CC-C201-1998

Sentencia C-201/98

PRESUPUESTO-Concepto El presupuesto, ha dicho esta Corporación, "...es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo. Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público. ... esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamental". LEY ORGANICA Y ANUAL DEL PRESUPUESTO-Diferencias La Corte Constitucional ha distinguido nítidamente entre la ley orgánica de presupuesto y la ley anual de presupuesto o ley de apropiaciones, al señalar que "...mientras que la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto, el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo". FONDOS DE COFINANCIACION-Naturaleza "Ese instrumento [el de la cofinanciación] permite que existan transferencias

financieras del gobierno central a las entidades territoriales que no sean obligatorias y automáticas -como lo son el situado fiscal o la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación (C.P. art. 356 y 357)- sino que puedan ser condicionadas por el gobierno central, conforme a la Constitución y a la ley. De esa manera se pretende que la nación pueda orientar la dinámica de la descentralización, al mismo tiempo que se estimula el desarrollo institucional y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades territoriales, pues lo propio de la cofinanciación es que un componente de la inversión es sufragado por la propia entidad territorial que se encuentra así incentivada a no dilapidar los recursos. La cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, en los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles territoriales. FONDOS DE COFINANCIACION-Viabilización de proyectos específicos de desarrollo regional Lo dispuesto en la primera parte del inciso impugnado que se analiza, no sólo encuentra sustento constitucional en el artículo 366 de la Carta Política, sino que es coherente y compatible con los mandatos consignados en la Ley Orgánica de presupuesto, sobre proyectos cofinanciados entre las entidades territoriales y la Nación, luego en nada contradice el ordenamiento superior. Pero además, dicha disposición posibilita la realización del mandato del Constituyente que ordena, en el mismo artículo 366 de la Carta Política, darle prioridad al gasto público social sobre cualquier otra asignación. Es decir, que

el inciso primero del artículo 48 de la ley 331 de 1996, al establecer que los proyectos específicos de desarrollo regional a cargo de las entidades territoriales, se viabilizarían por los fondos de cofinanciación, y que los recursos asignados para el efecto a los respectivos fondos deberán ser girados, desde luego previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que establece el Estatuto Orgánico, durante la respectiva vigencia fiscal, dio paso al cumplimiento de dicho mandato superior, sin desconocer, ni las competencias que la Carta ha establecido entre el Congreso y el gobierno en materia presupuestal, ni ningún mandato del ordenamiento orgánico correspondiente. PRESUPUESTO-Límite temporal/FONDOS DE COFINANCIACIONCumplimiento de obligaciones El presupuesto es una ley de autorización de gastos que limita jurídicamente su aplicación, entre otros, en el aspecto temporal, lo que significa que las erogaciones que se deriven de compromisos adquiridos y ejecutados durante la vigencia de conformidad con los mandatos de la Constitución y la ley, deben hacerse en el período fiscal respectivo. El artículo lo que hace es reiterar ese límite temporal. Lo que pretende la disposición es facilitar el cumplimiento de las obligaciones que los fondos de cofinanciación adquieran con las entidades territoriales con las cuales cofinancian proyectos de desarrollo regional, para lo cual requiere la disponibilidad efectiva de los recursos asignados y apropiados para ellos en la ley de presupuesto. En ningún momento el legislador a través de inciso impugnado, les prohibe a dichos fondos, y mucho menos a las entidades territoriales, a las cuales no se refiere, constituir las reservas presupuestales que sean necesarias para cubrir los compromisos

legalmente adquiridos por dichos órganos, lo cual deberán hacer previo el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan esa materia. LEGISLADOR-Desbordamiento de facultades para derogar o modificar legislación sustantiva/ENTIDADES TERRITORIALES-Modificación de porcentajes de participación en financiación de proyectos La imposición de los porcentajes que contiene el parágrafo de la norma impugnada, implica la creación de una norma de contenido material, que modifica y deroga disposiciones legales previas de carácter sustantivo, para lo cual el legislador carecía de competencia, pues le está vedado, a través de la ley anual de presupuesto y especialmente de las disposiciones generales de la misma, derogar o modificar legislación sustantiva. Hay pues un evidente desbordamiento de las facultades que le correspondía desarrollar al Congreso a través de la ley de apropiaciones. NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Concurrencia en el desarrollo de programas para el bienestar general El carácter unitario que el Constituyente le dio al Estado y la vigencia en el mismo de principios como el de la solidaridad y la participación comunitaria, justifican la concurrencia de la Nación y de las entidades territoriales en el diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en la realización efectiva de principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de descentralización y autonomía territorial. Pretender que los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad sólo operen a nivel territorial despojando a la Nación de esa responsabilidad en tanto orientadora de la dinámica de la descentralización,

contrariaría el fundamento filosófico en el que se soporta el Estado social de derecho.

