CC - C20142-2015

Sentencia C-142/15

(Bogotá D.C., 6 de abril de 2015) Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2014.

Referencia: Expediente D-10394.

Actor: Carlos Augusto Saavedra Cabrera.

Magistrado Ponente:

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

I. ANTECEDENTES.

1. Textos normativos demandados.

El ciudadano Carlos Augusto Saavedra Cabrera, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, cuyo texto es el siguiente: LEY 1687 DE 2013 (diciembre 11) Diario Oficial No. 49.001 de 11 de diciembre de 2013 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1 de enero al 31 de diciembre de 2014.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

TERCERA PARTE.

DISPOSICIONES GENERALES.

(…)

CAPÍTULO V.

DISPOSICIONES VARIAS. (…) ARTÍCULO 81. El artículo 12 de la Ley 179 de 1994 quedará así: Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter

obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social 1 o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza jurídica, se incorporarán en un presupuesto independiente que requerirá la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), salvo aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social. PARÁGRAFO. El Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará al Congreso de la República un informe anual con el detalle de los presupuestos aprobados por el Confis. ARTÍCULO 82. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989 quedará así: El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la

Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda. PARÁGRAFO. A más tardar para la vigencia fiscal de 2016, el Proyecto de Presupuesto General de la Nación que se presente para discusión y aprobación del Congreso de la República, deberá elaborarse en armonía con los estándares internacionales contenidos en el manual de estadísticas fiscales. 2

2. Pretensión y cargos. 2.1. Pretensión. Se solicita a este tribunal que declare la inexequibilidad de los artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, por vulnerar los artículos 151 y 158 de la Constitución. La demanda cuestiona que en una ley anual de presupuesto: Ley 1687 de 2013, dictada para una vigencia fiscal concreta: 1 de enero de 2014 a 31 de diciembre de 2014, se incluya, tanto para repetir como para modificar, el contenido de artículos que hacen parte de leyes orgánicas de presupuesto y que, por tanto, tienen vigencia permanente. 2.2. Cargo por violación del artículo 151 de la Constitución, por desconocerse la reserva de ley orgánica. Si bien una ley orgánica puede ser

modificada por otra ley, siempre y cuando se cumpla con los requisitos previstos para el proceso de formación de las leyes orgánicas en el artículo 151 de la Constitución, en especial el de ser aprobada por la mayoría absoluta de los votos de los miembros de ambas cámaras, en todo caso se requiere que la ley que contiene la modificación tenga una vigencia permanente, así se califique como ordinaria. La Ley 1687 de 2013, aun si fue aprobada por la mayoría prevista en el artículo 151 de la Constitución, por sus limitaciones materiales y temporales, dado que por medio de ella “se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014”, no puede modificar o repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente. 2.3. Cargo por violación del artículo 158 de la Constitución, por quebrantarse la unidad de materia. Se quebranta la unidad de materia, prevista en el artículo 158 de la Constitución, porque los artículos demandados no se relacionan con la Ley 1687 de 2013, en la medida en que, por ser normas destinadas a tener vigencia permanente, dado que su contenido está previsto en varias leyes orgánicas, no pueden tener relación con una ley que sólo está llamada a regir durante la vigencia fiscal que va del 1 de enero de 2014 al 31 de enero de 2014.

3. Intervenciones. 3.1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. Afirma que la demanda carece de aptitud sustancial, pues se limita a plantear generalidades, sin aludir a las

