CC - C192-2006

Sentencia C-192/06

VALOR NORMATIVO DE LA CONSTITUCION-Alcance OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVADistinción En tratándose de omisiones de inconstitucionalidad, la doctrina constitucional ha distinguido dos categorías cuya identificación es fundamental para determinar la competencia de esta Corporación para realizar el escrutinio de constitucionalidad de una norma legal. Así, se ha diferenciado entre la omisión legislativa absoluta y la omisión legislativa relativa. En el primer evento, no hay actuación por parte del legislador, lo que implica necesariamente la ausencia de normatividad legal, mientras que en el segundo caso, se alude a la violación de un deber constitucional que se materializa en una actuación imperfecta o incompleta del Congreso. Para efectos del juicio de constitucionalidad, sólo la segunda modalidad de omisión legislativa (relativa), puede someterse a consideración de la Corte Constitucional, dado que sería jurídicamente imposible efectuar un control de constitucionalidad abstracto cuando no existe norma sobre la cual éste pueda recaer, es decir, la total inactividad del legislador implica una ausencia de la norma objeto de control. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos estructurales DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION

LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuestos

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION

LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para la prosperidad del examen DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de razones pertinentes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de razones suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo fundado en omisión legislativa absoluta 2 La demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 788 de 20002 no permite activar el control de constitucionalidad, en razón a su defectuosa argumentación, por lo cual, al asistirle razón al señor Procurador General de la Nación y al Ministerio de Hacienda, la Corte habrá de inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo sobre el artículo acusado, por cuanto como se ha dicho, esta Corporación es incompetente para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta como la que se configura en el presente caso.

Referencia: expediente D-5980

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 788 de 2002.

Actor: Guillermo Chávez Páez

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo Chávez Páez demandó la inconstitucionalidad del artículo 31 de la Ley 788

de 2002. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso: 3 “LEY 788 DE 2002

Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones. A R T Í C U L O 3 1 . B I E N E S E X E N T O S . M o d i f i c a s e e l a r t í c u l o 4 7 7 d e l E s t a t u t o T r i b u t a r i o , e l c u a l q u e d a a s í : A r t í c u l o 4 7 7 . B i e n e s q u e s e e n c u e n t r a n e x e n t o s d e l i m p u e s t o . E s t á n e x e n t o s d e l i m p u e s t o s o b r e l a s v e n t a s l o s s i g u i e n t e s b i e n e s : 0 2 . 0 1 C a r n e d e a n i m a l e s d e l a e s p e c i e b o v i n a , f r e s c a o r e f r i g e r a d a 0 2 . 0 2 C a r n e d e a n i m a l e s d e l a e s p e c i e b o v i n a , c o n g e l a d a

0 2 . 0 3 C a r n e d e a n i m a l e s d e l a e s p e c i e p o r c i n o , f r e s c a , r e f r i g e r a d a o c o n g e l a d a . 0 2 . 0 4 C a r n e d e a n i m a l e s d e l a s e s p e c i e s o v i n o o c a p r i n a , f r e s c a , r e f r i g e r a d a o c o n g e l a d a . 0 2 . 0 6 D e s p o j o s c o m e s t i b l e s d e a n i m a l e s 02.07 Carne y despojos comestibles, de aves de la partida 01.05, frescos, refrigerados o congelados. 0 2 . 0 8 . 1 0 . 0 0 . 0 0 C a r n e f r e s c a d e c o n e j o o l i e b r e 0 3 . 0 2 P e s c a d o f r e s c o o r e f r i g e r a d o , e x c e p t o l o s f i l e t e s y d e m á s c a r n e d e p e s c a d o d e l a p a r t i d a 0 3 . 0 4 0 3 . 0 3 P e s c a d o c o n g e l a d o , e x c e p t o l o s f i l e t e s y d e m á s c a r n e d e