Referencia: Expediente D-1869

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 48 de la ley 331 de 1996, “Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.”

Actor: Juan Humberto Meza Giraldo

Magistrado Ponente:

Dr. FABIO MORON DIAZ

Santafé de Bogotá, D.C., mayo trece (13) de mil novecientos noventa y ocho (1998)

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad establecida en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano JUAN HUMBERTO MEZA GIRALDO, solicitó a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo 48 de la ley 331 de 1996, “Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.” Por auto del 22 de octubre de 1997, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda de la referencia, ordenar su fijación en lista, el traslado del expediente al Señor Procurador General de la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia, y enviar las comunicaciones respectivas al Señor Presidente de la República, al Señor Ministro de Hacienda y Crédito

Público, a los señores alcaldes de las ciudades de Santafé de Bogotá D.C.,

Barranquilla D.E, Medellín y Calí, y al representante legal de la Federación Colombiana de Municipios. Una vez cumplidos todos los trámites indicados para esta clase de procesos de control de constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.

II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA LEY No. 331 DE 1996 (18 de diciembre) Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de

1997.

EL CONGRESO DE LA REPUBLICA

DECRETA “ (...) “Artículo 48. Los proyectos específicos de desarrollo regional serán viabilizados por los fondos de cofinanciación o las Udecos y los recursos apropiados en la ley de presupuesto serán girados durante la vigencia del año fiscal a los fondos de cofinanciación. “Parágrafo. Para los recursos de destinación específica la cofinanciación será del 15% al 10% por parte de las entidades territoriales de la siguiente manera : municipios 5%, departamentos 10% y Bogotá, Calí, Medellín y Barranquilla 10%.”

III. LA DEMANDA

A. Normas constitucionales que se consideran infringidas.

El demandante considera que la disposición impugnada viola los artículos 113, 151, 189, 288, 349 y 352 de la C.P..

B. Los fundamentos de la demanda El actor manifiesta, que de conformidad con lo establecido en el artículo 151 de la C.P., le corresponde al Congreso expedir la ley orgánica de presupuesto, a cuyo contenido, dada la superior jerarquía de dicha norma, se debe sujetar el

ejercicio de la actividad legislativa en la materia. Eso implica, anota, que la ley anual de presupuesto que expide cada año el legislador, cuyos mandatos rigen únicamente durante el correspondiente año fiscal y deben asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, está supeditada a la ley orgánica, y que sus disposiciones no pueden derogar o modificar leyes vigentes, ni producir una nueva normativa en sentido material. Con base en lo anterior, afirma, de conformidad con lo establecido en los artículos 73 y 89 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, normas que establecen que las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gastos, que el Congreso aprueba para que sean ejecutadas o comprometidas durante la respectiva vigencia fiscal, y que al cierre de la mismas es posible constituir las reservas presupuestales correspondientes a los compromisos legalmente contraídos, que no se hayan ejecutado a 31 de diciembre, no le estaba permitido al legislador, a través de la ley anual de presupuesto y específicamente de la norma impugnada, ordenar que las partidas de cofinanciación forzosamente deban ser utilizadas en su totalidad durante la vigencia en que se asignan, que es lo que sucede cuando dispone que dichos recursos, necesariamente, deberán ser girados durante la misma, lo que implica una clara violación de las disposiciones orgánicas y en consecuencia de los artículos 150-11, 151 y 349 de la Constitución. En cuanto al parágrafo de la norma acusada, en concepto del demandante éste también es inconstitucional, pues al establecer porcentajes de concurrencia

para las entidades territoriales, aplicables a los proyectos de desarrollo regional financiados a través de los fondos de cofinanciación, lo que hizo fue derogar normas de carácter sustantivo, tales como las contenidas en el Decreto Extraordinario 2132 de 1992, las cuales no los establecen, el artículo 87 de la ley 99 de 1993 que regula lo correspondiente a dichos proyectos en materia de medio ambiente, que tampoco los señala, y la ley 105 de 1993, cuyos artículos 24 y 25 regulan lo correspondiente al Fondo de Cofinanciación de vías e infraestructura sin imponer porcentajes. De otra parte, agrega, el parágrafo vulnera también las disposiciones del artículo 69 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, que establece porcentajes de concurrencia para las entidades territoriales cuando se trata de proyectos cofinanciados, lo que se traduce en la derogatoria de una disposición de carácter orgánico por una de carácter ordinario, es decir de menor jerarquía. Por último, en opinión del actor el mecanismo de la cofinanciación para el diseño y ejecución de proyectos de desarrollo regional, sólo es aplicable entre entidades territoriales, concepto en el cual no está incluida la Nación.