normas acusadas y sin mostrar cómo éstas vulneran la Constitución. Considera que la demanda no satisface los mínimos argumentativos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Si, a pesar de todo, se hace un análisis de fondo, sostiene que “la ley orgánica formalmente ha sido objeto de modificación pero en absoluto sustancialmente”. Así, pues, que si bien “el actuar del legislador podrá calificarse a lo sumo de antitécnico en tanto no es lo más ideal que el legislador busque sofisticar su propia voluntad a partir de enunciados normativos más precisos incorporados en el articulado de una 3 Ley Orgánica”, en todo caso no se puede “tachar tal proceder de inconstitucional, pues tal como se muestra el mandato del legislador orgánico en ninguno de los casos ha sido objeto de contradicción”. 3.2. Intervención del Ministerio de Salud y Protección Social: exequibilidad. Reitera los argumentos dados en la intervención que hiciera en el Expediente D-10125, para señalar que las normas demandadas, en rigor, no modifican las normas orgánicas, sino que se limitan a adicionarlas. Considera que la sujeta materia de la adición no es de aquellas reservadas a una ley orgánica, por lo cual es viable su inclusión en una ley ordinaria. En todo caso, pese a que se podía tramitar como ley ordinaria, el Congreso tramitó los artículos demandados con arreglo al procedimiento previsto para leyes orgánicas. A partir de la Sentencia C-1246 de 2001, destaca los siguientes elementos: (i) el fin de la ley es dar cuenta con la máxima transparencia

cuánto se recauda por concepto de rentas parafiscales, cómo se asignan estos recursos, a qué propósitos y con qué resultado; (ii) su contenido se refiere a la definición, manejo, administración y ejecución de recursos parafiscales por órganos que están dentro del presupuesto general de la Nación y por órganos que no están dentro de él; (iii) el proyecto fue aprobado por la mayoría absoluta de ambas cámaras; (iv) el propósito explícito del legislador fue el de incorporar las normas demandadas dentro de las normas orgánicas de presupuesto. Por lo tanto, considera que las normas demandadas, según lo previsto en la referida sentencia, adquieren la condición de normas orgánicas y, en consecuencia, no habría vulneración de la Carta. 3.3. Intervención de la Universidad del Rosario: inexequibilidad. Sobre la base de considerar que las leyes orgánicas tienen superioridad jerárquica frente a las leyes ordinarias, en tanto las primeras regulan el proceso de formación de las segundas y sirven como parámetro para su control, afirma que “ninguna ley ordinaria puede estar en condiciones de modificar o abrogar lo que disponga la ley orgánica, porque tal pretensión indefectiblemente conlleva la vulneración de la Constitución –artículos 151 y 352-, los cuales disponen lo que ha de ser materia de ley orgánica y lo que en particular atañe a la ley orgánica del presupuesto público”. Agrega que si bien algún sector de la doctrina defiende la posibilidad de que la ley anual de presupuesto pueda incluir disposiciones con vocación de permanencia, que deroguen, modifiquen o adicionen normas sobre finanzas públicas, siempre

que se demuestre la relación de éstas con el presupuesto, “esta situación solo es viable, siempre y cuando no modifiquen ni adicionen el ordenamiento propio de la reserva de ley orgánica”. 3.4. Intervención de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad. Reitera lo dicho en el Expediente D-10125, respecto de la demanda de inconstitucionalidad contra una expresión contenida en el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, en el sentido de que las normas demandadas están dentro del margen de configuración del legislador. Su análisis, que se basa en la Sentencia C-006 de 2012, señala que en este caso, pese a la circunstancia de 4 haberse rebasado los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, no se alteró “el contenido sustancial de la figura del aporte parafiscal”. Las normas demandadas se limitan a hacer “una reorganización semántica de las características de este instituto jurídico y a hacer explícita una circunstancia contable de índole mecánico, como es la contabilización anual del monto de los recursos aplicados por este concepto”. Agrega, a partir de la Sentencia C-1124 de 2008, que las normas demandadas no crean ninguna competencia nueva, pues aunque “se hiciera uso de la exégesis más rígida, el Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIStiene entre sus funciones legales el estudio de todos los presupuestos de ingresos y gastos que componen la actividad económica del estado”. Por último, destaca que la ley de presupuesto no es “un simple acto condición de índole

