CC - C191-2021

Sentencia C-191/21

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance de los requisitos DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance como derecho fundamental y su protección a través de la acción de tutela DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Estado tiene el deber de fijar condiciones necesarias para su efectividad DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenido y alcance De lo anterior, se deriva que i) el derecho fundamental a la vivienda digna es autónomo, ii) al Estado le corresponde brindar posibilidades para su materialización de acuerdo a los recursos disponibles y garantizar el acceso en condiciones de igualdad, lo cual pasa por la protección especial de sujetos vulnerables. Así como, iii) el deber de no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado. DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Garantía a través de subsidio familiar de vivienda de interés social a personas que acrediten requisitos

ACCESO A SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIALEvolución normativa

SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Contenido/ SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Finalidad Con base en la finalidad que tiene el subsidio de vivienda de interés social, que no es más que permitir una solución habitacional a las personas en condiciones de necesidad, la Corte ha interpretado que la restricción a una postulación para obtener el beneficio del subsidio familiar de vivienda “no significa excluir de plano a las personas que tengan cualquier título de propiedad sobre inmuebles, sino aquellas que ya tengan satisfecho su

derecho a la vivienda digna, en unas condiciones mínimas”. Esto con el fin de asegurar la racionalización de los recursos públicos y evitar que estos sean destinados a las personas que no lo necesitan. Sin embargo, este tribunal se ha encargado de verificar que no existan limitantes a una nueva postulación cuando el beneficiario recibió el subsidio, pero por razones completamente ajenas a su voluntad no ha podido ver materializado el derecho a la vivienda digna. DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Protección especial

DESPOJO, ABANDONO Y DESPLAZAMIENTO FORZADO DE

VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO COMO SUJETOS DE

ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Sujetos de especial protección constitucional DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Precedente constitucional (…) la Corte ha sostenido que el desplazamiento forzado y el despojo comportan la violación del derecho a la vivienda digna. Cuando se obliga a las personas a abandonar sus lugares de habitación y a aceptar condiciones precarias de alojamiento en los lugares a donde se desplazan también se genera desarraigo, vulnerabilidad y pobreza. Por ello, se ha reconocido que las víctimas son sujetos de especial protección por parte de Estado. De ello se deriva para las autoridades el deber ofrecer una respuesta institucional que tenga la capacidad de asistir y reparar de manera integral el daño causado. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos que la configuran VICTIMAS DE ATENTADOS TERRORISTAS-Sujetos vulnerables

VICTIMAS DE ATENTADOS TERRORISTAS-Derecho a vivienda digna Las personas que vieron afectada su solución habitacional como consecuencia de atentados terroristas son asimilables a las víctimas del conflicto armado interno, la violencia generalizada, las razones administrativas no imputables al beneficiario o cualquier otra circunstancia completamente ajena a su voluntad. Unos y otros son sujetos vulnerables en el ordenamiento jurídico colombiano y perdieron el bien por causas no atribuibles a aquellos. De manera que, si la naturaleza de los subsidios de vivienda es posibilitar el acceso a la vivienda de las personas más vulnerables y si existe un deber de protección específico para satisfacer este derecho, la Corte no encuentra justificación para que el legislador no las incluyera dentro de las excepciones legales.

Referencia: Expediente D-13686

Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 3 de 1991, “por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones” 1 Modificado por el artículo 28 de la Ley 1469 de 2011. 2

Demandantes: Gustavo Gallón Giraldo, Julián

González Escallón, Paula Villa, Juan Carlos Ospina y David Fernando Cruz

Magistrado ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. Antecedentes

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escallón, Paula Villa, Juan Carlos Ospina y David Fernando Cruz demandaron el artículo 6 (parcial) de la Ley 3 de 1991, “por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones”.

2. Mediante auto del 18 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda de inconstitucionalidad por cuanto no se acreditaron los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En dicho auto se les concedió a los actores el término de tres días, para que, si lo estimaban conveniente, corrigieran los defectos señalados.

3. En escrito del 26 de mayo de 2020, los accionantes allegaron la subsanación de la demanda. Mediante auto del 10 de junio de 2020, el magistrado sustanciador decidió admitir la demanda en relación con los cargos de inconstitucionalidad propuestos contra las disposiciones acusadas.