p e s c a d o d e l a p a r t i d a 0 3 . 0 4 0 3 . 0 4 F i l e t e s y d e m á s c a r n e d e p e s c a d o ( i n c l u s o p i c a d o ) , f r e s c o s , r e f r i g e r a d o s o c o n g e l a d o s 0 4 . 0 1 L e c h e y n a t a ( c r e m a ) , s i n c o n c e n t r a r , s i n a d i c i ó n d e a z ú c a r n i o t r o e d u l c o r a n t e d e o t r o m o d o 0 4 . 0 2 L e c h e y n a t a ( c r e m a ) , c o n c u a l q u i e r p r o c e s o i n d u s t r i a l c o n c e n t r a d a s o c o n a d i c i ó n d e a z ú c a r u o t r o e d u l c o r a n t e 0 4 . 0 6 . 1 0 . 0 0 . 0 0 Q u e s o f r e s c o ( s i n m a d u r a r ) 0 4 . 0 7 . 0 0 . 1 0 . 0 0 H u e v o s p a r a i n c u b a r , y l o s p o l l i t o s d e u n d í a d e n a c i d o s 0 4 . 0 7 . 0 0 . 9 0 . 0 0 H u e v o s d e a v e c o n c á s c a r a , f r e s c o s

1 9 . 0 1 . 1 0 . 1 0 . 0 0 L e c h e m a t e r n i z a d o o h u m a n i z a d a 4 8 . 2 0 C u a d e r n o s d e t i p o e s c o l a r . Alcohol carburante, con destino a la mezcla con gasolina para los vehículos automotores".

III. LA DEMANDA El demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad por omisión del artículo 31 de la Ley 788 de 2002, por considerar que al no haberse incluido dentro del listado de b i e n e s q u e s e e n c u e n t r a n e x e n t o s d e l i m p u e s t o s o b r e l a s v e n t a s l a t o t a l i d a d d e i n s u m o s ( b i e n e s ) a d q u i r i d o s p o r 4 l a s e n t i d a d e s d e s e g u r i d a d s o c i a l p a r a e j e r c e r s u a c t i v i d a d , y a q u e l l o s b i e n e s q u e s i n s e r m é d i c o s ( e n e l c a s o d e l a s E P S y A R S ) c o n s t i t u y e n g a s t o s a d m i n i s t r a t i v o s n e c e s a r i o s d e d i c h a s e n t i d a d e s p a r a l a e j e c u c i ó n

d e l o s s e r v i c i o s v i n c u l a d o s c o n l a S e g u r i d a d S o c i a l “ ( v . g r . e n e l c a s o d e l a s E P S y A R S , a d q u i s i c i ó n d e b i o l ó g i c o s ( v a c u n a s ) , i n s u m o s y e q u i p o s m é d i c o s d e l a s E P S , i n s u m o s d e p a p e l e r í a y e l e m e n t o s d e o f i c i n a d e l a s E P S , a d q u i s i c i ó n d e h a r d w a r e y s o f t w a r e , e t c , . . ) ” s e v u l n e r a e l a r t í c u l o 4 8 d e l a C o n s t i t u c i ó n P o l í t i c a q u e p r o h í b e d e stinar o utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. Sostiene el demandante que en el presente caso se cumplen los cinco presupuestos fijados en la Sentencia C-427/00 para que opere la inconstitucionalidad por omisión. En primer lugar considera que existe una norma sobre la que se predica la omisión, esto es, el precepto acusado que no incluyó expresamente dentro de su contenido que la totalidad de los insumos (bienes) adquiridos por las entidades de seguridad social para ejercer su actividad, están exentos del pago del IVA.

