CC - C20143-2018

Sentencia C-143/18

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS

QUE REGULAN LA CREACION DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Estarse a lo resuelto en Sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y C-506 de 2006 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y MATERIALDiferencias/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA O

IMPLICITA-Configuración

Referencia.: Expediente D-12348

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 91 de 1989, “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.

Demandantes: Antonio Barrera Carbonell y otro.

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.

Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil dieciocho (2018). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, los ciudadanos Antonio Barrera Carbonell y Abelardo Barrera Martínez presentaron demanda contra el

2 artículo 15 (parcial) de la Ley 91 de 1989, “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.

2. Por auto del 25 de octubre de 2017, el Magistrado sustanciador inadmitió la demanda al evidenciar que los cargos propuestos carecían de especificidad, pertinencia y suficiencia, ya que los actores no plantearon una oposición objetiva entre el texto acusado y la Constitución, sustentaron los reproches en interpretaciones subjetivas sobre las supuestas consecuencias nocivas que la disposición atacada producía a sus destinatarios y, finalmente, se limitaron a citar un conjunto de disposiciones constitucionales sin argumentar, específicamente, la manera en que resultaban quebrantadas. El 30 de octubre del 2017, los ciudadanos presentaron escrito de corrección dentro del término de ejecutoria. Mediante auto del 15 de noviembre de ese año el despacho admitió la demanda al constatar que reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991.

3. En la misma providencia se dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, con el propósito de que emitiera su concepto en los términos establecidos en los artículos 241-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso, con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó sobre la iniciación del mismo al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al

Ministerio de Educación Nacional.

4. Adicionalmente, se invitó a participar a la Federación Colombiana de Educadores y a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Libre y al Programa de Derecho de la Universidad de Caldas, para que intervinieran en el proceso con la finalidad de rendir concepto técnico sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.

5. En la misma providencia se ordenó suspender los términos dentro del presente proceso, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto Ley 889 de 2017 y en el Auto 305 de 2017. Dicha suspensión fue levantada por la Sala Plena mediante Auto 473 del 25 de julio de 2018.

6. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

7. A continuación se transcribe la norma demandada según su publicación en el Diario Oficial Nº 39.124 del 29 de diciembre de 1989. Se subrayan los apartes acusados: “LEY 91 DE 1989

(diciembre 29) 3 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. El Congreso de Colombia,

DECRETA: (…) Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

(…) 2.- Pensiones: A). Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por

mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B). Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. (…)”.

III. LA DEMANDA

8. Los actores consideran que el artículo 15 (parcial) de la Ley 91 de 1989 contraviene el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 25, 48, 53, 58, 83, 93, 94, 121 y 128 de la Constitución Política, así como el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos1 y los artículos 2 y 4 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante PIDESC).

9. Parten por explicar porqué, en su criterio, no existe cosa juzgada sobre la materia objeto de debate, pese a que esta Corporación ha examinado, en varias 1 Los actores se refieren a ella, sin embargo, como la Carta Internacional de Derechos Humanos. 4 ocasiones, la constitucionalidad de la disposición acusada2. Al respecto, señalan que los apartes normativos “vinculados a partir del 1 de enero de 1981” y “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contenidos en el numeral 2º de la disposición atacada, fueron declarados exequibles a través de las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000, respectivamente. Asimismo, indican que la sentencia C-954 de 2000 dispuso estarse a lo resuelto frente a la expresión “los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”.

10. Estiman que, sin embargo, no existe cosa juzgada en relación con el asunto, pues las referidas providencias estudiaron cargos distintos a los formulados en esta oportunidad. De este modo, la sentencia C-084 de 1999 analizó si la expresión “vinculados a partir del 1º de enero de 1981”, consagrada en el literal b) numeral 2º del artículo demandado, infringía la Constitución por violación del principio de igualdad y de la garantía de respeto de los derechos adquiridos; mientras que la sentencia C-489 de 2000 estudió cargos similares, pero propuestos contra la expresión “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980” del literal a) de la misma disposición.3 Precisado lo anterior, inician la

sustentación del concepto de violación con la presentación de tres acusaciones4.