4. Además, el magistrado ordenó comunicar el presente asunto al presidente de la república, al presidente del Congreso y a los ministros del interior, de

justicia y del derecho, y de vivienda. A su vez, se corrió traslado de la demanda a la procuradora general de la nación y se invitó a participar en el trámite a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas (UARIV), a la Agencia de Restitución de Tierras, a los decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, del Cauca y de Caldas; a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), a la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes) y a la Mesa Nacional de Víctimas. 3

II. Texto de la norma demandada

5. El texto demandado es el siguiente: “LEY 3 DE 1991

(enero 15) Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia, DECRETA: Artículo 6o. Modificado por el artículo 28 de la Ley 1469 de 2011. Establézcase el Subsidio Familiar de Vivienda como un aporte estatal en dinero o en especie, que podrá aplicarse en lotes con servicios para programas de desarrollo de autoconstrucción, entre otros, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitar el acceso a una solución de vivienda de interés social o

interés prioritario de las señaladas en el artículo 5o de la presente ley, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta ley. La cuantía del subsidio será determinada por el Gobierno Nacional de acuerdo con los recursos disponibles, el valor final de la solución de vivienda y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, en cuya postulación se dará un tratamiento preferente a las mujeres cabeza de familia de los estratos más pobres de la población, a las trabajadoras del sector informal y a las madres comunitarias. Los recursos de los subsidios familiares de vivienda, una vez adjudicados y transferidos a los beneficiarios o a las personas que estos indiquen, independientemente del mecanismo financiero de recepción, pertenecen a estos, y se sujetarán a las normas propias que regulan la actividad de los particulares. Parágrafo 1o. Los beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en cualquiera de sus modalidades, cuyas viviendas hayan sido o fueren afectadas por desastres naturales o accidentales, por la declaratoria de calamidad pública o estado de emergencia, o por atentados terroristas, debidamente justificados y tramitados ante las autoridades competentes, tendrán derecho a postularse nuevamente, para acceder al subsidio familiar de vivienda, de acuerdo con las condiciones que para el efecto establezca el Gobierno nacional”2.

III. La demanda 2 Se subraya el texto acusado.

4

6. Los ciudadanos consideraron que las expresiones subrayadas del artículo 6 de la Ley 3 de 19913 infringen el preámbulo y los artículos 1, 2, 13 y 51 de la Constitución; 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos (en adelante CADH); y los derechos fundamentales de las víctimas del desplazamiento forzado reconocidos por la Corte Constitucional4.

7. Los accionantes señalaron que la Corte identificó como eje fundamental de la Constitución y, por lo tanto, parámetro de control, la obligación del Estado de garantizar los derechos de las víctimas del conflicto armado, entre ellos, la vivienda y la restitución de tierras5. En consecuencia, limitar la postulación al subsidio familiar de vivienda a una sola vez les impide aspirar de nuevo a quienes recibieron la vivienda, pero perdieron su uso y goce por el despojo o abandono por el desplazamiento forzado.

8. Los demandantes explicaron que el artículo 123 de la Ley 1448 de 2011 prevé la restitución de vivienda a través de los programas de subsidios de vivienda previstos en la Ley 3 de 1991. Esta permite la postulación por una sola vez. De manera que, si la víctima accedió antes a un subsidio, no obtendría la restitución y, por ende, no recibiría una verdadera reparación.

9. Los accionantes explicaron que el parágrafo 1 del artículo 6 de la Ley 3 de 1991 establece excepciones a la aplicación de la expresión por una sola vez cuando se trata de la obtención del subsidio familiar de vivienda. Sin embargo, esta opera únicamente para las víctimas de atentados terroristas y excluye otros hechos victimizantes, como el despojo, el abandono y la pérdida o menoscabo de la vivienda en el marco del conflicto armado.