En segundo lugar, señala que dicha omisión excluye de las consecuencias de la norma demandada aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico. Sostiene que el legislador no tuvo en cuenta que “la totalidad de insumos (bienes) adquiridos por las entidades de seguridad social para ejercer su actividad como entidades de la seguridad social, (v.gr. en el caso de las EPS y ARS, adquisición de biológicos (vacunas), insumos y equipos médicos de las EPS, insumos de papelería y elementos de oficina de las EPS, adquisición de hardware y software, etc..) en que incurran las entidades de seguridad social en para la ejecución de los servicios vinculados con la Seguridad Social, sin tener en cuenta que la totalidad de estos insumos (bienes) se cancelan con recursos que le pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) puesto que tanto los unos como los otros se cubren con dineros provenientes del POS (plan obligatorio de salud), y específicamente, de la UPC (Unidad de Pago por Capitación).” Agrega que tanto en la Sentencia C-1040/03 como en la C-824/04 se estableció que todos los recursos de la Unidad de Pago por Capitación tanto administrativos como los destinados a la prestación del servicio, n o p u e d e n s e r o b j e t o d e n i n g ú n g r a v a m e n , p u e s d e s e r l o s e e s t a r í a c o n t r a r i a n d o l a p r o h i b i c i ó n c o n t e n i d a e n e l a r t í c u l o 4 8 S u p e r i o r d e d e s t i n a r l o s r e c u r s o s

d e l a s e g u r i d a d s o c i a l p a r a f i n e s d i v e r s o s a e l l o s . E n t e r c e r l u g a r , a s e g u r a q u e l a o m i s i ó n d e l l e g i s l a d o r e n e l a r t í c u l o a c u s a d o no obedece a una razón objetiva y suficiente, puesto que e s o s d i n e r o s , p e r t e n e c e n a l S i s t e m a d e S e g u r i d a d S o c i a l e n S a l u d y a q u e p r o v i e n e n d e l a U P C y e n c o n s e c u e n c i a t i e n e n u n c a r á c t e r p a r a f i s c a l . E n c u a r t o l u g a r , a f i r m a e l d e m a n d a n t e q u e a l c a r e c e r d e u n a r a z ó n o b j e t i v a y s u f i c i e n t e , l a o m i s i ó n p r o d u c e u n a d e s i g u a l d a d i n j u s t i f i c a d a 5 e n t r e l o s c a s o s q u e e s t á n y l o s q u e n o e s t á n s u j e t o s a l a s c o n s e c u e n c i a s p r e v i s t a s p o r l a n o r m a . A l r e s p e c t o c o n s i d e r a q u e l a d e s i g u a l d a d s e g e n e r a

p o r q u e o m i t i ó i n c l u i r e x p r e s a m e n t e d e n t r o d e s u c o n t e n i d o , q u e d e b í a n e x c l u i r s e d e l p a g o d e l i m p u e s t o s o b r e l a s v e n t a s l a t o t a l i d a d d e i n s u m o s ( b i e n e s ) a d q u i r i d o s p o r l a s e n t i d a d e s d e s e g u r i d a d s o c i a l p a r a e j e r c e r s u a c t i v i d a d , y a q u e p o r n o h a b e r e x e n c i ó n e x p r e s a , g r a v ó c o n e l m i s m o l o s b i e n e s v i n c u l a d o s c o n l a s e g u r i d a d s o c i a l - o l v i d a n d o q u e l o s b i e n e s v i n c u l a d o s c o n l a s e g u r i d a d s o c i a l y l o s b i e n e s y s e r v i c i o s a d m i n i s t r a t i v o s , s e c a n c e l a n c o n d i n e r o s q u e s o n d e c a r á c t e r p a r a f i s c a l y t i e n e n c o m o f i n g a r a n t i z a r l a p r e s t a c i ó n e f e c t i v a d e l o s s e r v i c i o s d e s a l u d