IV. EL CONCEPTO FISCAL El señor Procurador General de la Nación solicitó a esta Corporación declarar exequible el artículo 48 de la ley 331 de 1996, solicitud que respaldó en los siguientes argumentos: Luego de presentar un breve análisis sobre el contenido del artículo 366 de la Constitución, señalando que la cofinanciación es un instrumento que contribuye a realizar los mandatos que caracterizan el Estado social de

derecho, el Ministerio Público sostiene que la disposición demandada, que hace parte de las normas generales de la ley anual de presupuesto, las cuales tienen como objetivo asegurar a través de ellas la correcta ejecución del mismo, en nada contraría el ordenamiento superior, pues lo único que hace es, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 24-1 del Decreto 2132 de 1992, reiterar que los recursos de la Nación asignados para la vigencia fiscal de 1997, para la realización cofinanciada de programas de desarrollo regional a cargo de las entidades territoriales, se ejecuten a través de los Fondos de Cofinanciación y de las Udeco. Afirma el concepto fiscal, que es lógico que el legislador haya determinado que los recursos de cofinanciación se giren durante la vigencia fiscal respectiva, pues en el caso de disponer que dichas apropiaciones presupuestales de cofinanciación pudieran seguirse arbitrando para los siguientes períodos fiscales, se estaría violando el principio de anualidad presupuestal, toda vez que después del 31 de diciembre de cada año las autorizaciones del gasto expiran y, en consecuencia, no pueden comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse, lo que no impide que se puedan constituir las correspondientes reservas presupuestales para atender los compromisos adquiridos, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto. Por último, anota el Procurador, que el parágrafo impugnado tampoco vulnera ningún precepto de la Constitución, ya que al establecer los porcentajes de cofinanciación a cargo de las entidades territoriales en proyectos de destinación específica, lo que hizo fue viabilizar que dicho instrumento

cumpla con la finalidad que le atribuyó el Constituyente, esto es, que se arbitren por parte de la Nación recursos complementarios para solucionar problemas básicos de salud, educación e infraestructura vial.

V. OTRAS INTERVENCIONES MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO El ciudadano Manuel Avila Olarte, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino dentro del término de fijación en lista de la demanda de la referencia, con el fin de solicitar a esta Corporación que la norma impugnada se declare parcialmente exequible, pues en su concepto el contenido del primer inciso en nada vulnera el ordenamiento superior si se condiciona su interpretación a la aplicación efectiva de las normas orgánicas.

Al efecto presenta a consideración de esta Corporación los siguientes argumentos: Previo el análisis de las normas constitucionales y de las normas orgánicas que rigen la materia, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad condicionada del primer inciso del artículo 48 de la ley 331 de 1996. Anota, que “...el sentido de este inciso no debe ser otro que el de determinar que los recursos apropiados en la ley anual de presupuesto para los fondos de cofinanciación sean girados a los respectivos fondos de cofinaciación, de conformidad con las disposiciones legales orgánicas, durante la vigencia fiscal de 1997, del mismo modo que se giran los recursos apropiados a cada uno de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación.” En lo referente al parágrafo de la norma acusada, manifiesta el interviniente

que lo dispuesto en él sobre porcentajes de participación de las entidades territoriales en los proyectos financiados a través de los fondos de cofinanciación, “...se inmiscuye en los porcentajes que ya han sido determinados por la ley sustantiva y por la legislación orgánica de presupuesto, la cual, de acuerdo con la Constitución Política y reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, tiene fuerza jurídica superior respecto de la ley ordinaria, sea ésta sustantiva o adjetiva.” En consecuencia, agrega, el contenido de dicho parágrafo no sólo viola la filosofía misma de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, sino que no asegura la correcta ejecución del mismo de acuerdo con lo estipulado en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, dado que se modifican las directrices definidas al respecto en las disposiciones orgánicas, específicamente aquellas que se relacionan con la proporción de la participación de los niveles territoriales dentro de los mecanismos de la cofinanciación. Por último, rebate el cargo que formula el demandante, referido a que el mecanismo de cofinanciación sólo opera entre entidades territoriales, concepto en el cual, según él, no cabe la Nación; para el interviniente tal afirmación se desvirtúa a partir de lo dispuesto en el artículo 288 de la Constitución, que establece que la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales se hará a través de la ley orgánica de ordenamiento territorial, señalando de manera expresa, que las competencias a ellas atribuidas, incluida la Nación, se ejercerán conforme a los principios