10. Para los actores, dicha exclusión constituye un trato desigual que infringe

el artículo 13 de la Constitución y constituye una omisión legislativa relativa. Según los demandantes, los elementos de esa omisión son los siguientes. i) La existencia de la norma: el parágrafo 1 del artículo 6 de la ley 3 de 1993 sobre la que recae la omisión legislativa. ii) La exclusión por parte de la norma de otros casos que debería cobijar: al realizar una diferenciación de trato basada en el hecho victimizante y no en razón de su condición de víctimas. iii) La carencia de razón suficiente: el legislador no establece ninguna justificación fáctica o jurídica para mantener este tratamiento diferenciado. iv) La verificación de una desigualdad objetiva: la norma otorga a las víctimas de atentados terroristas la posibilidad de acceder por segunda vez al subsidio familiar de vivienda, mientras que restringe esta misma posibilidad a las víctimas del conflicto armado interno, pese a que ambos grupos están en una situación fáctica similar. Finalmente, v) la omisión de un deber específico impuesto al legislador: la Corte ha establecido que la protección a las víctimas del conflicto armado interno es un pilar esencial de la Constitución.

11. Los accionantes consideraron que el legislador impuso un trato desigual entre víctimas. El Congreso de la República tuvo en cuenta la situación de aquellas personas que sufrieron atentados terroristas, pero excluyó a quienes perdieron o abandonaron su vivienda como consecuencia del conflicto 3 Modificado por el artículo 28 de la Ley 1469 de 2011. 4 En las Sentencias T-025 de 2004, T-821 de 2007, SU-254 de 2013 y C-588 de 2019.

5 Citaron las Sentencias C-579 de 2013 y C-588 de 2019. 5 armado interno. En su criterio, tal distinción afecta el derecho fundamental a la vivienda digna, sin que exista ninguna justificación fáctica o jurídica para mantener este tratamiento diferenciado entre las víctimas de atentados terroristas y aquellas que sufrieron el despojo, el abandono, la pérdida o el menoscabo de sus viviendas por razón del desplazamiento forzado u otros hechos victimizantes.

12. Por lo anterior, los ciudadanos le solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las expresiones: i) “por una sola vez” del artículo 6 de la Ley 3 de 1991, “en el sentido de que dicha limitación no es constitucionalmente aplicable a las víctimas que hayan sido beneficiarias de subsidios familiares de vivienda con posterioridad a la fecha de los hechos victimizantes que conllevaron el despojo, abandono, pérdida o menoscabo de su solución de vivienda y cuando el subsidio esté destinado a garantizar su derecho a la restitución de vivienda”; y ii) “o por atentados terroristas” contenida en el parágrafo 1 del artículo 6 de la Ley 3 de 1991, en el sentido que “incluya a las víctimas del conflicto armado que sufrieron despojo, abandono, pérdida o menoscabo de su vivienda por otros hechos ocurridos en el marco del conflicto, como los combates, ataques, masacres, desplazamientos forzados, reclutamientos forzados, entre otros”.

IV. Intervenciones

13. Durante el término de fijación en lista, la Corte recibió cuatro escritos de intervención. Dos solicitaron la exequibilidad de las normas estudiadas (el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras). La Consultoría para Derechos Humanos (en adelante Codhes) pidió la exequibilidad condicionada de las expresiones censuradas. El ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña solicitó la inhibición y otros pronunciamientos sobre distintas normas. El sentido de las intervenciones se sintetiza en la tabla 1.

Tabla 1. Síntesis de las intervenciones recibidas en el marco de la demanda de inconstitucionalidad Sentido de la Intervenciones Síntesis decisión El apoderado solicitó la exequibilidad de las expresiones censuradas. Argumentó que el parágrafo del artículo 6 de la Ley 3 de 1991 estableció que el Gobierno Nacional reglamentará las excepciones en la asignación del subsidio familiar de Ministerio de vivienda. Esto ocurrió con la expedición del Vivienda, Ciudad Decreto 1077 de 2015, “por medio del dual Exequibilidad y Territorio se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”. Concretamente, en materia de víctimas del conflicto armado, adoptó la definición de víctima de la Ley 1448 de 2011 y en el literal c del artículo 2.1.1.1.1.3.3.1.2. estableció que no se podrían postular al 6 subsidio familiar de vivienda los hogares que hayan sido beneficiarios de un subsidio