administrativo (sic.) sino un instrumento activo y dinámico por medio del cual alcanzar los fines del Estado”. 3.5. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: inexequibilidad. Aclara que la demanda no cuestiona el contenido material de las normas demandadas, sino la circunstancia de haber sido incluidas en una ley anual de presupuesto. En este contexto, trae a cuento las Sentencias C-177 de 2002 y C-1124 de 2008, para advertir que este tribunal tiene una “posición ponderada” frente a la unidad de materia. Esta posición, cuando se trata de una ley anual de presupuesto, implica que, además de la “necesidad de una conexidad estrecha o directa”, la norma cuestionada debe contribuir a la “justa ejecución del presupuesto” y no puede superar “las limitaciones de tiempo de tales normas”. A partir de estos elementos de juicio, concluye que: (…) si bien puede afirmarse que las normas objeto de la discusión conservan una mínima conexión temática con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, ya que se refieren a contribuciones parafiscales y a la composición del Presupuesto de Gastos, conceptos que por su naturaleza tienen una relación indiscutible con el Presupuesto General de la Nación, y que al establecer definiciones y estar contenidas dentro de las “disposiciones generales”, su propósito es garantizar la correcta ejecución del presupuesto general, al pretender superar la vigencia que por su naturaleza tienen las leyes anuales de presupuesto, no conservan la mínima conexión temporal exigida. Por tanto, considero que le asiste razón al demandante al establecer que dichas disposiciones violan el

principio de unidad de materia. En cuanto al cargo sobre reserva de ley orgánica, a partir de las Sentencias C039 de 1994 y C557 de 2009, concluye que: (…) asiste razón al demandante al afirmar que la Ley 1687 de 2013, contentiva de limitaciones temporales y materiales, no puede modificar o repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente, como la Ley Orgánica de Presupuesto, dado que por medio de aquella “se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de 5 apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014”. (…) Permitir que una Ley a la cual la Constitución Política ha dado el carácter de Orgánica, sea modificada en su contenido por una Ley de carácter ordinario y cuya vigencia es temporal, sería desconocer el carácter instrumental que cumple la Ley Orgánica en tanto es reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la República. 3.6. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario: inexequibilidad. Destaca que las normas demandadas incurren en una ostensible violación de la Carta, en tanto y en cuanto, “ninguna ley ordinaria puede estar en condiciones de modificar o abrogar lo que disponga una ley orgánica”. Agrega que si bien en la doctrina hay dos posiciones en controversia: (i) la de que la ley de presupuesto “tiene como único y exclusivo ámbito temático tal presupuesto y no puede, por tanto, regular otras materias así tengan estrecha relación con las finanzas públicas y con la prospectación de ingresos y la autorización de gastos de que se trate”; y (ii) la de que “la

ley anual de presupuesto no puede limitarse al presupuesto sino incluir, en forma adicional, disposiciones con vocación de permanencia que deroguen, modifiquen o adicionen la normativa precedente en materia de finanzas públicas y, por tanto, tengan clara relación con el presupuesto”; en todo caso, ninguna de ellas sostiene, como no puede sostener, que la ley anual de presupuesto puede modificar o adicionar “el ordenamiento propio de la reserva de ley orgánica”.

4. Concepto del Procurador General de la Nación: inexequibilidad. 4.1. El Ministerio Público, por medio del Concepto 5839, solicita a este tribunal que declare inexequibles los artículos demandados, por vulnerar la unidad de materia de una ley anual de presupuesto, dadas las restricciones temáticas, temporales y teleológicas que le corresponden a este tipo de ley. 4.2. Para fundar su solicitud de declaración de inexequibilidad, analiza la unidad de materia en cuanto atañe a la ley anual de presupuesto. En este análisis precisa que el presupuesto anual y sus correspondientes apropiaciones se aprueban por una ley ordinaria (art. 150.11 CP), que tiene vigencia de una año (art. 346, 347 y 348 CP) y que tanto el presupuesto como la ley de apropiaciones se elaboran sobre la base de rentas previamente establecidas por la ley (art. 338 y 346 CP). En este contexto advierte que las leyes orgánicas regulan y limitan la actividad legislativa, de tal suerte que el trámite de las leyes ordinarias debe sujetarse a lo previsto en aquellas (art. 151 CP). 4.3. A partir de las Sentencias C-177 de 2002, C-668 de 2006 y C-1124 de