d e l a p o b l a c i ó n a f i l i a d a a l a s E P S . S e ñ a l a q u e l a o m i s i ó n i m p l i c a e l i n c u m p l i m i e n t o d e u n d e b e r c o n s t i t u c i o n a l d e l l e g i s l a d o r , e n l a m e d i d a q u e e l a r t í c u l o 4 8 d e l a C o n s t i t u c i ó n e s t a b l e c i ó c o m o d e b e r d e l m i s m o p r o t e g e r l o s r e c u r s o s d e l S i s t e m a d e S e g u r i d a d S o c i a l p o r m a n d a t o d e l m e n c i o n a d o p r e c e p t o , p a r a q u e n o s e a n u t i l i z a d o s c o n p r o p ó s i t o s d i f e r e n t e s a l o s q u e f u e r o n d e s t i n a d o s . En síntesis, considera que “los gastos de administración (Bienes y servicios) de las EPS hacen parte de la inversión que se requiere para la prestación efectiva de los servicios de salud a la población afiliada a dichas entidades y por lo tanto tienen carácter parafiscal, ya que provienen de la UPC que les reconoce el Estado. Por consiguiente, ni los insumos (bienes) adquiridos por las entidades de seguridad social para

ejercer su actividad como entidades de la seguridad social, ni aquellos bienes que sin ser médicos (en el caso de las EPS y ARS) constituyen gastos administrativos de necesaria incurrencia pueden dar lugar al hecho generador del impuesto sobre las ventas, como quiera que con ello se comprometen recursos de la UPC que al tener un carácter parafiscal, no constituyen ingresos propios de las EPS sino ingresos indispensables para la actividad que les corresponde realizar, por lo que no pueden estar sometidos a ningún gravamen.”

IV. INTERVENCIONES La Corte precisa que el 28 de noviembre de 2005 fue radicado en la Secretaría General, un escrito de coadyuvancia presentado por la ciudadana Claudia María Sterling Posada en el cual plantea sus argumentos sobre la norma demandada. El escrito no será tenido en cuenta por haber sido presentado por fuera del término de fijación en lista.

Seguro Social El Seguro Social, a través de apoderado, pide a la Corte declarar la inconstitucionalidad por omisión del artículo 31 de la Ley 788 de 2002. 6 El interviniente, después de hacer una reseña de la demanda de inconstitucionalidad, manifiesta su total aceptación de las consideraciones hechas por el actor. No obstante, señala que a su juicio la norma demandada no sólo es inconstitucional por violación expresa y literal del contenido del artículo 48 constitucional, sino también, por el desconocimiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-824 de 2004, que lo desarrolla. A su juicio, todos los recursos de la seguridad social, incluidos los que se destinan para la administración deben conservar siempre su destinación

específica y, por tanto, no pueden ser objeto de ningún impuesto. Como el IVA es un impuesto, del contenido de la Sentencia C-824 de 2004 también se sigue que el manejo de los recursos de la seguridad social (cid:31)incluidos los recursos comprendidos dentro de la cuota de administración (cid:31)tampoco puede ser afectado por el IVA. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en dos escritos radicados, el 6 octubre de 2005, por diferentes representantes, solicita a la Corte inhibirse para pronunciarse sobre la demanda o en su defecto declarar exequible la norma acusada. Para el Ministerio, la acusación del accionante se funda en meras afirmaciones indefinidas respecto de la supuesta no inclusión en la norma acusada de las exenciones tributarias relacionadas con los bienes de la seguridad social, con lo cual, entre otras, se revela que no observó el estatuto de forma juiciosa y sistemática, y por tanto, no se percató de la especial protección que brinda dicha normatividad a esos bienes. Agrega, que en esas condiciones la demanda de inconstitucionalidad debe ser considerada inepta, dado su contenido difuso y ambiguo, al no haber señalado en forma clara y concreta la clase de bienes que debían ser objeto de exención. Como sustento de lo anterior, reprocha que el actor no haya explicado de forma clara cuáles son las supuestas situaciones fácticas, de hecho y de derecho, que por su propia esencia y naturaleza incluidas en la norma generan una desigualdad. Subsidiariamente y previendo que la posición anterior no fuera

