CC - C198-2020

Sentencia C-198/20

COSA JUZGADA ABSOLUTA-Posibilidad de nuevo pronunciamiento COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos respecto de exequibilidad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración por existencia de identidad normativa y de cargos JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCIONCaracterísticas/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología JUICIO DE SUSTITUCION-Exigencias para la construcción de la premisa mayor/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos de la cosa juzgada constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Configuración de cosa juzgada constitucional COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional CONTROL FISCAL-Características CONTROL FISCAL-Complementario/CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL-Alcance CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTEFinalidad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración Dado que en la Sentencia C-140 de 2020 se declaró la exequibilidad de las normas que son objeto de la presente demanda, la Corte Constitucional, luego de analizar el cargo de sustitución de la Constitución que ahora se presenta, que es el mismo que ya fue analizado en esa sentencia, concluye que se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, declarará estarse a lo resuelto en dicha sentencia.

Referencia: Expediente D-13599

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el segundo y el tercer inciso del

artículo 1º y el numeral 13 del artículo 2º del Acto Legislativo 4 de 2019, “Por medio del cual se reforma el régimen de control fiscal”

Demandantes: Mauricio Pava Lugo y

Luis Alejandro Ramírez Álvarez

Magistrado Sustanciador:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme a los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES Por medio de Auto del cinco de diciembre de 2019, el magistrado sustanciador resolvió admitir la demanda contra las normas previstas en los incisos segundo, salvo la expresión: “El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva,” y tercero del artículo 1º y en el numeral 13 del artículo 2º del Acto Legislativo 4 de 2019. En este mismo auto se dispuso fijar en lista las normas acusadas, hacer las comunicaciones previstas en los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991, y dar traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiese el concepto a su cargo.

En la Secretaría General de este tribunal se recibieron, en orden cronológico, las siguientes intervenciones: 1) la del ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo, 2) la del ciudadano Gustavo Enrique Morales Cobo, 3) la del ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez, 4) la de la Universidad Mariana1, 5) la de

la Contraloría General de la República2, 6) la de la Presidencia de la República y del Ministerio de Justicia y del Derecho3, 7) la de la Asociación de Funcionarios de las Gerencias Departamentales y Nivel Central de la Contraloría General de la República4, 8) la del Sindicato Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado en los Órganos de Control y Vigilancia y en sus Entidades Vigiladas5, 9) la de la Universidad Libre de Bogotá6, 10) la 1 El concepto técnico lo suscribe el ciudadano Luis Ferney Mora Acosta, Decano de la Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales de la Universidad. 2 Interviene el ciudadano Carlos Felipe Córdoba Larrarte, en su condición de Contralor General de la República. 3 Esta intervención conjunta, aparece suscrita por la ciudadana Clara María González Zabala, en su condición de secretaria jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a quien se le delegó funciones por medio de la Resolución 092 del 11 de febrero de 2019 de la Presidencia de la República, y por la ciudadana Angela María Bautista Pérez, como apoderada de dicho ministerio. 4 Interviene el ciudadano Pedro Alexander Rubio Sánchez, en su condición de representante legal de dicha asociación. 5 Interviene el ciudadano Jorge Edgar Araque Aldana, en su condición de representante legal de dicho sindicato. 6 El concepto técnico lo suscriben los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Javier Enrique Santander Díaz, en su condición de director y de coordinador, respectivamente, del Observatorio de Intervención

Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la universidad. 2 del ciudadano José Francisco Zúñiga Cotes, 11) la de la Universidad Externado de Colombia7, 12) la de la Universidad del Rosario8, 13) la de la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos9, 14) la de la Universidad Sergio Arboleda10, 15) la de la Asociación Sindical de Trabajadores de la Contraloría General de la República11 y 16) la de la Comisión Nacional de Control Fiscal Público de Colombia12. También se recibió el Concepto 6709 del 19 de febrero de 2020, rendido por el Procurador General de la Nación. Estando el proceso dentro del término para registrar proyecto de fallo, sobrevino la suspensión de términos en razón del COVID-19, dispuesta por el Consejo Superior de la Judicatura13. Según lo previsto en el artículo 1º del Decreto Legislativo 469 del 23 de marzo de 202014, la Sala Plena de este tribunal podrá levantar la suspensión de términos, cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones. En este contexto, la Sala Plena dictó el Auto 121 de 2020, en cuyo ordinal segundo dispuso que es competencia de esta Sala levantar la suspensión de términos judiciales en asuntos sometidos a su consideración15, como lo hace ahora en este proceso.