11. El primer cargo corresponde a la infracción de los principios de progresividad y de no regresión en materia laboral. Al respecto, la demanda plantea que las pensiones de jubilación, entre ellas la pensión gracia, hacen parte del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas (Art. 25 y 53 C. Pol.) y, en ese sentido, les son aplicables los mencionados principios. Pese a esto, la limitación temporal introducida por el artículo 15 numeral 2 literal a) de la Ley 91 de 1989 exceptuó de ese beneficio pensional a los docentes que se incorporaron al servicio a partir del 1º de enero de 1981.

12. Para los demandantes, ese cambio normativo implicó un retroceso respecto del régimen que venía siendo aplicado, “porque excluyó de la posibilidad de percibir la pensión gracia a un grupo de docentes que tenían un interés jurídico legítimo, pues se habían vinculado al servicio con anterioridad a la expedición de las normas acusadas de la Ley 91 de 1989, y tenían, por consiguiente, una vocación para acceder al aludido beneficio que debía ser respetado por el legislador cuando dispuso la realización del cambio normativo”. 2 El artículo 15 de la Ley 91 de 1989 ha sido sometido a examen de constitucionalidad en las sentencias C-395 de 2007, C-506 de 2006, C-954 y C-489 de 2000, y C-084 de 1999. 3 Los actores, empero, no se refieren a las sentencias C-395 de 2007 y C-506 de 2006, en las que la Corte

Constitucional también estudió demandas formuladas contra el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 4 En ese contexto los accionantes presentan una breve síntesis de la evolución histórica de la pensión gracia, hasta antes de la expedición de la Ley 91 de 1989. Indican que esta prestación fue establecida en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por un término no menor a 20 años. La Ley 116 de 1928, seguidamente, extendió el beneficio pensional a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. El artículo 3 de la Ley 37 de 1933, a su vez, dispuso que los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, también tendrían acceso a la pensión gracia. Luego, la Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que venían prestando los departamentos, el distrito especial y los demás entes territoriales. A raíz de esto el nivel central asumió la financiación de la educación. 5

13. Afirman que esa restricción legal desconoció la necesidad de proteger a las personas de escasos recursos y en condiciones de vulnerabilidad que cumplieron una tarea relevante para la materialización de los fines esenciales del Estado, como la prestación del servicio público de educación básica primaria. La reforma, además, no tuvo en cuenta que la pensión gracia ha sido entendida como un ingreso esencial para la satisfacción del mínimo vital de los maestros y

un instrumento que acompasa su mala remuneración.

14. El Congreso tampoco habría ponderado los beneficios que otorga esa pensión a sus destinatarios, frente a la utilidad económica que su eliminación supuestamente representa para el Estado. Sostienen, asimismo, que el legislador infringió los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, pues al no justificar adecuadamente la eliminación de la prestación desconoció la prohibición de retroceso de los derechos económicos, sociales y culturales.

15. El segundo cargo fue denominado “El efecto retrospectivo negativo de las normas acusadas”. Los demandantes indican que esta modalidad de aplicación de la ley, la retrospectividad, no puede ser usada para cercenar, modificar o extinguir derechos e intereses jurídicos. Aseguran que, así como el artículo 58 de la Constitución prohíbe la retroactividad de la ley, la retrospectividad únicamente puede emplearse para amparar bienes jurídicos dignos de salvaguarda.

16. Señalan que, en cuanto incorpora un efecto retrospectivo negativo, el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 vulnera los artículos 1, 2, 4 y 121 de la Constitución. Esto, en especial, porque desconoce el interés jurídico legítimo de los maestros que se habían vinculado al servicio con anterioridad a la vigencia de la ley, es decir, en el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1981 y el 29 de diciembre de 1989, quienes se encontraban en vía de acceder al derecho pensional. Subrayan que el efecto retrospectivo introducido por la

norma no satisface tampoco criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.