eventualmente acogida por la Corte, el interviniente después de hacer una extensa presentación del marco legal del plan obligatorio de salud frente a la naturaleza jurídica del impuesto a las ventas, considera que la Corte Constitucional no puede soslayar que: “a) la Unidad de por Capitación se basa en el principio de equilibrio financiero. Esto quiere decir, que todos los gravámenes del impuesto a las ventas sobre algunos de los bienes y algunos de los servicios no exentos, se incorporan dentro del proceso de cálculo de la Unidad de Pago;|| b. Concluir que todos los bienes que se 7 incorporan con cargo a la UPC o que compran los diferentes actores con los recursos que fluyen desde las EPS, sería concluir igualmente que todo servicio debe estar exento del IVA. De esta forma no sería procedente cancelar el IVA en los servicio públicos que compre una IPS o una EPS y tampoco sería viable que los profesionales del derecho cobren el IVA a una EPS cuando sean requeridos con la liberad que hoy lo son; || c. esta visión del demandante obliga a entender cuales sería las consecuencias de su tesis. Esto por cuanto las EPS tienen una libertad ilimitada de comprar bienes para su desarrollo. En tal sentido, pueden comprar equipos de tecnología si quieren desarrollar redes propias y no optan por el servicio de terceros como algunas lo hacen; pueden optar dotaciones de bienes a su red comercial interna u omitir este esquema y contratar terceras compañías; podría igualmente adquirir vehículos a precios espectaculares para todos sus ejecutivos u optar por tomarlos en arriendo frente a terceros; comprar dotaciones para sus instalaciones hospitalarias propias o arrendarlas con terceros. Es decir, las EPS"s se convertirían en la puerta

trasera de la economía en donde puede entrar cualquier bien o servicio que se requiera, sin IVA, tomando en cuenta la realidad de que no tienen mayor restricción en su operación, habida cuenta de las múltiples posibilidades que existen desde el punto de vista de adquisición o no de bienes y servicios para administrar una EPS una IPS u otras entidades de la seguridad social, como sucede con los operadores logísticos que tienen algunas EPS para el manejo de los medicamentos; || d. la consecuencia de esta puerta "excepcional" en donde entra sin IVA papelería, celulares, vehículos, artículos de decoración para las sedes, lanchas para brigadas de salud, comida para la atención del personal, tiquetes aéreos, en fin, toda clase de bienes, es que las EPS obligan a modificar todo el sistema tributario. Bastaría decir que es la EPS o una ARS la pagadora de un bien para que este quede exento de IVA, conclusión que como dijimos por contenido material se tendría que extender a todos los bienes, y, || e. La solución no está entonces en engordar las arcas de las EPS o de las IPS por la vía de declarar exentos los bienes que están gravados con el IVA. Esto por cuanto el margen de la operación les pertenece, margen que se toma sin duda de la misma UPC. Este mismo juicio es predicable de las IPS.” C o n c l u y e , q u e n o s e p u e d e o l v i d a r l a n a t u r a l e z a d e l i m p u e s t o y e l d e s t i n o q u e t i e n e , e n l a m e d i d a e n q u e c o n c a r g o a é s t o s r e c u r s o s s e

g e n e r a u n e f e c t o d e r e d i s t r i b u c i ó n p o r s e r u n a d e l a s f u e n t e s d e f i n a n c i a c i ó n d e l g a s t o s o c i a l .

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, solicita a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda contra el artículo 31 de la Ley 788 de 2002.

8 Para el director del Ministerio Público, el cargo del demandante no es susceptible de ser analizado mediante el trámite del control constitucional, pues no se evidencia un cargo de inconstitucionalidad en contra del contenido del precepto acusado, sino de la ausencia completa de regulación, lo cual, se explica en razón a que las exoneraciones tributarias que echa de menos el actor están consagradas en el artículo 424 del Estatuto Tributario, el cual no fue objeto de acusación. En este sentido, señala que el cargo de la demanda se refiere a una omisión legislativa absoluta en relación con los bienes, debido a que el artículo acusado, regula específicamente la exención de algunos productos para los fines del impuesto sobre las ventas, pero no enumera materias primas o insumos relacionados con la prestación de servicios de salud, en razón a que la exclusión de dichos bienes se encuentra en otras disposiciones del Estatuto Tributario, por ejemplo, el artículo 424, que no fueron mencionadas por el actor como violadas y respecto de las cuales no se sustentó la supuesta