2008, precisa los criterios temático, temporal y teleológico, que sirven para verificar si una ley anual de presupuesto cumple o no con la unidad de materia, en los siguientes términos: 6 El criterio temático circunscribe la relación de conexidad de la materia legal únicamente a los presupuestos de ingresos y gastos de la respectiva vigencia fiscal, razón por la cual no resultan de aceptación constitucional conexidades presupuestales causales, teleológicas, temáticas o sistémicas de orden genérico1. El criterio temporal, por su parte, implica que el presupuesto general de la Nación se aprueba para que rija únicamente en la vigencia fiscal respectiva, que pare el caso colombiano es anual, lo que incluye expresamente las disposiciones generales de cada uno de los presupuestos. Por tanto, las normas que se aprueben en los presupuestos anuales con carácter permanente no tienen asidero constitucional. Por último, el criterio teleológico circunscribe las disposiciones generales para cada uno de los presupuestos anuales entendiéndolas expresamente como normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal respectiva, por lo que no resultan de recibo en el campo de control constitucional las normas que no tengan esta finalidad específica. 4.4. Al estudiar las normas demandadas a la luz de los antedichos criterios, encuentra que: (i) en lo temático, no hay conexidad con la materia dominante de la Ley 1687 de 2013, en la medida en que su propósito y su contenido son inequívocos en el sentido de modificar leyes orgánicas, como normas genéricas para preparar y aprobar presupuestos, al punto de no aparecer en el

proyecto original, sino haber sido “presentados para primer debate conjunto en las comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes por iniciativa de los parlamentarios ponentes2”; (ii) en lo temporal, no hay “legitimidad constitucional porque el origen y el contenido de tales normas son de carácter permanente en el tiempo, mientras que la vigencia de la ley referida, por su propia naturaleza y finalidad, tiene solamente vigencia anual”; y (iii) en lo teleológico, se vislumbra que tales artículos no están encaminados a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 2014, “ya que el primero responde a una regulación general orgánica sobre contribuciones parafiscales y el segundo tiene el mismo nivel regulatorio legal que el primero con la finalidad de 1 En el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, contentiva del presupuesto anual de la Nación para la vigencia fiscal 2008, se le asignó al Consejo Superior de Política Fiscal la función de hacer la evaluación fiscal previa de las modificaciones a pactar en los contratos de concesión que implicaran mayores aportes estatales, mayores ingresos o ampliación de plazos. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-1124 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), declaró exequible dicha norma a partir de que el numeral 5º del artículo 26 del Estatuto Orgánico de Presupuesto expresamente permite que las leyes anuales de presupuesto le asignen funciones a ese consejo pero no en forma genérica y con vigencia indefinida, sino únicamente en relación con la ejecución presupuestal de la vigencia correspondiente: “El artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 aborda,

precisamente, la modificación de los aportes, de los ingresos esperados y la ampliación del plazo tratándose de los contratos de concesión, luego es claro que su incorporación como disposición general no tiene propósito distinto a asegurar la correcta ejecución del presupuesto en lo referente a las modificaciones de los contratos de concesión que puedan tener lugar durante la vigencia fiscal de 2008”. 2 Cfr. Gacetas del Congreso números 753 y 755 de 2013. 7 armonizar la preparación de los presupuestos anuales a estándares internacionales”.

II. FUNDAMENTOS.

1. Competencia.

Este tribunal es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. En vista de que la Ley 1687 de 2013 se publicó el 11 de diciembre de 2013 y de que la demanda se presentó el 23 de julio de 2014, es decir, siete meses y doce días después, no es relevante en este caso considerar el fenómeno de la caducidad de la acción, conforme a lo previsto en el artículo 242.3 de la Constitución.