17. En su criterio, la medida no cumple el requisito de idoneidad porque, a partir de la exposición de motivos de la Ley 91 de 1989, se advierte que el propósito del legislador era llevar a cabo el proceso de nacionalización de la educación, el cual se podía desarrollar sin necesidad de eliminar la pensión gracia para los maestros vinculados entre el 1 de enero de 1981 y el 29 de diciembre de 1989.

Argumentan que el legislador habría podido mantener la prestación acudiendo a la excepción de prohibición de doble asignación del tesoro público prevista en el artículo 64 de la Constitución Nacional de 1886, replicada en el artículo 128 de la Constitución Política de 1991.

18. Argumentan que la medida tampoco era necesaria por cuanto la supresión de la pensión gracia no era una consecuencia obligada del proceso de nacionalización de la educación. El legislador, aseveran, tenía la facultad de conservar la prestación para el grupo de docentes afectados por el cambio normativo, porque, de un lado, no se había expedido regulación alguna que 6 eliminara ese beneficio pensional y, del otro, los entes territoriales continuaron gestionando la educación básica primaria de conformidad con el artículo 54 de la Ley 24 de 1988, modificado por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989. Sostienen, finalmente, que la medida no satisface el presupuesto de proporcionalidad en sentido estricto, pues “implicó la causación de más perjuicios que beneficios”, en cuanto afectó a un grupo de maestros vinculados al servicio que tenían un

interés jurídico legítimo en acceder a la pensión gracia.

19. El tercer cargo, por último, se refiere al desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima. Sobre ese punto, los demandantes anotaron que, pese a la nacionalización de la educación, los entes territoriales continuaron ejerciendo la función pública de nombrar, trasladar, remover, controlar y administrar al personal docente, en virtud de lo consagrado en el artículo 54 de la Ley 24 de 1988. Esa circunstancia, junto con la vigencia de las leyes de pensión gracia al momento del ingreso al servicio público, llevó a que los maestros vinculados con anterioridad a la adopción de las normas acusadas consideraran que le eran aplicables las disposiciones jurídicas de esta prestación.

Sin embargo, fueron sorprendidos con la adopción de una norma retrospectiva que afectó sus intereses de manera regresiva.

IV. INTERVENCIONES

Ministerio de Educación Nacional5

20. Solicita la inhibición de la Corte, pues considera que los argumentos expuestos por los accionantes se sustentan en apreciaciones personales y subjetivas que carecen de respaldo técnico y probatorio. Así mismo, asegura que la disposición acusada, en todo caso, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, ya que esta Corporación se pronunció sobre la misma en las sentencias C-954 de 2000, C-489 de 2000 y C-084 de 1999.

21. Afirma que, no obstante la insistencia de los actores en desmarcarse del cargo por igualdad estudiado en las sentencias recién citadas, en esta oportunidad acuden a argumentos similares a los analizados en esas

providencias. Expresa que, en especial, emplean los criterios de falta de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, propios del test de igualdad.

22. Pide que, en el evento que la Corte decida estudiar el fondo del asunto, declare la exequibilidad del artículo cuestionado. Sostiene que la pensión gracia representa una dádiva que se otorgó a los maestros territoriales debido a la inequidad que soportaban en relación con los docentes nacionales. Dicha “prebenda”, asevera, se concedió hasta el 31 de diciembre de 1980, por cuanto para esa fecha había culminado el proceso de nacionalización de la educación y, por ello, desaparecido la desigualdad salarial entre esos dos grupos de maestros. 5 A través de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, Martha Lucia Trujillo Calderón.

7

23. Puntualiza que quienes ingresaron al servicio con posterioridad a la nacionalización de la educación no eran destinatarios de esa pensión, ya que su situación no era de desventaja y, por el contrario, accedieron a un sistema de retribución salarial más balanceado. De este modo, “no es pertinente ni admisible que se diga que su ingreso y su desempeño estuvo sujeto a su esperanza irrefrenable de obtener beneficios para sí, que no estaban previstos en la normatividad que les era aplicable, pues sus condiciones de trabajo eran ya iguales”.

