CC - C20167-2017

Sentencia C–167/17 REGULACION PARA LA UBICACION DE VOCEROS E INTEGRANTES DE GRUPOS ARMADOS AL MARGEN DE LA LEY EN PROCESO DE PAZ-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda por falta de certeza y suficiencia de los cargos/TRAMITE PARA LA REGULACION DE ZONAS DE RESERVA CAMPESINA Y PROCESOS DE COLONIZACION-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda por falta de certeza y suficiencia de los cargos PROCESO DE PAZ-Descentralización y autonomía de las entidades territoriales/GOBIERNO NACIONAL-Deber de delimitar las zonas geográficas en que se ubicarán los voceros y miembros de grupos armados al margen de la ley DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDADRequisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación precisa del objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte Constitucional es competente/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

Referencia: Expediente D-11561

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 y los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994.

Actor: Diego Andrés Molano Aponte

Magistrado Ponente:

AQUILES ARRIETA GÓMEZ

Bogotá D.C., quince (15) de marzo dos mil diecisiete (2017).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego Andrés Molano Aponte demandó el parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016; artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994 y, artículos 1º y 2º (parciales) del Decreto 1777 de 1996. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA Los textos de las disposiciones demandadas son los que a continuación se transcriben, subrayando los apartes demandados: “Ley 1779 de 2016

(Abril 11) “Por medio de la cual se modifica el artículo 8° de la ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014.” […] Artículo 1°. El artículo 8° de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 3° de la Ley 1421 de 2010, a su vez prorrogado por el artículo 1° de la Ley 1738 de 2014, quedará así:

(…) Parágrafo 3°. El Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del grupo organizado al margen de la ley, al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las. Mismas, hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno Nacional y de manera temporal, se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado 2 organizado al margen de la ley, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz. En esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que acuerden las partes en el marco del proceso de paz, el Gobierno al establecer las zonas deberá:

1. Precisar la delimitación geográfica de las zonas.

2. Establecer el rol de las instancias nacionales e internacionales que participen en el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad de las organizaciones armadas al margen de la ley.

3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes para definir la temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas.” “LEY 160 DE 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria1 y se dictan otras disposiciones.” EL CONGRESO DE COLOMBIA, 1 Mediante el Decreto Ley 2365 de 2015, publicado en el Diario Oficial No. 49.719 de 7 de diciembre de 2015, "se suprime el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones". Según lo establece el artículo 37 del Decreto Ley 2364 de 2015 -por el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), se determinan su objeto y su estructura orgánica-, publicado en el Diario Oficial No. 49.719 de 7 de diciembre de 2015: "las referencias normativas hechas al Incora o al Incoder, en relación con los temas de desarrollo agropecuario y rural deben entenderse referidas a la Agencia de Desarrollo Rural"; y según lo establece el artículo 38 del Decreto Ley 2363 de 2015 -por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, (ANT), se fija su objeto y estructura-, publicado en el Diario Oficial No. 49.719 de 7 de diciembre de 2015: "todas las referencias normativas hechas al Incora o al Incoder en relación con los temas de ordenamiento social de la propiedad rural deben entenderse referidas a la Agencia Nacional de Tierras (ANT). // PARÁGRAFO. Las referencias normativas consignadas

en la Ley 160 de 1994, y demás normas vigentes, a la Junta Directiva del Incora, o al Consejo Directivo del Incoder, relacionadas con las políticas de ordenamiento social de la propiedad, deben entenderse referidas al Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). " // Mediante el Decreto 1292 de 2003, publicado en el Diario Oficial No. 45.196, de 23 de mayo de 2003, se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación. // Según lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 1300 de 2003 -por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura-, publicado en el Diario Oficial No. 45.196, de 23 de mayo de 2003: "Todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI y al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, deben entenderse referidas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder." 3