familiar de vivienda “salvo (…) cuando la vivienda en la cual se haya aplicado el subsidio haya resultado totalmente destruida o quedado inhabitable como consecuencia de desastres naturales, calamidades públicas, emergencias, o atentados terroristas, o haya sido abandonada o despojada en el marco del conflicto armado interno (…)”. Lo anterior significa que la situación descrita por los accionantes se encuentra normativamente prevista en el reglamento dictado por el Gobierno Nacional. Señaló que no existe la infracción señalada por los demandantes. El Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria, expidió el Decreto 1077 de 2015, que en los artículos 2.1.1.1.1.3.3.1.2, 2.1.1.3.1.3.1, 2.1.1.4.1.3.1, 2.1.1.6.3.2 y 2.1.1.7.7 excepcionó de la única postulación a los subsidios de vivienda a las víctimas del conflicto armado que abandonaron o sufrieron el despojo de su vivienda en el marco del conflicto armado interno. Adicionalmente, el apoderado de la entidad explicó que las condiciones establecidas en Unidad las Leyes 3 de 1991 y 1448 de 2011 no Administrativa afectan la igualdad material ni excluyen a la Especial de población víctima del conflicto armado Exequibilidad Gestión de interno de cara a la doble postulación al Restitución de beneficio referido. Lo anterior por cuanto Tierras una interpretación constitucional de la

norma permitiría establecer que es exequible pues “no solo se subsume a la expresión taxativa de su contenido, también debe estar acorde a la realidad social y jurídica en la cual se pretende dar aplicación a la misma, y por supuesto sin pasar por ello el desarrollo jurídico evolutivo a la que se ha visto sometida durante el ejercicio legislativo y ejecutivo de las ramas del poder público en Colombia. Ello nos lleva a concluir que la regulación del canon normativo acusado con la demanda no genera mayor dificultad en cuanto a su estudio en el caso 7 particular”6. Después de referirse al régimen legal de los subsidios de vivienda y a las excepciones a la prohibición de doble postulación, señaló que existen excepciones de origen legal (i.e. Ley 3 de 1991, Ley 546 de 1999 o Ley 1537 de 2015) y reglamentarias (i.e. Decreto 1077 de 2015), encontrándose la población desplazada dentro de las segundas, lo que quiere decir que la protección para este grupo no tiene rango de ley y, por tal razón, la Corte debería estudiar el régimen de excepciones legal y concluir que existe una omisión legislativa relativa. En criterio del interviniente, se acreditaron los requisitos exigidos por la jurisprudencia Exequibilidad Consultoría para a efecto de configurar una omisión condicionada los Derechos legislativa relativa, pues el Congreso “ha del parágrafo Humanos y el omitido legislar en favor de las victimas del del artículo 6 Desplazamiento conflicto armado, en especial las de

de la Ley 3 de (Codhes) desplazamiento forzado y despojo, en 19917. materia de excepciones a la regla general que solo permite ser beneficiario del subsidio de vivienda familiar por una sola vez”, lo que deriva en un escenario de desprotección de las victimas del conflicto a nivel legislativo. Para finalizar, estimó que la Corte debería estudiar si el régimen de excepciones de la única postulación al subsidio de vivienda familiar crea una situación de desigualdad inadmisible constitucionalmente, en tanto que excepciona a quienes perdieron la vivienda por atentados terroristas y deja por fuera a las víctimas del conflicto armado interno, para quienes no contempló ninguna opción a nivel legal. Solicitó a la Corte declarar la inhibición por falta del requisito de suficiencia y pertinencia; así como la inexequibilidad de Inhibición, Harold Eduardo la expresión “por una sola vez” y otra serie inexequibilidad Sua Montaña de peticiones sobre apartes normativos que y exequibilidad según su dicho deben incorporarse al cargo condicionada de constitucionalidad. 6 Intervención de la UAGERDT, p. 5. 7 Intervención de Codhes, p. 17. 8 Además, formuló solicitudes en relación con el seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 y exhortos al presidente de la República, al ministro de hacienda y crédito público y al Congreso, a efecto de que adopten políticas y medidas para atender población desplazada, así como a personas extranjeras. Como sustento de sus pretensiones, hizo referencia al contexto colombiano en materia de vivienda digna de los

desplazados, para lo cual citó el auto 331 de 2019 de la Corte y resaltó la importancia de que esta corporación establezca el alcance de los artículos 5 de la Ley 3 de 1991, 32 de la Ley 387 de 1997 y 2.1.1.1.2.1.1 y 2.1.1.1.2.1.5 del Decreto 1077 de 2015.

V. Concepto de la procuradora general de la Nación

14. El ministerio público solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas “bajo el entendido de que los beneficiarios del subsidio familiar de vivienda cuyas viviendas hayan sido abandonadas o despojadas en el marco del conflicto armado interno podrán volver a postularse para acceder a dicho beneficio”8.