de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. ALCALDIA MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI La ciudadana Elmy Cecilia Giraldo Guzmán, actuando en calidad de apoderada de la Alcaldía Municipal de Santiago de Calí, solicita a esta Corporación, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación, que la norma impugnada se declare conforme a la Constitución Política. Señala la interviniente, que el artículo 366 de la C.P. establece que son finalidades sociales del Estado el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de la población y la solución de necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable, y que el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación. Dicha norma superior, en su concepto, encuentra desarrollo legislativo en el Decreto Extraordinario 2132 de 1992, que regula lo relativo a varios de los fondos a través de los cuales se cofinancian programas y proyectos a cargo de las entidades territoriales, estableciendo en su artículo 25 que “...en los presupuestos anuales posteriores a 1993, se incluirán apropiaciones con destino a los fondos de cofinanciación...” Es decir, concluye la apoderada del Municipio de Calí, que el artículo 48 de la ley 331 de 1996, impugnado por el actor, no dispone cosa distinta que lo ordenado por la Constitución y la ley, pues como cualquier gasto que afecte el presupuesto de la Nación, los que se programen con destino a los fondos de cofinanciación, deben estar expresamente presupuestados en la ley de

apropiaciones de la respectiva vigencia fiscal. Respecto a los porcentajes que establece el parágrafo de la norma demandada, tampoco de ellos se puede predicar la inconstitucionalidad, toda vez que con su contenido no se está dictando norma permanente, por el contrario, dice, lo que se establece es la forma como las entidades territoriales participarán en la cofinanciación de los programas y proyectos en el año de 1997.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Primera. La competencia y el objeto de control La competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra disposiciones de leyes ordinarias, se consigna en el numeral 4 del artículo 241 de la C.P. y se ha reiterado en la jurisprudencia de esta Corporación, para los casos en los que bajo ciertos y específicos presupuestos se cuestione la constitucionalidad de leyes cuya vigencia esté condicionada en el tiempo, como es el caso de las leyes anuales de presupuesto.

Lo anterior por cuanto si bien es claro que no es procedente que la Corporación efectúe un pronunciamiento de fondo sobre una disposición que no sea susceptible de seguir produciendo efectos, por haber sido realizadas las prescripciones que ella contenía, o por haber sido derogada por una norma posterior, casos en lo que debe declararse inhibida1, no ocurre lo mismo cuando se trata de normas como la impugnada, que si bien se aplicó en la vigencia fiscal de 1997, la cual ya expiró, eventualmente puede seguir produciendo efectos, que es precisamente lo que reclama el actor, por cuanto 1 Al respecto remitirse, entre otras, a las sentencias de la Corte Constitucional C-454 de 1993, C-457 de 1993,

C-467 de 1993, C-104 de 1994, C-350 de 1994. el mecanismo de las reservas presupuestales permite que determinadas apropiaciones puedan ser ejecutadas una vez concluido el período fiscal.2 En el caso propuesto el actor demanda el artículo 48 de la ley 331 de 1996, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997, norma que eventualmente pudiera seguir produciendo efectos, debido al mecanismo de reservas presupuestales que contiene el Estatuto Orgánico de Presupuesto, motivo por el cual la Corte debe pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la misma. Segunda. La materia de la demanda La demanda presentada por el actor pretende la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 48 de la ley 331 de 1996, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997. En opinión del actor, el contenido de la disposición impugnada es contrario a la Constitución y por lo tanto debe ser retirado del ordenamiento jurídico por las siguientes razones: Porque el legislador, a través de la norma impugnada, la cual hace parte de la ley anual de presupuesto que es una ley ordinaria de vigencia transitoria, modificó disposiciones de carácter orgánico contenidas en el Decreto Ley 111 de 1996, violando así las disposiciones, entre otros de los artículos 113, 151 y 347 de la C.P. Porque tal modificación se traduce en la prohibición tácita, para las entidades