DECRETA: (…) ARTÍCULO 79. Las actividades que desarrolle el INCORA en los procesos de colonización estarán sujetas a las políticas que sobre la materia formulen, conjuntamente, los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente, y a las disposiciones relacionadas con los recursos naturales renovables y de medio ambiente, y tendrán, como propósitos fundamentales, la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, eliminar su concentración y el acaparamiento de tierras baldías a

través de la adquisición o implantación de mejoras, fomentar la pequeña propiedad campesina y prevenir, con el apoyo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, la descomposición de la economía campesina del colono y buscar su transformación en mediano empresario. En los procesos de colonización que se adelantan, o deban desarrollarse en el futuro, en las Zonas de Colonización y en aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías, se regulará, limitará y ordenará la ocupación, aprovechamiento y adjudicación de las tierras baldías de la Nación, así como los límites superficiarios de las que pertenezcan al dominio privado, según las políticas, objetivos y criterios orientadores de la presente Ley, con la finalidad de fomentar la pequeña propiedad campesina, evitar o corregir los fenómenos de inequitativa concentración de la propiedad rústica y crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía de los colonos, a través de los mecanismos establecidos en el Capítulo II de esta Ley. ARTÍCULO 80. Son Zonas de Reserva Campesina, las áreas geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas regionales. En los reglamentos respectivos se indicarán las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en Unidades Agrícolas Familiares, el número de éstas que podrá darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos.

En las Zonas de Reserva Campesina la acción del Estado tendrá en cuenta, además de los anteriores principios orientadores, las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias de 4 planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de producción. Para regular las áreas máximas de propiedad privada que podrán tenerse por cualquier persona natural o jurídica, o en común y proindiviso, en las Zonas de Reserva Campesina que se establezcan, el Instituto procederá a adquirir mediante el procedimiento señalado en el Capítulo VI de esta Ley o por expropiación, las superficies que excedan los límites permitidos. ARTÍCULO 81. Salvo lo dispuesto en el artículo 83 de la presente Ley, las Zonas de Colonización y aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías, son Zonas de Reserva Campesina. ARTÍCULO 82. Previos los estudios correspondientes, el INCORA delimitará zonas de baldíos que no tendrán el carácter de Reserva Campesina sino de Desarrollo Empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad de las tierras baldías se sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el Instituto, para permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas

que adopten los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente. ARTÍCULO 83. Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los términos del inciso 2o. del artículo 157 del Decreto Extraordinario 0624 de 1989 (Estatuto Tributario), o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, podrán solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones que al efecto determine la Junta Directiva del Incora, de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la presente Ley. Tal adjudicación sólo será procedente cuando la explotación del baldío se haya llevado a efecto en virtud de un contrato celebrado con el Instituto, mediante el cual la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera 5 convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo. Cuando la sociedad adjudicataria requiera para su explotación una extensión adicional a la inicialmente adjudicada, podrá permitirse por una sola vez la elaboración de un nuevo contrato de explotación en favor de la sociedad, hasta por una extensión igual, por un término de dos (2) años, al vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la venta del terreno baldío conforme al precio que señale la Junta Directiva. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones durante la

vigencia del contrato dará lugar a la declaratoria de caducidad y a la recuperación de los terrenos baldíos. ARTÍCULO 84. En la formulación y ejecución de los planes de desarrollo de los procesos de colonización en las Zonas de Reserva Campesina, será obligatoria la participación de los Alcaldes de los municipios incorporados en los respectivos estudios, así como de las organizaciones representativas de los intereses de los colonos. En todas las reglamentaciones que expida el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria relacionadas con los procesos de colonización, se incluirán las normas básicas que regulan la conservación, protección y utilización de los recursos naturales bajo el criterio de desarrollo sostenible, en la respectiva región, y se determinarán, de manera precisa, las áreas que por sus características especiales no pueden ser objeto de ocupación y explotación.”(Subrayado por fuera del texto).

III. LA DEMANDA El demandante considera que los preceptos objeto de censura constitucional, contenidos en el parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016; y los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994, contravienen lo dispuesto en los artículos 1º, 287, 288, 311, 313 y 322 de la Constitución Política, toda vez que el Gobierno Nacional se atribuye la facultad de ubicar las zonas temporales de los miembros de organizaciones al margen de la ley en cualquier parte del territorio nacional, desconociendo que dichas facultades constitucionales son exclusivas de los Concejos

Municipales, en virtud de la descentralización y autonomía prevista por el Constituyente para las entidades territoriales. A continuación se resumen los alegatos de la demanda: 6

