso debe ejercerse con seriedad, pues, como se dijo, es de importancia para respetar el principio de separación de poderes y para materializar el derecho político de los ciudadanos a participar en la defensa del ordenamiento jurídico. Una vez se supera esta etapa y la demanda resulta admitida, la

Corte debe procurar emitir un pronunciamiento de fondo. Esta exigencia no solo se desprende de la separación de poderes y del respeto del derecho político de los ciudadanos previsto en el artículo 40 numeral 6 de la Constitución, sino también en cumplimiento de su función de administrar justicia (artículos 229 y 241 de la Constitución). Por lo anterior, la decisión de fondo por parte de la Corte Constitucional debe ser la regla general y la decisión de inhibición debe ser excepcional». 3 Sentencia C-281 de 2013. 7 compromete ni define la competencia del pleno de la Corte»4 para decidir los asuntos puestos a su consideración en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales5. 2.2.1 Esta Corporación ha señalado amplia y reiteradamente en su jurisprudencia los requisitos para que los ciudadanos promuevan acciones públicas dirigidas a activar la competencia de la Corte en defensa y guarda de la Constitución. Al respecto, y en relación con la exigencia contenida en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 19916, a partir de la sentencia C1052 de 2001 este Tribunal ha precisado que el concepto de la violación, es decir, la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda, debe responder a mínimo tres exigencias argumentativas: (i) «el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, núm. 2, Decreto 2067 de 1991)»; (ii) «la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que

riñe con las normas demandadas» y (iii) la explicación de «las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución». 2.2.2 Así mismo, en la citada sentencia, la Corte Constitucional sistematizó la jurisprudencia sobre la última exigencia anotada y precisó que las razones alegadas por el demandante para fundamentar la censura deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes7. En cuanto a la claridad de la demanda, la Corte indicó que implica para el accionante el «deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que 4 Ibídem. 5 Sobre el particular, en la sentencia C-173 de 2017, la Corte indicó: «si bien la demanda fue admitida, puede ocurrir que la Corporación decida inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, ya que esta clase decisión debe ser adoptada por la Sala Plena, quien es la encargada de examinar la ponencia elaborada por el magistrado sustanciador, la cual puede ser avalada integralmente, modificada o denegada. Es así que el auto admisorio no constituye un prejuzgamiento y entre lo resuelto en este y lo decidido al momento de proferir la respectiva sentencia. Pueden presentarse modificaciones que impliquen el examen sobre los argumentos de inconstitucionalidad expresados por el actor, los cuales pueden, en algunos casos, llevar a la Sala Plena a determinar que las razones expuestas no cumplen los presupuestos de procedibilidad para suscitar un juicio sobre el fondo de la cuestión planteada». 6 Artículo 2 del Decreto 2067 de 1991: «Las demandas en las acciones públicas de

inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; || 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; || 3. Las razones por las cuales esos textos se estiman violados; || 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; || y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda» (negrilla fuera del texto). 7 Estos criterios han sido reiterados en múltiples autos y sentencias. Se pueden consultar, a manera de ejemplo, los autos 361, 310 y 205 de 2018, 244 y 035 de 2017, 585 de 2016, 527 y 367 de 2015, 324, 267, 243, 145 y 006 de 2014, 105, A71 y 041 de 2013, 274 de 2012, 070 de 2011, 112 de 2009, 091 de 2008, 267 de 2007, 031 de 2006, y 128 y 033 de 2005; así como las sentencias C-148, C-134 y C-105 de 2018, C-351 y C-146 de 2017, C-646, C-160 y C-088 de 2016, C-694, C-612 y

C-457 de 2015, C-785 y C-081 de 2014, C-358 y C-304 de 2013, C-748, C-610, C-333 y C-243 de 2012, C-587 y C-128 de 2011, C-942, C-842 y C-459 de 2010, C-351 y C-028 de 2009, C-980 de 2005 y C-874 de 2002. 8 permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa». La certeza exige que la demanda recaiga sobre una «proposición jurídica real y existente» y no sobre una deducida o supuesta por el actor, pues el control de constitucionalidad «supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto». Por su parte, la especificidad obliga a que la demanda formule por lo menos un cargo concreto contra la norma acusada, de manera que sea posible determinar si se presenta una confrontación real y objetiva entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, lo que supone dejar de lado argumentos «vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales» que no tienen conexión con la norma demandada. La pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al demandar una norma por inconstitucional, indica que «el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional», esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente a la disposición impugnada, apartándose de sustentos «puramente legales y doctrinarios», simples análisis sobre la conveniencia de la norma o de

argumentos relacionados con la indebida aplicación de la disposición en un caso específico. Por último, la suficiencia se refiere, por una parte, a «la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche» y, por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar «una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada» que haga necesario un pronunciamiento de la Corte. 2.3 Ahora bien, según lo sostenido por los intervinientes que abogan por la inhibición, la demanda de la referencia incumple el requisito de certeza porque el grupo social que el inciso demandado excluye de sus consecuencias jurídicas se encuentra comprendido en otro artículo del mismo cuerpo normativo. No obstante, antes de abordar este estudio, y dado que la técnica de control propuesta en la demanda es la omisión legislativa relativa, corresponde a la Corte comprobar si, además del cumplimiento de los requisitos generales indicados en precedencia, la demanda satisface las exigencias específicas para la formulación de un cargo de esa naturaleza. 2.3.1 La jurisprudencia pacífica y reiterada de esta Corporación ha afirmado que el legislador puede violar los deberes que le impone la Constitución, no solo al expedir una norma que resulte contraria a los preceptos superiores, sino cuando, además, omite acatar el imperativo constitucional de regular determinada situación8. 8 Sentencia C-543 de 1996, reiterada, entre otras, en las sentencias C-586 de 2014, C-489 de 2012,