omisión legislativa. Para la Procuraduría General, los bienes e insumos a que se refiere el demandante están excluidos del IVA expresamente por el artículo 424 (por ejemplo en las siguientes partidas: 30.01, 30.02, 30.03, 30.04, 30.05, 30.06 y 30.06.00.00), lo cual significa que, al igual que los bienes exentos, su venta no está sometida al impuesto. Agrega que la diferencia existente entre los bienes exentos y los excluidos, radica en que respecto de los primeros puede hablarse de una exoneración perfecta porque quien los produce está facultado para recuperar los impuestos repercutidos por sus proveedores de materias primas e insumos y prestadores de servicios, ya que se considera que estos bienes están gravados a la tarifa cero, lo cual no sucede con los bienes excluidos, los cuales no comportan la posibilidad para el productor de recuperar los impuestos repercutidos, teniendo en cuenta que es un sistema de e x c l u s i ó n o n o c a u s a c i ó n del impuesto. De lo expuesto colige que no se evidencia un cargo de inconstitucionalidad en contra del contenido del precepto acusado, sino de la ausencia completa de regulación, lo cual obliga a la Corte Constitucional a inhibirse de hacer pronunciamiento sobre el particular.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y

FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

1. Planteamiento del problema jurídico

La demanda de inconstitucionalidad por omisión instaurada contra el artículo 31 de la Ley 788 de 2002, que relaciona una serie de bienes que se e n c u e n t r a n e x e n t o s d e l i m p u e s t o s o b r e l a s v e n t a s , s e refiere a la presunta 9 violación del artículo 48 de la Constitución Política, que a juicio del actor y del Seguro Social, se genera al no haberse incluido dentro de dicho listado l a t o t a l i d a d d e i n s u m o s a d q u i r i d o s p o r l a s e n t i d a d e s d e s e g u r i d a d s o c i a l p a r a e j e r c e r s u a c t i v i d a d c o m o t a l e s , y a q u e l l o s b i e n e s q u e s i n s e r m é d i c o s c o n s t i t u y e n g a s t o s a d m i n i s t r a t i v o s n e c e s a r i o s p o r d i c h a s e n t i d a d e s p a r a l a e j e c u c i ó n d e l o s s e r v i c i o s v i n c u l a d o s c o n l a S e g u r i d a d S o c i a l . T o d o p o r c u a n t o e l a r t í c u l o 4 8 S u p e r i o r p r o h í b e d e stinar o utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.

Para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la demanda instaurada impide a la Corte hacer un pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad del artículo 31 de la Ley 788 de 2002, puesto que el libelo del actor no cumple con los requisitos de claridad y suficiencia que se exigen para configurar un cargo de inconstitucionalidad. No obstante, señala que en el evento que se adopte una decisión material sobre el precepto acusado, la misma debe ser la declaratoria de su exequibilidad. Por su parte, para el señor Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional debe inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo sobre la demanda formulada, por cuanto la misma no configura un cargo de inconstitucionalidad en contra del contenido del precepto acusado, sino de la ausencia completa de regulación, esto es, una omisión legislativa absoluta. En estas condiciones, corresponde a la Corte Constitucional establecer si la demanda de la referencia contiene un cargo de inconstitucionalidad por omisión que permita activar el control de constitucionalidad. En caso afirmativo, la Sala analizará la acusación contra el artículo 31 de la Ley 788 de 2002 por las razones invocadas en la demanda; de lo contrario, se inhibirá para pronunciarse de fondo.