1. Señala que con el fin de que las entidades territoriales gestionen sus intereses, se les concedió la potestad de gobernarse por autoridades propias, “quienes ejercen las facultades y potestades establecidas por la Carta Constitucional”, por lo cual no puede el Legislador “invadir la esfera de las potestades del nivel territorial, so pena de extralimitarse violando tales derechos (…) para autogobernarse”. Arguye que la Norma Superior dota de taxativas facultades a los Concejos Municipales para emitir normas de ordenamiento territorial, por lo cual “el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte del Legislador y su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad misma de la carta”,2 lo cual implica que el ordenamiento del territorio se circunscriba a la regulación de “la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico diseñadas para el espacio físico comprendido dentro de la respectiva entidad territorial, facultades que deben ser ejercidas de manera democrática, participativa y planificada por parte de las respectivas autoridades municipales” toda vez que para su ejercicio se hace necesaria la participación representativa de los municipios a través de los Concejos Municipales. 1.1. De otra parte resalta que al poder central no le es viable invadir la esfera de las potestades territoriales, fundamentándose en el interés superior, pues dicho principio se encuentra limitado por la descentralización y autonomía

territorial, conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de

2016. Narra que las zonas de ubicación temporal de miembros de organizaciones al margen de la ley, previstas en el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016, podrían ser establecidas por el Gobierno Nacional en cualquier parte del territorio nacional, con excepción de las áreas urbanas; lo cual resulta contrario a los principios constitucionales puesto que “el legislador faculta al Gobierno Nacional para invadir la esfera de las competencias de las entidades territoriales, concediéndole la potestad de establecer de manera unilateral y arbitraria, zonas de concentración para miembros de las organizaciones armadas al margen de la ley”, sin contar con la participación y decisión de las entidades territoriales, en las que se pretenden establecer las mencionadas zonas. 1.2. Aunado a lo anterior, señala que el Gobierno se atribuye amplias facultades para delimitar las “zonas temporales” y regular su funcionamiento, sin que los habitantes de los municipios en los que ellas quedarán ubicadas puedan participar en su delimitación; lo cual contraría los principios de participación ciudadana y democracia participativa. Precisa que “el legislador no tiene la competencia para despojar a las entidades territoriales de facultades expresas que le han sido asignadas por el Constituyente a través de los artículos 287, 288, 311 y 313 de la Constitución Política, máxime cuando se trata sobre el uso, ocupación y la destinación de un determinado espacio físico, puesto que dicha facultad hace parte de la garantía institucional”

2 Corte Constitucional, sentencia C-535 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero). 7 prevista para las entidades territoriales y que ha sido entendida por la jurisprudencia como el núcleo o reducto indisponible por parte del legislador y por lo tanto le está vedado al Congreso de la República legislar en dicha materia, toda vez que de hacerlo se estaría regresando al Estado Centralista de la Constitución de 1886. 1.3. Finalmente, resalta que si bien es cierto, las normas atacadas están fundadas en un interés común de carácter nacional, ello no es óbice para despojar de facultades a las entidades territoriales.

2. En cuanto a las zonas de reserva campesina y zonas de desarrollo, señala que la Ley 160 de 1994 otorgó facultades a los Ministerios de Agricultura y Medio Ambiente para establecer la política rural; la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, ante lo cual es preciso reconocer que “el establecer la política en materia de desarrollo rural del país, es una facultad del gobierno nacional, sin embargo lo referente a la regulación, limitaciones, ordenamiento y ocupación del suelo son facultades inherentes a cada entidad territorial, siendo evidente que al radicar las mismas en cabeza del Gobierno Nacional” está despojando a los municipios de sus facultades constitucionales. 2.1. Sostiene que a pesar de que la Nación es propietaria de las tierras baldías rurales, dichas tierras están sometidas al régimen municipal en cuanto a su ordenamiento ocupación y regulación, “y no por el hecho de residir su propiedad en cabeza de la nación, están exentas de cumplir con dicho

ordenamiento.” Señala que según el artículo 80 de la Ley 160 de 1994 el INCORA (ahora INCODER en liquidación) está facultado para seleccionar áreas geográficas de manera unilateral y para establecer zonas de reserva campesina, sin contar con la regulación y normatividad sobre ordenamiento territorial municipal existente; desconociendo que las facultades sobre las zonas de reserva campesina, “residen de manera exclusiva, en las entidades territoriales, no siendo viable trasladar las mismas al Gobierno Nacional”. 2.2. Por otra parte, argumenta que los artículos 82 y 83 de la Ley 160 de 1994 son también contrarios a la Constitución Política pues en ellos se establecen las “zonas de desarrollo empresarial” a nivel rural, sin contar nuevamente con “el ordenamiento territorial, la vocación del uso del suelo y los planes y programas que puedan tener las autoridades territoriales para las áreas en las cuales el Gobierno Nacional establecería dichas zonas.” 2.3. Destaca que la Corte Constitucional en otras oportunidades ha estudiado lo relacionado con las competencias de las entidades territoriales en cuanto al ordenamiento del territorio, entre ellas en la sentencia C-035 de 2016, al pronunciarse respecto a la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, la cual facultaba al Gobierno Nacional a través de la Autoridad Nacional de Minería, para establecer y delimitar áreas de reserva minera en todo el territorio nacional, sin contar para el efecto con las entidades territoriales en 8 donde se establecían dichas áreas. Por lo tanto, éste se constituiría en un precedente aplicable a las normas que ahora pretende sean declaradas inexequibles. 2.4. Finalmente, reitera que ninguna norma puede despojar a los Concejos