15. La procuradora general de la nación estimó que en el presente caso existe una omisión legislativa relativa que afecta el principio de igualdad. Esto es así porque el marco legal vigente no autoriza a las víctimas del conflicto armado interno a postularse por segunda vez al subsidio familiar de vivienda.

Señaló que la protección que existe es de carácter reglamentario, lo que no releva a la Corte de estudiar la constitucionalidad de las normas de rango legal. Por jerarquía del sistema normativo, una excepción a una disposición legal solo se puede prever en una norma de igual o superior rango.

16. La procuradora estructuró los requisitos de la omisión legislativa relativa, así: i) el cargo de constitucionalidad recae sobre el artículo 6 de la Ley 3 de 1991 que establece las excepciones a la única postulación al subsidio

familiar de vivienda, donde solo incluye a quienes vieron afectada la vivienda por atentados terroristas; ii) la disposición mencionada no incluye a las personas que perdieron su lugar de habitación por razón del conflicto armado interno pese a que accedieron al subsidio y “por razones ajenas a su voluntad, no pudieron disfrutar del mismo”9; iii) la exclusión carece de razón suficiente pues no hay motivos para que el legislador se abstuviera de incluir a las víctimas del conflicto dentro de las excepciones a la única postulación, y un análisis de las normas jurídicas sobre la materia permitirían concluir que “los afectados por la violencia armada merecen una protección y un trato 8 Concepto del Ministerio Público, p. 8. 9 Concepto del Ministerio Público, p. 7. 9 igualitario a los afectados por actos terroristas”10; iv) la exclusión de las víctimas del conflicto armado genera una desigualdad negativa frente a las víctimas de atentados terroristas; y v) la omisión del legislador constituye una infracción al mandato de igualdad del artículo 13 de la Constitución.

VI. Consideraciones

1. Competencia

17. De acuerdo con el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia porque la norma acusada parcialmente es la Ley 3 de 1991.

2. Estructura de la presente sentencia

18. En primer lugar, la Sala Plena de la Corte se referirá a las cuestiones previas, es decir, determinará la idoneidad del cargo formulado y establecerá

el objeto y el alcance del pronunciamiento (sección 3). En segundo lugar, el tribunal formulará el problema jurídico a resolver (sección 4). En tercer lugar, la Corte abordará los núcleos temáticos relacionados con el fondo del asunto (secciones 5 y 6). Finalmente, esta sentencia se pronunciará sobre la omisión legislativa relativa propuesta y la violación del principio de igualdad y el derecho a la vivienda digna (sección 7).

3. Cuestiones previas

19. Una vez sintetizados los fundamentos de la demanda, las intervenciones y el concepto del Ministerio Púbico, antes de pronunciarse sobre el fondo del asunto, la Corte estima necesario efectuar algunas precisiones sobre la aptitud del cargo y el objeto de estudio del pronunciamiento por parte de este tribunal.

20. En primer lugar, la Sala Plena observa que en la intervención del señor Harold Eduardo Sua Montaña, este advirtió que existe una ineptitud sustantiva de la demanda. Para este tribunal no es de recibo tal afirmación y, en consecuencia, se determinará que la demanda cumple con los requisitos que habilitan el estudio de fondo (sección 3.1).

21. En segundo lugar, la Sala Plena advierte que el mismo interviniente solicitó una serie de pronunciamientos en torno a otras disposiciones normativas distintas a la demandada y pidió la adopción de medidas legislativas y en materia de política pública. Al respecto, la Corte estima que el estudio de constitucionalidad se limitará al análisis de la omisión legislativa relativa del parágrafo 1 del artículo 6 de la Ley 3 de 1991 (sección 3.2). 3.1. Examen de aptitud de la demanda: el cargo formulado satisface

todos los requisitos legales y jurisprudenciales

22. La Corte Constitucional ha establecido un sistema de filtros para la admisión y decisión de fondo de las acciones públicas de inconstitucionalidad.