2. Competencia de la Corte Constitucional para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa El Constituyente de 1991 le confió a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, la cual puede quebrantarse tanto por acción como por omisión de las autoridades y de los

particulares. La garantía de dicha supremacía se materializa en el instrumento que para el efecto estableció la propia Carta Política, es decir, el control de constitucionalidad. La fuerza normativa de la Constitución, en la versión amplia de la noción que incluye todas las normas que integran el bloque de constitucionalidad, impone a todos los poderes constituidos (art. 121 C.P.) del Estado, sin excepción de ninguna clase, el deber general negativo de abstenerse de cualquier actuación que viole la Constitución, o contrario sensu, los obliga a cumplir sus funciones conforme a lo que ella establece. Lo mismo se predica de los particulares (art. 95 C.P.). No 10 obstante, en lo que concierne al control de constitucionalidad abstracto, dentro del marco de competencias fijado por el artículo 241 Superior, interesa, exclusivamente para el asunto de la referencia, la actividad del legislador. La Corte Constitucional en ejercicio de dicho control de constitucionalidad abstracto e independientemente de la forma de su activación juzga tanto las acciones como las omisiones del legislador que puedan desconocer los mandatos constitucionales y que se plasman en texto normativos. Empero, en tratándose de omisiones de inconstitucionalidad, la doctrina constitucional ha distinguido dos categorías cuya identificación es fundamental para determinar la competencia de esta Corporación para realizar el escrutinio de constitucionalidad de una norma legal. Así, se ha diferenciado entre la omisión legislativa absoluta y la omisión legislativa relativa. En el primer evento, no hay actuación por parte del legislador, lo que implica necesariamente la ausencia de normatividad legal, mientras

que en el segundo caso, se alude a la violación de un deber constitucional que se materializa en una actuación imperfecta o incompleta del Congreso. Para efectos del juicio de constitucionalidad, sólo la segunda modalidad de omisión legislativa (relativa), puede someterse a consideración de la Corte Constitucional, dado que sería jurídicamente imposible efectuar un control de constitucionalidad abstracto cuando no existe norma sobre la cual éste pueda recaer, es decir, la total inactividad del legislador implica una ausencia de la norma objeto de control. La Corte ha considerado como elementos estructurales de la omisión legislativa relativa, “la existencia de una disposición que excluya de sus hipótesis o de sus consecuencias alguna situación que en principio debía estar incluida, que tal exclusión no tenga justificación alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha exclusión constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador.” En estos casos procede el control de constitucionalidad de esa disposición, siempre que ese supuesto se desprenda del contenido normativo demandado, pues, como lo ha sostenido la Corte, la inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. Cabe recordar que para que se pueda hablar de omisión legislativa, es requisito indispensable que en la Carta exista una norma expresa que contemple el deber de expedir la ley que desarrolle las normas constitucionales y el legislador lo incumpla, pues sin deber no puede

haber omisión. 11 Cuando de activar el control de constitucionalidad abstracto por vía de acción se trata, aduciendo la existencia de una omisión legislativa relativa es menester que el ciudadano demuestre con razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes que la norma acusada contiene una omisión legislativa relativa de conformidad con el artículo 2º numerales 3 y 5 del Decreto 2067 de 1991. Así mismo, para el cumplimiento del numeral 1 del artículo del citado decreto, esto es, “El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas”, el ciudadano demandante debe tener en cuenta que su acusación debe referirse a una o más disposiciones legales concretas o determinadas y no al conjunto o totalidad de una regulación. En este sentido, ha dicho la Corte que “resulta necesario explicar que la inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. Es decir, son inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que éste consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede

ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de comparación. Lo anterior ha sido perentoriamente señalado por esta Corporación en los siguientes términos que ahora vale la pena reiterar con énfasis: “La acción pública de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma jurídica por lo que en ella no se expresa, sino que tiene lugar únicamente respecto del contenido normativo de la disposición acusada.”” De cumplirse los anteriores parámetros sí podría la Corte considerar la procedencia de una demanda por omisión legislativa relativa, siempre y cuando estén demostrados los siguientes p