Municipales de sus facultades de ordenamiento territorial, “entendiendo no solo respecto del uso del mismo sino de todos los factores que hacen parte de dicha potestad”, la vocación del uso del suelo y los planes y programas que puedan tener las autoridades territoriales para las áreas en las cuales el Gobierno Nacional establecería dichas zonas. 2.5. Concluye que “los diferentes factores que deben ser regulados por los componentes rurales de los planes de ordenamiento territorial se verían afectados con el establecimiento de las zonas de ubicación temporal de miembros de organizaciones armadas al margen de la Ley, las zonas de reserva campesina y las zonas de desarrollo económico” por lo cual es necesario que sean los Concejos Municipales quienes decidan sobre el establecimiento de dichas zonas, mediante los planes de ordenamiento territorial.

3. Mediante Auto del once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Sustanciador3 procedió a: (i) admitir la demanda respecto del parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016; artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994; (ii) rechazar la demanda presentada contra los artículos 1º y 2º del Decreto 1777 de 1996, por falta de competencia; (iii) disponer su fijación en lista; (iv) comunicar del proceso a distintas autoridades, para que participen en el debate jurídico que por este juicio se propicia; (v) invitar a diferentes autoridades y particulares, para que participen en el debate jurídico que por este juicio se propicia y, (vi) correr

traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rinda el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley.

IV. INTERVENCIONES

1. Federación Colombiana de Municipios4 1.1. Gilberto Toro Giraldo, obrando como Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas consagradas en la Ley 1779 de 2016, pues acorde con el acuerdo final de la Habana, la ubicación de miembros al margen de la ley en determinadas zonas, en nada incidirán con el ejercicio de las funciones de las autoridades locales. No obstante lo anterior, solicita que se declare al inexequibilidad condicionada frente a los artículos 80 y 84 de la Ley 160 de 1994, para que en todos los eventos relacionados con dichas disposiciones se consulten previamente las normas municipales sobre ordenamiento territorial. 3 Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 4 Expediente, cuaderno principal, folios 86 – 89. 9 1.2. Manifiesta que conforme a las sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016, “el interés nacional ciertamente es de mayor alcance territorial que el municipal, pero ambos son intereses generales, de una misma naturaleza y valor jurídico. Que no se puede sacrificar el interés municipal so pretexto de conjugar un interés nacional”; por lo tanto, al “chocar” estos intereses se debe regular la situación particular mediante una ley orgánica que se encargue de consultar el valor de cada uno.

2. Departamento Nacional de Planeación5

Luis Carlos Vergel Hernández, apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación, considera que la Corte Constitucional debe inhibirse para

estudiar el fondo del asunto por cuanto la parte actora no permite realizar un cotejo de alguno de los cargos formulados con la Constitución, pues “plantea una serie de percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender en la forma en que se concreta esa violación”. En subsidio solicita que se declare la exequibilidad de las normas con fundamento en las siguientes consideraciones. 2.1. Indica que la conformación de las zonas de ubicación temporal de miembros de organizaciones al margen de la ley, a que se refiere el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016, cuenta con un antecedente similar, previsto en el parágrafo 3º del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, frente al cual la Corte Constitucional en sentencia C-048 de 2001, declaró exequible argumentando que en materia de “Mecanismos de solución pacífica, el legislador dispone de libertad de configuración legislativa en conflicto armado interno”; aunado a la competencia constitucional a cargo del Presidente de la República para efectos de la preservación del orden público. 2.2. Así mismo, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las normas que permitían las auditorías de orden público en las entidades territoriales, sostuvo que “el alcance de la autonomía de las entidades territoriales no es igual en todos los campos, muestra de ello es que aun cuando el mantenimiento del orden público es una función descentralizada territorialmente, tanto los alcaldes como los gobernadores son agentes del Presidente de la República en el ejercicio de dicha función, y están a sus