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto de los artículos 1º y 2º del Acto Legislativo 4 de 2019, y se destacan en subrayas las expresiones que son objeto 7 El concepto técnico lo suscriben los ciudadanos Floralba Padrón Pardo y Héctor Santaella Quintero, en su

condición de profesores investigadores del Departamento de Derecho Constitucional y Derecho Administrativo de la universidad. 8 El concepto técnico lo suscriben los ciudadanos José Alberto Gaitán Martínez y Manuel Alberto Restrepo Medina, en su condición de decano de la Facultad de Jurisprudencia y de director de la Escuela Doctoral de Derecho de la universidad, respectivamente. 9 Interviene la ciudadana Olga Lucia Zuluaga, en su condición de representante legal de la asociación. 10 El concepto técnico lo suscribe el ciudadano Jorge Enrique Ibáñez Najar, en su condición de director del Departamento de Derecho Público y del grupo de investigación CREAR de la universidad. 11 Interviene el ciudadano Carlos Abel Saavedra Zafra, en su condición de presidente de la asociación. 12 Interviene el ciudadano Hernando Medina, en su condición de gestor nacional presidente de la comisión. 13 El Consejo Superior de la Judicatura, por medio del Acuerdo PCSJZ20-11517 del 15 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales en todo el país, desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 20 del mismo mes y año. La suspensión ha sido prorrogada por los Acuerdos PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020, PCSJA2011526 del 22 de marzo de 2020, PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020, PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020, PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020 y PCSJA20-11556 del 22 de mayo de 2020. Según este último acuerdo, los términos están suspendidos hasta el 8 de junio de 2020. Esta suspensión afecta los términos de los

procesos de control de constitucionalidad originados en demandas de inconstitucionalidad, en la medida en que la única excepción a la susodicha suspensión, en cuanto atañe a la Corte Constitucional, en procesos de control abstracto de constitucionalidad, es la prevista en el Acuerdo PCSJA20-11527 del 22 de marzo de 2020, relativa a los procesos de control automático de constitucionalidad que se surtan respecto de los decretos legislativos que dicte el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Carta. 14 “Artículo 1. De las funciones constitucionales. En el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de 2020 la Sala Plena de la Corte Constitucional podrá levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales.” 15 “SEGUNDO. - DISPONER la competencia de la Sala Plena y AUTORIZAR a las Salas de Revisión de la Corte Constitucional para levantar la suspensión de términos judiciales en asuntos concretos sometidos a su consideración. Para el efecto, deberán adoptar una decisión motivada a partir del análisis de los siguientes criterios: (i) la urgencia en adoptar una decisión de fondo o una medida provisional dirigida a la protección de los derechos fundamentales; (ii) la importancia nacional que revista el caso; y (iii) la posibilidad material de que el asunto pueda ser tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de aislamiento preventivo obligatorio, sin que ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las

partes o a las autoridades concernidas.” 3 de la demanda, según aparece publicado en el Diario Oficial 51.080 del 18 de septiembre de 2019: “ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2019 (septiembre 18) Diario Oficial No. 51.080 de 18 de septiembre de 2019 “Por medio del cual se reforma el régimen de control fiscal”

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. El artículo 267 de la Constitución Política de Colombia quedará así: Artículo 267. La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará

su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control. El control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos públicos, se realizará en forma de advertencia al gestor fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas. La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales. La Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley. El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozará de etapas y términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación oportuna del recurso público. Su trámite no podrá ser superior a un año en la forma en que lo regule la ley. La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización y al cumplimiento de su misión constitucional. 4 El Contralor será elegido por el Congreso en Pleno, por mayoría absoluta, en el primer mes de sus sesiones para un periodo igual al del Presidente de la República,

de lista de elegibles conformada por convocatoria pública con base en lo dispuesto en el artículo 126 de la Constitución y no podrá ser reelegido ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo. Solo el Congreso puede admitir la renuncia que presente el Contralor y proveer las faltas absolutas y temporales del cargo mayores de 45 días. Para ser elegido Contralor General de la República se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener más de treinta y cinco años de edad; tener título universitario en ciencias jurídicas, humanas, económicas, financieras, administrativas o contables y experiencia profesional no menor a 5 años o como docente universitario por el mismo tiempo y acreditar las demás condiciones que exija la ley. No podrá ser elegido Contralor General quien sea o haya sido miembro del Congreso o se haya desempeñado como gestor fiscal del orden nacional, en el año inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá ser elegido quien haya sido condenado a pena de prisión por delitos comunes. En ningún caso podrán intervenir en la postulación o elección del Contralor personas que se hallen dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil o legal respecto de los candidatos. ARTÍCULO 2o. El artículo 268 de la Constitución Política quedará así: Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones:

1. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.