24. Indica que el derecho a la pensión gracia se adquiere por el cumplimiento de los requisitos consagrados en el ordenamiento jurídico para el efecto, y no por el solo ejercicio público, continuo y de buena fe de la actividad docente. Asegura

que los docentes vinculados entre el 1º de enero de 1981 y el instante de promulgación de la Ley 91 de 1989 no contaban con un “interés jurídico legítimo” asimilable a un derecho adquirido, sino con una mera expectativa. Afirma que sobre este aspecto se pronunció la Corte en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000, en las que se dispuso que este grupo de docentes tenía un derecho eventual que podía ser suprimido legítimamente por el legislador. Ministerio de Hacienda y Crédito Público6

25. Pide la inhibición de la Corte por ineptitud sustancial de la demanda.

Explica que los cargos formulados no satisfacen el concepto de violación, pues carecen de pertinencia, especificidad y suficiencia. Señala que los accionantes se limitan a realizar afirmaciones vagas y subjetivas que no permiten advertir de qué manera la disposición acusada es contraria a la progresividad del derecho al trabajo, a la buena fe y a la confianza legítima, pues al contrastarlas con el contexto normativo se evidencia que no están ajustadas a la realidad.

26. Bajo esa óptica, resalta que los demandantes no tuvieron en cuenta que la vinculación al servicio público de los docentes cobijados por la disposición atacada estaba garantizada y no dependía del reconocimiento de la pensión gracia. Señala que los maestros tenían salvaguardado su derecho a la seguridad social a través del acceso a la pensión de jubilación consagrada en el literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

27. Precisa que la modificación normativa no fue intempestiva, ya que catorce

años antes de su entrada en vigor se había iniciado el proceso de nacionalización de la educación, el cual aparejaba la eliminación del régimen prestacional diferencial para los docentes vinculados por nombramiento de la entidad territorial. Recalca que la norma atacada no deja en desamparo a los docentes, pues la misma consagra el derecho a la pensión de jubilación y a una prima.

28. Manifiesta que, si en todo caso la Corte aborda el fondo del asunto, debe declarar la exequibilidad de la disposición cuestionada. Para el efecto, se refiere al origen y fundamento de la pensión gracia y a la jurisprudencia de esta 6 A través de Juan Carlos Puerto Acosta, Delegado del Ministro de Hacienda.

8 Corporación sobre la materia; indica que las sentencias C-395 de 2007, C-954 de 2000, C-489 de 2000 y C-084 de 1999 declararon ajustada a la Carta la disposición acusada y refiere jurisprudencia constitucional sobre la aplicación retrospectiva de la ley y los principios de progresividad, buena fe y confianza legítima7.

29. Puntualiza que la disposición atacada no vulnera la Constitución, pues, debido al trato igualitario alcanzado entre los docentes territoriales y nacionales, resultaba injustificable mantener un beneficio pensional establecido originalmente como una prerrogativa niveladora en favor de la primera categoría de maestros.

30. Argumenta, además, que la ejecución de la política de nacionalización de la educación redundó en favor de la prestación de este servicio público y de las garantías salariales de los docentes, ya que el presupuesto por este rubro se desligó de los entes territoriales y los maestros obtuvieron garantías salariales en

condiciones de igualdad.

31. Considera, por último, que la aplicación retrospectiva de la Ley 91 de 1989 es razonable toda vez que la nacionalización de los docentes territoriales ordenada por la Ley 43 de 1975 finalizó el 31 de diciembre de 1980 y, por ende, solo hasta esa fecha se mantuvieron las diferencias salariales que amparaban la existencia de la pensión gracia.

Universidad de Caldas8

32. Solicita la inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de la demanda.

Señala que los cargos formulados carecen de pertinencia, especificidad y suficiencia. En su criterio, las razones expuestas por los actores son vagas y abstractas y no se sustentan en discusiones de orden constitucional, sino en apreciaciones subjetivas y de mera conveniencia.

33. Asegura que los alegatos de la demanda no despiertan una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma acusada, pues no logran establecer una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la disposición atacada y los postulados superiores. En particular, indica que los cargos propuestos están encaminados a equiparar las meras expectativas con los derechos adquiridos y, a partir de allí, a estructurar una supuesta infracción constitucional. Advierte que, en todo caso, ese asunto ya fue zanjado por la sentencia C-489 de 2000.