2. Cuestiones previas. 2.1. La existencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013. 2.1.1. En reiteradas oportunidades este tribunal3 ha definido a la cosa juzgada constitucional como “el carácter inmutable de las sentencias de la Corte Constitucional”4, valga decir, cuando se configura la cosa juzgada

constitucional, porque ha habido un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad o la inexequibilidad de determinado precepto legal, no es posible volver a ocuparse del tema5. 2.1.2. En la Sentencia C-052 de 2015, este tribunal se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, en los siguientes términos: Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013. Segundo.- Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, los efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015, a fin de que el Congreso, le dé el trámite correspondiente. 2.1.3. La declaración de inexequibilidad se fundó en la vulneración del artículo 158 de la Constitución, sobre unidad de materia. Si bien este tribunal admitió que era posible examinar también el cargo relativo a la reserva de ley orgánica, consideró innecesario hacerlo, porque el cargo sobre unidad de 3 Ver, entre otras, las siguientes Sentencias C-028 de 2006, C-061 de 2010, C-079, C-220 y C-393 de 2011, C-241, C-254 A de 2012 y C-323 de 2013. 4 Cfr. Sentencia C-028 de 2006. 5 Cfr. Sentencia C-079 de 2011. 8 materia conducía, por sí solo, a la declaratoria de inexequibilidad. En efecto, al examinar la unidad de materia en la ley anual de presupuesto, destacó que sus contenidos no pueden tener vocación de permanencia ni modificar reglas

contenidas en leyes permanentes. Al examinar el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, encontró que éste busca complementar una disposición normativa que dista de contener una estimación de ingresos, una autorización de gastos o una norma para la ejecución del presupuesto, sino que, por el contrario, pretende establecer una regla general y permanente sobre la manera de estimar las contribuciones parafiscales de los órganos que no son parte del Presupuesto General de la Nación. 2.1.4. La decisión de modular los efectos de la inexequibilidad en el tiempo, para diferirlos hasta el 31 de diciembre de 2015, se basó importantes razones constitucionales, como la protección de los recursos públicos y la seguridad jurídica en torno a la administración de dichos recursos parafiscales. 2.1.5. En vista de la existencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, corresponde a este tribunal estarse a lo resuelto en la Sentencia C-052 de 2015 y limitar su análisis a la constitucionalidad del artículo 82 de la Ley 1687 de 2013, que también es objeto de demanda en este caso. 2.2. La aptitud sustancial de la demanda. 2.2.1. Dado que un interviniente asume que la demanda no es apta6, porque se basa en una apreciación subjetiva del actor, que plantea meras generalidades, de tal suerte que su concepto de la violación no satisface los mínimos argumentativos exigibles, ha de estudiarse, como cuestión previa, la aptitud de la demanda.

2.2.2. Corresponde destacar que, en un primer momento, la demanda fue inadmitida porque su concepto de la violación carecía de claridad, certeza y especificidad, por Auto del 22 de agosto de 2014. En su oportunidad, el actor corrigió su demanda, para precisar que ésta se dirige contra la totalidad del artículo 82 de la Ley 1687 de 2013, en la medida en éste intenta sustituir el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, que es una ley orgánica de vigencia permanente, con una norma que tiene vigencia temporal, en tanto y en cuanto hace parte de la ley anual de presupuesto. A partir de esta circunstancia, señala que sustituir o modificar leyes orgánicas no se enmarca dentro de la materia propia de las leyes anuales de presupuesto, y que, siendo la materia de las leyes orgánicas el fijar reglas para la producción de otras normas, ésta no puede desarrollarse en leyes anuales de presupuesto, cuya materia y vigencia, no son compatibles con aquella. Al analizar esta corrección, se determinó, por Auto del 3 de septiembre de 2014, que las deficiencias habían sido subsanadas y se procedió a admitir la demanda. 6 Supra I, 3.3. 9 2.2.3. Como se acaba de ver, la demanda parte de una base cierta. En efecto, el artículo 82 de la Ley 1687 de 20137 dice explícitamente: el artículo 23 de la Ley 38 de 1989 “quedará así”; enseguida, repite el contenido original del artículo 23 de la Ley 38 de 1989, conforme a la modificación introducida por