C-780 de 2003, C-836 de 2002, C-956, C-675 y 215 de 1999 y C-407 de 1998. En la sentencia C664 de 2006, la Sala Plena dijo: «Las omisiones legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador o el incumplimiento por parte de este último de su deber de legislar expresamente señalado en la Constitución. No se trata, entonces, simplemente de un no hacer sino que consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado, se requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de legislar respecto del cual la conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente 9 2.3.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte ha diferenciado entre las omisiones legislativas absolutas y las omisiones legislativas relativas. Respecto de las primeras, la Sala Plena ha precisado que se presentan cuando existe total inactividad del legislador sobre la materia en la que se exige su intervención, por lo que, ante la ausencia de norma sobre la cual pueda recaer el juicio de constitucionalidad, aquella carece de competencia para decidir de fondo9. Sobre las segundas, es decir, sobre las omisiones legislativas relativas, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que se presentan cuando el legislador sí ha regulado el asunto, pero lo ha hecho de forma incompleta, por la ausencia de un aspecto normativo específico en relación con el cual existe el deber constitucional de adoptar determinadas medidas legislativas10. 2.3.3 Así, de manera general, para que se configure una omisión legislativa relativa, es necesario que exista una norma constitucional que contenga un

mandato claro y determinado de regular una situación –«Es decir, se trata de deberes normativos que resultan ajenos al margen de apreciación otorgado al legislador, quien no puede, por consiguiente, excluirlos de la ley por consideraciones de necesidad o conveniencia»–11, y que el legislador haya incompatible para que esta pudiera ser calificada de omisión o inactividad legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta jurídicamente irrelevante, meramente política, que no infringe los limites normativos que circunscriben el ejercicio del poder legislativo». 9 Así, por ejemplo, en la sentencia C-369 de 1999, la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad cuyo cargo principal consistía en que el Congreso había omitido regular en la ley orgánica que contiene el Reglamento del Congreso y de cada una de las Cámaras el juicio de indignidad por mala conducta, al que se refiere el numeral 2 del artículo 175 de la Constitución. En criterio del demandante, tal omisión obligaba a las Cámaras a remitirse a las normas jurídicas que rigen el procedimiento penal, para calificar y juzgar conductas que si bien no necesariamente constituyen delitos o faltas disciplinarias, sí configuran causales de indignidad, «propiciando entonces que éstas últimas queden excluidas de la posibilidad de ser conocidas, juzgadas y de ser el caso, sancionadas por el Congreso, tal como lo ordena la Constitución». En este caso la Corte se inhibió para fallar, pues «de encontrarse acertada la afirmación del actor, en el sentido de que el legislador en efecto se abstuvo de regular en su estatuto orgánico el juicio de indignidad por mala

conducta, tal omisión cabría dentro de la caracterización de las omisiones absolutas, pues no habría acto que pudiera ser objeto de control y como tal sobre la misma, esta Corporación carecería de competencia». Sobre la incompetencia de la Corte para conocer las demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta, también se pueden consultar las sentencias C359 de 2017, C-864 de 2008, C-494 de 2016, C-192 de 2006, C-1154 de 2005, C780 y C-402 de 2003, C-1549 de 2000, C-867 y C-675 de 1999 y C-543 de 1996. 10 Entre muchas otras, se pueden consultar las sentencias C-389, C-352 y C-221 de 2017, C-658 y C-471 de 2016, C-583 de 2015, C-792, C-767 y C-616 de 2014, C-935 y C-839 de 2013, C-1053 de 2012, C-619, C-127 y C-090 de 2011, C-240 de 2009, C-1043 y C-083 de 2006, C-800 de 2005, C780 de 2003 y C-427 de 2000. 11 Sentencia C-352 de 2017. En relación con la centralidad y relevancia del mandato constitucional específico que se encuentra incumplido, para el análisis de constitucionalidad de un cargo por omisión legislativa relativa, en la referida sentencia se afirmó: «la ausencia de justificación de la omisión es una valoración jurídica que sólo resulta posible una vez se ha identificado cuál es el mandato constitucional específico que se encuentra incumplido, ya que la justificación se refiere

necesariamente a las razones que explican el incumplimiento del deber. En estos términos, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el juicio para determinar la inconstitucionalidad de una omisión legislativa relativa no puede tener como último elemento la identificación del mandato constitucional específico, sino que este elemento, al ser indispensable para sostener que una norma con fuerza y rango de ley se encuentra viciada por omisión, debe preceder el examen de la justificación de la omisión. Además, en el primer paso, la descripción de la situación considerada equivalente, que quedó implícitamente excluida por la norma o del ingrediente o elemento que se 10 incumplido su deber de incluir el elemento señalado por la Carta en la norma vigente. 2.3.4 De acuerdo con la jurisprudencia12, este incumplimiento de los mandatos constitucionales puede tener lugar cuando (i) la norma expedida favorece a ciertos grupos, per