Universidad de Manizales9 7 Al respecto, cita las siguientes providencias: C-486 de 2016, C-372 de 2011, C-507 de 2008, C-789 de 2002,

entre otras, y el Auto 167 de 2013. 8 A través de Jonnathan Fabían Aguirre Tobón, Anderson Castaño Echeverry, Omar Alexander Castellanos y Andrés Felipe Chica Alzate, estudiantes adscritos al Consultorio Jurídico “Daniel Restrepo Escobar” del programa de derecho, y Juan Felipe Orozco Ospina, docente de la Clínica Socio-Jurídica de Interés Público de la Universidad de Caldas. 9 A través de Diego Alejandro Muñoz Correa y Wilson Alberto Nieto Ríos, en su condición de docentes de esa institución. 9

34. Pide la inexequibilidad de la disposición demandada. Tras realizar un resumen de la demanda estima que en el periodo comprendido entre los años 1913 y 1989 el legislador fomentó los derechos laborales de los docentes a través de la creación y posterior extensión de la pensión gracia. Indica que esa dinámica se rompió con la limitación temporal impuesta por parte del artículo 15 numeral 2 literal a) de la Ley 91 de 1989, aspecto que ocasionó la infracción del principio de progresividad en materia de derechos sociales.

35. Plantea que si bien en escenarios de escasez de recursos económicos el principio de progresividad admite restricciones en el acceso a las prerrogativas jurídicas existentes, el criterio de sostenibilidad fiscal no puede elevarse a categoría absoluta, pues “como es lógico en cualquier organización social que maneje dineros, siempre escasearán los recursos”. Puntualiza que no existe una justificación válida que permita limitar el reconocimiento de la pensión gracia entre el 1º de enero de 1981 y el 29 de diciembre de 1989, tal como lo hizo la

disposición acusada. Universidad Libre de Colombia10

36. Solicita la inexequibilidad de la disposición demandada. Afirma que la jurisprudencia constitucional estableció la protección de las expectativas legítimas a través de regímenes de transición para las personas que han avanzado significativamente en el cumplimiento de los requisitos dispuestos para el acceso a una prestación. En ese sentido, considera que debe mantenerse la pensión gracia para los docentes que se encontraban prestando servicios para la época de expedición de la Ley 91 de 1989, “puesto que la misma ley no consagró un tiempo de transición que estuviera acorde a los efectos regresivos que imponía la aplicación de la norma”.

37. Asevera que las medidas regresivas en materia de derechos pensionales solamente pueden llevarse a cabo cuando se exponen razones suficientes que indican que la nueva regulación tiene un mejor sustento legal y constitucional.

Bajo esa premisa, señala que “en el caso de la pensión gracia no se podía establecer una norma restrictiva en este caso sin que se realizaran las motivaciones y razones por las cuales el derecho sería restrictivo y se daría una regresividad frente al derecho a obtener la pensión”.

38. Por último, expresa que el artículo atacado vulnera la Constitución al dejar a los docentes en “grave desventaja y desigualdad” frente a otros sectores de la sociedad e incluso ante sus compañeros, que continuarán recibiendo la pensión gracia.

Universidad La Gran Colombia, Seccional Armenia11 10 A través de Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de esa Universidad, y Diana Jiménez Aguirre e Ingrid Vanessa

González Guerra, como miembros del mencionado observatorio. 10

39. Pide la exequibilidad de la disposición censurada, pues la misma no vulnera el principio de progresividad12. En su criterio, la pensión gracia fue consagrada en el ordenamiento jurídico como una medida prestacional excepcional; su generalización, sin embargo, no es necesariamente progresiva, pues implicaría un coste económico gravoso que afectaría el sistema pensional público y desconocería la realidad prestacional que propende por mantener la estabilidad financiera del Estado. Precisa que el sistema está sustentado en el principio de equidad y, por ello, su orientación está dirigida a fomentar la cobertura del sistema general de pensiones y no los regímenes especiales.