10 Ibíd. 10 Este sistema evita las demandas temerarias, racionaliza el ejercicio del derecho político a demandar la inconstitucionalidad de las leyes y cualifica deliberativamente el proceso de control de constitucionalidad. Como ha señalado la Corte, se trata de una manifestación del carácter rogado del control de constitucionalidad, de una carga mínima de quien ejerce el derecho político a demandar las leyes y de una manifestación del principio democrático que se concreta en la presunción de constitucionalidad de los actos normativos proferidos por el legislador.

23. Dicho diseño se basa en los requisitos que deben satisfacer las demandas de constitucionalidad. Además de los elementos generales establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 (objeto de la demanda, concepto de la violación y fundamento de la competencia), la jurisprudencia definió las condiciones mínimas que debe observar el concepto de la violación: i) el señalamiento de las disposiciones de la Constitución que se consideran infringidas; ii) la descripción del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas y iii) la exposición de los argumentos por los cuales las disposiciones normativas atacadas son contrarias a la Constitución. Estos últimos argumentos deberán ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes11.

24. Sobre el requisito de la claridad, la Corte Constitucional ha indicado que este se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación

que le permita al lector la comprensión del contenido de la demanda12. La exigencia de certeza implica que el actor formula cargos contra una norma real, existente y que tenga conexión con la disposición acusada. De manera que se excluyen las demandas que se basan en las simples deducciones del demandante13. El requerimiento de especificidad hace alusión a que el ciudadano debe proponer, al menos, un cargo constitucional concreto y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan. Eso significa que no se admiten razonamientos vagos o indeterminados14.

25. En cuanto a la pertinencia, la Corte ha establecido que esta se relaciona con la existencia de reproches basados en la confrontación de una norma de la Constitución con el contenido normativo de la disposición demandada. En consecuencia, las premisas no deben ser de orden legal o doctrinario ni expresar meros puntos de vista subjetivos del accionante15. Finalmente, el criterio de suficiencia guarda relación con la exposición de los elementos de juicio necesarios para llevar a cabo un juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición atacada; de manera que la demanda tenga un alcance persuasivo y ponga en duda la presunción de constitucionalidad de las leyes16. 11 Sentencia C-1052 de 2001. Fundamento Jurídico 3.4.2. 12 Sentencias C-382 de 2012 y C227 de 2015. 13 Sentencias C-913 de 2004, C-1154 de 2005 y C-619 de 2015. 14 Sentencias C-555 de 2005 y C-614 de 2013.

15 Sentencias C-259 de 2008 y C-229 de 2015. 16 Sentencias C-048 de 2006 y C-819 de 2011. 11

26. Además, cuando se trata de acciones públicas de inconstitucionalidad por omisión legislativa, el sistema de filtros es cualificado. Por una parte, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los cargos por omisión legislativa relativa exigen una carga de argumentación concreta en relación con los efectos jurídicos de una exclusión que debe resultar contraria a la Constitución. Por otra parte, el ciudadano debe ser especialmente escrupuloso cuando se trata de los requisitos de especificidad y certeza17.

27. Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia, cuando se trata de una omisión legislativa relativa, los demandantes deben acreditar el test que ha estructurado esta corporación18. Este exige identificar la norma sobre la que recae el cargo y que excluya a sujetos asimilables que debían estar incluidos, la ausencia de justificación para su exclusión al punto que genere una desigualdad negativa, y que exista un deber específico para el Congreso de legislar sobre la materia.

28. Los anteriores requisitos deben ser verificados por el magistrado sustanciador al admitir la demanda. Sin embargo, este análisis inicial tiene un carácter provisional debido a que carece de la exigencia y el rigor deliberativos “de aquél que debe realizarse al momento de entrar a decidir sobre la exequibilidad de los enunciados o de los contenidos normativos acusados”19.Por esa razón, la Corte ha señalado que la superación de la fase de admisión no impide que la Sala Plena analice con mayor detenimiento y

profundidad los cargos propuestos20. Ello, en tanto la admisión de la demanda “responde a una valoración apenas sumaria de la acción que no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte”21 para decidir los asuntos puestos a su consideración en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales22. En definitiva, no se trata de que la Sala Plena use un baremo distinto o más exigente que el aplicado por el magistrado sustanciador, sino de que un cargo de inconstitucionalidad que ha sido admitido en aplicación del principio pro actione se somete a una deliberación más amplia en la que participa el pleno del tribunal.

29. En este caso, los accionantes demandaron las expresiones “por una sola vez” y “o por atentados terroristas” cont