2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado.

3. Llevar un registro de la deuda pública de la nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios.

4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes públicos.

5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación.

6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado.

7. Presentar al Congreso de la República un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente.

8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones fiscales, penales o disciplinarias contra quienes presuntamente hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Contraloría, 5 bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos fiscales, penales o disciplinarios.

9. Presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la organización y funcionamiento de la Contraloría General.

10. Proveer mediante concurso público los empleos de carrera de la entidad

creados por ley. Esta determinará un régimen especial de carrera administrativa

para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría. Se prohíbe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y elección del Contralor, dar recomendaciones personales y políticas para empleos en ese ente de control.

11. Presentar informes al Congreso de la República y al Presidente de la República sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley.

12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial; y dirigir e implementar, con apoyo de la Auditoría General de la República, el Sistema Nacional de Control Fiscal, para la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión fiscal.

13. Advertir a los servidores públicos y particulares que administren recursos públicos de la existencia de un riesgo inminente en operaciones o procesos en ejecución, con el fin de prevenir la ocurrencia de un daño, a fin de que el gestor fiscal adopte las medidas que considere procedentes para evitar que se materialice o se extienda, y ejercer control sobre los hechos así identificados.

14. Intervenir en los casos excepcionales previstos por la ley en las funciones de vigilancia y control de competencia de las Contralorías Territoriales. Dicha intervención podrá ser solicitada por el gobernante local, la corporación de elección popular del respectivo ente territorial, una comisión permanente del Congreso de la República, la ciudadanía mediante cualquiera de los mecanismos de participación ciudadana, la propia contraloría territorial o las demás que defina la ley.

15. Presentar a la Cámara de Representantes la Cuenta General del Presupuesto

y del Tesoro y certificar el balance de la Hacienda presentado al Congreso por el Contador General de la Nación.

16. Ejercer, directamente o a través de los servidores públicos de la entidad, las funciones de policía judicial que se requieran en ejercicio de la vigilancia y control fiscal en todas sus modalidades. La ley reglamentará la materia.

17. Imponer sanciones desde multa hasta suspensión a quienes omitan la obligación de suministrar información o impidan u obstaculicen el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, o incumplan las obligaciones fiscales previstas en la ley.

Así mismo a los representantes de las entidades que, con dolo o culpa grave, no obtengan el fenecimiento de las cuentas o concepto o calificación favorable en los procedimientos equivalentes para aquellas entidades no obligadas a rendir cuenta, durante dos (2) períodos fiscales consecutivos.

18. Las demás que señale la ley.”

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III. DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL A partir del análisis del sentido y alcance de la demanda, se procederá a sintetizar las dieciséis intervenciones recibidas, las cuales se organizarán en cinco grupos, a saber: 1) la que pide que se dicte un fallo inhibitorio: Universidad Libre; 2) las que solicitan, de manera principal, un fallo inhibitorio y, de manera subsidiaria, una declaración de exequibilidad: Contraloría General de la República, Asociación de Funcionarios de las Gerencias Departamentales y Nivel Central de la Contraloría General de la República, Sindicato Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado en los Órganos de Control y Vigilancia

y en sus Entidades Vigiladas, Universidad del Rosario y Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos; 3) las que defienden la constitucionalidad de las normas demandadas: Universidad Mariana, Presidencia de la República y Ministerio de Justicia y del Derecho, ciudadano José Francisco Zúñiga Cotes, Universidad Sergio Arboleda y Asociación Sindical de Trabajadores de la Contraloría General de la República; 4) la que depreca una declaración de constitucionalidad condicionada: Universidad Externado de Colombia; y 5) las que coadyuvan la demanda e instan a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas: ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo, ciudadano Gustavo Enrique Morales Cobo, ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez y Comisión Nacional de Control Fiscal Público de Colombia. Cumplida esta tarea se presentará el concepto rendido por el Procurador General de la Nación. 3.1. La demanda La demanda sostiene que, al expedir las normas demandadas, el Congreso desbordó su competencia para reformar la Constitución. Para soportar este aserto, valiéndose de la metodología del juicio de sustitución de la Constitución16, destaca los siguientes elementos: 1) como premisa mayor enuncia “el modelo de control fiscal posterior y selectivo, como garantía del principio de separación de poderes y del sistema de pesos y contra pesos dispuesto por la Constitución de 1991”; 2) como premisa menor destaca que “el Acto Legislativo 04 de 2019 habilita a la Contraloría para que, además de las facultades ya asignadas, pueda ejercer control fiscal preventivo y