territoriales, de constituir reservas presupuestales antes de que la respectiva vigencia fiscal expire, con el objeto de atender compromisos legalmente contraídos, cuando se trate de proyectos específicos de desarrollo regional cofinanciados por la Nación a través de los respectivos fondos, desconociendo lo dispuesto en el artículo 89 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, que lo prevé y autoriza. Porque lo dispuesto en el parágrafo de la norma impugnada modifica normas de carácter sustantivo, lo cual, de conformidad con las disposiciones del ordenamiento superior y reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, no es viable, pues a través de la ley anual de presupuesto le está vedado al legislador modificar las leyes vigentes o expedir nueva legislación en sentido material. 2 Al respecto pude verse, entre otras, la sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. Porque para el actor el instrumento de la cofinanciación, de conformidad con las disposiciones de la Constitución, sólo opera entre entidades territoriales, y dicho concepto no incluye a la Nación. Tercera. Del contenido y el alcance de la ley anual de presupuesto. El primer aspecto de la demanda que resolverá la Corte, es el referido al contenido y alcance de las disposiciones de la ley anual de presupuesto, pues el principal cargo que presenta el actor contra el artículo 48 de la Ley 331 de 1996, se sustenta precisamente en el efecto restringido y transitorio de ese tipo de leyes, que hace inviable y contrario al ordenamiento superior, que a través de ellas el legislador modifique o derogue normas de superior jerarquía,

a las cuales además está supeditado su contenido, como es el caso del Estatuto Orgánico de Presupuesto, e incluso normas de carácter ordinario de contenido sustantivo. El presupuesto, ha dicho esta Corporación, “...es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo (C.P. art.342 y 346). Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público. ... esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamental.”3 Por su trascendencia e importancia para la realización misma de los objetivos propios del paradigma de organización jurídico-política por el cual optó el Constituyente, el del Estado social de derecho, la elaboración y ejecución del presupuesto está supeditada al cumplimiento de una serie de principios, cuya aplicación garantiza una adecuada y legítima política presupuestal; entre ellos, y para el caso que ocupa a la Corte, cabe destacar, en primer lugar el denominado principio de legalidad del gasto, el cual constituye, ha dicho esta Corporación, “...uno de los fundamentos más importantes de las democracias

constitucionales. Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario del control al ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno (C.P. art.1). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente 3 Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero decretadas por la ley (C.P. art.346) sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (C.P. art 345) para poder ser efectivamente realizadas.” (Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero) En segundo lugar, es procedente destacar el principio de especialización del gasto, consagrado en el artículo 345 de la Carta Política, que establece que “...no se podrá transferir crédito4 alguno a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto”; es decir, que le está prohibido al gobierno utilizar partidas del gasto aprobadas por el Congreso para una finalidad diferente a aquélla para la cual ésta fue apropiada. Ese principio se encuentra plasmado en el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, actual Estatuto Orgánico de Presupuesto: “Artículo 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.” Para el cumplimiento de las funciones que se atribuyen en el Estado social de

derecho al presupuesto, el Constituyente colombiano diseñó y plasmó en el texto de la Carta Política un esquema que permite la articulación efectiva de la actividad de los distintos poderes públicos en la materia; así, dispuso que tales actividades, todas, están supeditadas a los mandatos de la ley orgánica respectiva, a partir de los cuales el legislador cada año, previa la iniciativa que formule el gobierno, deberá expedir la ley anual de presupuesto. “Artículo 346. El gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. “En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo. “Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.” Ahora bien, ese mandato del Constituyente ha sido ampliamente desarrollado y delimitado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual al 4 En la nomenclatura de la Hacienda Pública, la palabra crédito no tiene el significado técnico del derecho privado ya que en materia presupuestal, se denomina crédito a la “autorización conferida al Gobierno para invertir determinada suma en un servicio dado. (Jaramillo Esteban, “Tratado de Ciencia de la Hacienda

Pública”, Ed. Minerva, Bogotá, 1930. pronunciarse sobre el alcance y vigencia de la ley anual de presupuesto ha dicho: “..con respecto a la ley anual de presupuesto, esta Corporación ha señalado que tal ley no tiene, en sentido estricto, una función normativa abstracta sino un contenido concreto. En efecto, el papel de esta ley, esencial pero de carácter específico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los gastos públicos para una determinada vigencia fiscal. Por ello, en otras