40. Finalmente, señala que existe cosa juzgada constitucional frente a los cargos sustentados en la infracción de los principios de buena fe y confianza legítima, pues sentencias previas de la Corte ya analizaron la constitucionalidad de la norma atacada por acusaciones similares a las planteadas en esta ocasión.

Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación -Fecode-13

41. Pide la inexequibilidad de los segmentos acusados del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Efectúa un recuento normativo de la pensión gracia y concluye que la Ley 91 de 1989 tuvo por objeto la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) y la nacionalización del régimen salarial y prestacional de los docentes, al equipararlo al régimen de los funcionarios públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, con algunas excepciones.

42. Manifiesta que la supresión de la pensión gracia para los docentes que se encontraban vinculados al momento de la expedición de la Ley 91 de 1989 no se encuentra justificada desde la óptica constitucional, porque no persigue la materialización de un fin superior imperioso, no es adecuada, no es necesaria y no es proporcional en sentido estricto.

43. En efecto, asegura que la disposición acusada no persigue una finalidad imperiosa, pues el legislador en realidad buscó solucionar la incertidumbre salarial y prestacional del personal docente y la instauración del FOMAG.

Tampoco es idónea, ya que para cumplir dichos propósitos no era necesaria la eliminación de la pensión gracia toda vez que esta no tiene relación alguna con esa finalidad. Esto por cuanto se sufraga con recursos que deben ser asignados por el Presupuesto General de la Nación y girados al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP-.

44. Asimismo, asevera que la supresión de la pensión gracia no es necesaria para alcanzar la auténtica finalidad propuesta por la Ley 91 de 1989. Aduce, 11 A través de Federico Duque del Río, Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de esa universidad. (Fol. 844, Cuaderno 5). 12 Para el efecto cita fragmentos de la sentencia C-258 de 2013. 13 A través de Carlos Enrique Rivas Segura y Rafael David Cuello Ramírez, miembros del Comité Ejecutivo de

Fecode. 11 igualmente, que la disposición no es proporcional en sentido estricto, ya que se

traduce en la imposibilidad de acceder a la pensión gracia por parte de los docentes vinculados entre el 1 de enero de 1981 y la fecha de entrada en vigencia de la disposición atacada; lesiona la confianza que amparaba a esos servidores públicos en el entendido que en ese periodo continuaba en vigor la normatividad que estableció esa prestación; deja desprotegidos súbitamente a personas de la tercera edad que no cuentan con otros medios de subsistencia y; no genera un beneficio mayor que el coste que imprime a los afectados.

45. Por último, señala que la regresión en materia de protección del derecho a la seguridad social ocurrida por virtud de la supresión de la pensión gracia “guarda una estrecha relación con el principio de confianza legítima, pues ésta protege las expectativas creadas por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y en razón a ello el legislador no ha debido variar de forma repentina la satisfacción del derecho decretado por estas leyes”.

Intervenciones ciudadanas

46. A lo largo del periodo de fijación en lista y hasta la fecha de ejecutoria del auto que levantó la suspensión de términos del proceso se recibieron 317 escritos ciudadanos. Los intervinientes se identificaron como docentes, familiares de maestros y padres de familia de estudiantes de educación básica prima y secundaria. En síntesis, apoyaron los argumentos de la demanda, solicitaron la inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 15, numeral 2, literales a) y b) de la Ley 91 de 1989 y pidieron el reconocimiento de la pensión gracia. El 12 de octubre, finalmente, se recibieron extemporáneamente dos

escritos más, con contenido similar al antes reseñado.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

47. El Procurador General de la Nación14 mediante concepto 006453, radicado el 18 de septiembre de 2018, solicita a la Corte Constitucional inhibirse para decidir de fondo.

48. Señala que esta Corporación debe analizar dos cuestiones previas. La primera relativa a la vigencia de la norma acusada y la segunda dirigida a establecer la aptitud de la demanda.

49. Asegura que la disposición atacada continúa vigente de manera transitoria, pues si bien el régimen prestacional de los maestros oficiales fue modificado por el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, dicha reforma dispuso que p