el artículo 16 de la Ley 179 de 19948, y agrega un parágrafo9. Ante esta evidencia, algunos intervinientes10 hablan de una modificación formal, sin contenido sustancial. Sea cual fuere la calificación que se haga, lo cierto es que la norma demandada sí cambia el texto del artículo 23 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 16 de la Ley 179 de 1994, al que adiciona contenido nuevo. 2.2.4. Sobre esta base cierta, sin entrar a discutir en concreto la inconstitucionalidad del contenido del artículo demandado, el actor advierte que modificar normas contenidas en leyes orgánicas por medio de una ley anual de presupuesto, desconoce la unidad de materia y la reserva de ley orgánica, en la medida en que la materia y la vigencia de la ley anual de presupuesto no corresponde a la materia y a la vigencia de la norma modificada. Como se ve, esta argumentación sigue un hilo comprensible, a tal punto que sobre él se pronuncian los demás intervinientes y el Ministerio Público, y muestra, al menos prima facie una posible contradicción entre las normas demandas y los artículos 151 y 158 de la Constitución, a partir de argumentos estrictamente constitucionales. En estas condiciones genera una duda mínima sobre la exequibilidad de las normas demandadas. Por lo tanto, la demanda tiene aptitud sustancial y es menester que este tribunal se pronuncie de fondo sobre ella. 2.2.5. No sobra agregar que, al analizar cargos semejantes, planteados contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, en la Sentencia C-052 de 2015, este tribunal encontró que las acusaciones sobre unidad de materia y sobre reserva

de ley orgánica cumplen con la carga argumentativa necesaria, aunque a la postre su análisis sólo se centrara en la unidad de materia11.

3. Problema jurídico. 7 Supra I, 1. 8 ARTÍCULO 16. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989, quedará así y modificará las correspondientes enumeraciones que haya en la Ley Orgánica del Presupuesto: "El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.

Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: La Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el proyecto de presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional." En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda. 9 PARÁGRAFO. A más tardar para la vigencia fiscal de 2016, el Proyecto de Presupuesto General de la Nación que se presente para discusión y aprobación del Congreso de la República, deberá elaborarse en armonía con los estándares internacionales contenidos en el manual de estadísticas fiscales. 10 Supra I, 3.3. y 3.4.

11 Supra II, 2.1.3. 10 Corresponde establecer si el artículo 82 de la Ley 1687 de 2013, que replica y adiciona el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, para establecer que, a más tardar para la vigencia fiscal de 2016, el proyecto de Presupuesto General de la Nación deberá elaborarse en armonía con los estándares internacionales contenidos en el manual de estadísticas fiscales, ¿vulnera la unidad de materia (art. 158 CP) y la reserva de ley orgánica (art. 151 CP), en razón de las limitaciones que tiene la materia y la vigencia de las leyes anuales de presupuesto? Por razones metodológicas, dado que ambos cargos guardan una estrecha relación, su análisis se hará de manera conjunta.

4. Cargos: vulneración de la unidad de materia (art. 158 CP) y de la reserva de ley orgánica (art. 151 CP). 4.1. Alcance de los cargos.

Convine reiterar que la demanda sub examine no cuestiona en modo alguno el contenido del artículo demandado. Se cuestiona que un artículo de una ley anual de presupuesto reproduzca y adicione contenido a un artículo que está incluido en una ley orgánica y que fue modificado por otra ley orgánica. Sobre esta base se plantea dos cargos de inconstitucionalidad: (i) reproducir o adicionar contenidos a artículos de leyes orgánicas no se enmarca dentro de la materia propia de una ley anual de presupuesto, sino que es un asunto ajeno a ella; (ii) al tener reserva de ley orgánica, las normas sobre preparación del presupuesto de rentas, éstas sólo pueden ser reproducidas o adicionadas por

leyes orgánicas12. 4.2. La unidad de materia, sus mandatos, finalidades y las formas de relación de conexidad. Reiteración de jurisprudencia. 4.2.1. El Título VI de la Constitución, relativo a la Rama Legislativa, trae en su Capítulo 3, sobre las leyes, una serie de preceptos que regulan su proceso de formación. Entre estos preceptos, en el artículo 15813, se destaca el relacionado con la unidad de materia, del cual derivan tres mandatos para el legislador, a saber: (i) “todo proyecto de ley debe referirse a