concomitante a través de la función de advertencia, con lo cual se le permite incidir en el ejercicio de la función administrativa y eliminar su autonomía mediante un acto que no tiene control; 3) como juicio de sustitución pretende mostrar una incompatibilidad sustancial entre las dos premisas anteriores, dado que “la inclusión del control fiscal preventivo y concomitante a través de la función de advertencia, adicional a todas las facultades que ya tiene la Contraloría, desconoce el principio de separación de poderes y el sistema de pesos y contrapesos de la Constitución de 1991 porque implica la suplantación de funciones administrativas, la eliminación de la autonomía en su ejercicio y la creación de acto sin control”. 16 Para dar cuenta de esta metodología alude a las Sentencias C-551 de 2003, C-1040 de 2005, C-577 de 2014, C-053 de 2016 y C-332 de 2017. 7 Para enunciar la premisa mayor, el actor sigue la metodología prevista en la Sentencia C-1040 de 200517. En desarrollo de esta metodología: 1) enuncia como elemento esencial y definitorio de la identidad de la Constitución el principio de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos; 2) señala los artículos 1, 6, 113, 121, 122, para dar cuenta de las especificidades de este elemento; 3) para argumentar acerca de la condición de elemento esencial y definitorio de la identidad de la Constitución, trae a cuento las Sentencias C-971 de 2004, C-141 de 2010, C-288 de 2012, C-285 de 2016, en las cuales se reconoce al elemento enunciado como esencial y definitorio de la

identidad de la Constitución18; 4) sostiene que este elemento no es reductible a un artículo de la Constitución, precisamente, por su múltiple fundamento normativo; y 5) en las condiciones expuestas, este elemento no implica fijar límites intocables al poder de reforma. A partir de análisis del régimen constitucional de la CGR y de las autoridades administrativas, dentro del cual ocupa un lugar preferente el recuento de lo acaecido en la Asamblea Nacional Constituyente19; de las precisiones hechas por la Corte Constitucional20, y de la distinción entre el control interno y el control posterior y selectivo, a cargo de la CGR, la demanda enuncia la premisa menor, en los siguientes términos: “En este caso la premisa menor está compuesta por: i) la reavivación de la posibilidad de que el control fiscal interfiera con el ejercicio de la función administrativa mediante el control preventivo y concomitante21; ii) que dicha facultad se le suma a todas las que ya acumula la Contraloría22; y iii) que su ejercicio se hace mediante un acto que carece de control por parte de otros entes23”. 17 Conforme a esta metodología, para construir la premisa mayor se requiere de cinco presupuestos, a saber: 1) enunciar con claridad el elemento esencial y definitorio de la identidad de la Constitución; 2) señalar, a partir de varios referentes normativos, cuáles son sus especificidades; 3) mostrar por qué razón dicho elemento es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución; 4) verificar si este elemento esencial y definitorio no sea reductible a un artículo de la Constitución; y 5) evitar que la enunciación analítica del elemento esencial y

definitorio no equivalga a fijar límites intocables al poder de reforma. 18 Merece la pena destacar que la argumentación se vale, de manera especial, del recuento hecho en la Sentencia C-288 de 2012, conforme al cual se entiende que se sustituye la Constitución, en cuanto atañe al principio de separación del poder, cuando concurren dos condiciones: 1) se suplanta una de las ramas del poder, por medio de la asignación de sus competencias a otros órganos; y 2) este cambio en las competencias genera que el acto resultante quede al margen de los controles que la Constitución prevé, en especial del control judicial. 19 De la extensa cita que hace en la demanda, el actor destaca especialmente el siguiente párrafo: “El control previo, generalizado en Colombia, ha sido funesto para la administración pública pues ha desvirtuado el objetivo de la Contraloría al permitirle ejercer abusivamente una cierta coadministración que ha redundado en un gran poder unipersonal del contralor y se ha prestado, también, para una engorrosa tramitología que degenera en corruptelas.” 20 La demanda alude de manera expresa y con citas, en varios casos extensas, a las Sentencias C-534 de 1993, C-320 de 1994, C-374 de 1995, C-189 de 1998, C-113 de 1999, C-648 y C-716 de 2002, C-557 de 2009, C-967 de 2012, C-103 de 2015 y C-470 de 2017. 21 Este elemento se argumenta a partir del contenido objetivo de las normas demandadas y es, en términos objetivos, una competencia adicional al control posterior y selectivo, que ya tenía la CGR. Pese a la repetida