órdenes”; por lo tanto, acorde al precedente jurisprudencial enunciado, no se evidencia argumentación suficiente para declarar inexequibles las normas atacadas. 2.3. Frente a la Ley 160 de 1994 precisa que nunca fue utilizada, salvo los artículos 80 y 81, adujo que no se tienen “antecedentes claros de que esa norma fuera empleada incluso en aquella época en la que era más factible encontrar tal cantidad de tierras baldías de buena calidad dispuestas a ser 5 Expediente, cuaderno principal, folios 91-97. 10 colonizadas, y por el contrario, los procesos de colonización se dieron de forma aislada, dispersa, desordenada, de espalda al Estado, en zonas inadjudicables”; así mismo las Zonas de Desarrollo Empresarial nunca fueron implementadas, toda vez que se exigía al empresario realizar sus inversiones y proyectos exclusivamente en terrenos baldíos.

3. Universidad del Rosario6

Rocío del Pilar Huertas y Luis Enrique Ruiz González, en representación de la Universidad del Rosario, manifiestan que únicamente se pronunciarán frente a las normas demandadas contenidas en la Ley 160 de 1994, precisando que los apartes impugnados no son contrarios a la Constitución por los cargos endilgados por el accionante, puesto que no constituyen una restricción desproporcionada a las competencias de los entes territoriales ya que se ejecutan “con el concurso, la concurrencia y la participación de las entidades territoriales” por ende, no implican un exclusión de las competencias constitucionales atribuidas en materia de ordenamiento territorial y uso del suelo a los Concejos Municipales. Por lo anterior, debe declararse exequible el

contenido de los apartes demandados, con fundamento en las siguientes consideraciones. 3.1. Señalan que conforme a los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-123 de 2014, al estudiar los principios y disposiciones constitucionales relacionados con el carácter unitario del Estado, consideran que “la Ley 160 de 1994 no desconoce el principio de autonomía territorial y las competencias de los entes territoriales respecto del uso del suelo.” 3.2. Precisan que el carácter unitario del Estado no puede traducirse en un desconocimiento de la descentralización y autonomía territorial, no obstante, el legislador en asuntos de baldíos no desconoce el principio de autonomía territorial y contrario a los argumentos esbozados por el actor, las normas atacadas “suponen una relación armónica con tal principio constitucional”, por las siguientes dos razones. En primer lugar, la Ley 160 de 1994 prescribe que “las competencias involucradas en las normas demandadas se realizan con apoyo en el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino”, así mismo prevé que uno de los objetivos del Sistema es coordinar “las actividades dirigidas a prestar los servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios”, con miras a que se mejore el ingreso y calidad de vida de los campesinos. En segundo lugar, precisa que las competencias fijadas al INCODER no constituyen una restricción desproporcionada de las competencias de las entidades territoriales en materia de reglamentación de usos del suelo, por lo tanto de la norma demandada no se puede concluir que en los ámbitos de las Zonas de Reserva

6 Expediente, cuaderno principal, folios 98-100. 11 Empresarial “se exceptúa de aplicación y/o vigencia las normas en materia de ordenamiento territorial y usos del suelo, y en general, las competencia que conforman el núcleo básico de la autonomía territorial”.

4. Ministerio de Agricultura7 4.1. Edward Daza Guevara, actuando en representación de la Nación – Ministerio de Agricultura, solicita que se declaren exequibles las normas acusada pues advierte que la demanda carece de los requisitos mínimos para dar apertura al examen constitucional, entre ellos, la satisfacción del requisito de certeza, no obstante expone los siguientes argumentos en aras de desvirtuar el cargo formulado por el demandante. Sostiene que “el campo fue constitucionalizado por la Asamblea Nacional Constituyente, al establecerse una armonía dentro del contexto del marco axiológico de la Constitución y de los principios y valores constitucionales que le dan al sector campesino también, como a otros grupos, la dimensión dentro del modelo de Estado Social de Derecho”, por lo tanto, los campesinos cuentan con un tratamiento constitucional mediante el establecimiento de zonas de reserva campesina, las cuales escinden a los indígenas y afro descendientes. 4.2. Considera que el accionante realiza una interpretación errada de las normas demandadas, pues estas “propenden hacia el restablecimiento del orden público como mecanismo determinante pa