alusión de dichas normas a que este nuevo control no implica coadministración, el actor considera que, por la forma en que se materializa su ejercicio, resulta “innegable que se trata de una injerencia directa en la función administrativa”. De hecho, refiere que dichas normas también aluden a advertencia, a un sistema general de advertencia, e incluso a la prevención de un daño, para que “el gestor fiscal adopte las medidas que considere procedentes para evitar que se materialice o se extienda, [en alusión al daño] y ejercer control sobre los hechos así identificados”. 22 Este elemento se argumenta a partir de la circunstancia evidente de que esta competencia no existía antes de la reforma constitucional y, por tanto, es una nueva competencia, que puede calificarse como adicional a las que ya tenía la CGR. 23 Este elemento se argumenta sobre la base de que el ejercicio de la nueva competencia no se enmarca dentro de un fallo en el proceso de responsabilidad fiscal, por lo cual carecen de control judicial. Al respecto, dice la 8 Así enunciadas las premisas, la demanda hace el juicio de sustitución y concluye señalando la incompatibilidad sustancial de las mismas, pues la premisa menor “implica la suplantación de funciones administrativas, la eliminación de la autonomía en su ejercicio y la creación de acto sin control”. 3.2. Las intervenciones 3.2.1. Intervención que pide que se dicte un fallo inhibitorio En su concepto técnico, la Universidad Libre considera que los argumentos de la demanda “son muy subjetivos”. Luego de describir los presupuestos que debe satisfacer una demanda por sustitución de la Constitución, destaca que tanto el actor como otros intervinientes “vuelven el debate de sustitución

constitucional en un control de fondo de la reforma obviando las reglas jurisprudenciales para controlar un límite competencial de la constitución”. En concreto, advierte que no se enuncia bien la premisa mayor, pues a su juicio no se identifica con claridad el elemento axial sustituido. A renglón seguido, luego de reconocer como eje el principio de separación de poderes, se sostiene que este principio debe interpretarse a la luz de la colaboración armónica, lo que lo hace flexible. Así, pues, la reforma sí puede modificar el control fiscal, como en efecto lo hace, sin que ello sea incompatible con dicho principio. Por último, destaca que no es posible hablar de coadministración cuando la propia reforma lo prohíbe, ni confundir el control preventivo y concomitante con el control previo24. 3.2.2. Intervenciones que solicitan, de manera principal, un fallo inhibitorio y, de manera subsidiaria, una declaración de exequibilidad 3.2.2.1. La Contraloría General de la República considera que la demanda no satisface los requisitos para adelantar un juicio de inconstitucionalidad, en especial los de certeza25, pertinencia26 y suficiencia27 en su argumentación. A esto se agrega que las sentencias citadas en la demanda son inadecuadas, pues se refieren a control de constitucionalidad de leyes y, por último, la demanda “trata de inducir a la realización abusiva del juicio de sustitución de la demanda: “la función de advertencia en tiempo real consignada en los nuevos artículos 267 y 268 no tienen [sic.] la característica de ser fallos de responsabilidad fiscal, en la medida en la que se limitan a expresar una

opinión sobre la ocurrencia de un posible daño patrimonial. Tampoco son actos administrativos dado que no son la manifestación de la voluntad de la administración encaminada a producir efectos jurídicos. No obstante, sí son actos que tienen la potencialidad de encausar una decisión administrativa”. 24 En cuanto a este aserto, manifiesta que el control preventivo y concomitante no puede entenderse como un veto a la administración, sino como “una alerta temprana no vinculante emitida en clave del principio de colaboración armónica y de la limitación funcional entre ramas”. 25 Esto ocurre por considerar, a modo de mera inferencia hipotética, que el control preventivo y concomitante implica coadministración. 26 En el escrito de intervención no se dice por qué la demanda no satisface este presupuesto, pese a que sí se enuncia el aserto de que no lo satisface. 27 En lugar de argumentos, se presentan “conjeturas, hipótesis y previsiones sobre un potencial funcionamiento inconstitucional del sistema de control fiscal preventivo y concomitante”, que impiden concretar una duda seria sobre la i