CC - C20178-2016

Sentencia C-178/16

DESTINACION DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE

TURISMO PROVENIENTES DE CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL TURISMO PARA ATENDER OBLIGACIONES LABORALES Y PENSIONALES DEL SECTOR HOTELEROConstituye una medida inequitativa que desconoce los elementos previstos en el estatuto orgánico del presupuesto y vulnera el interés general DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDADAdmisión/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por desconocimiento del principio de igualdad PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Mandatos independientes y no siempre armónicos PRINCIPIO DE IGUALDAD-Carácter relacional/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterio de comparación/PRINCIPIO DE IGUALDADTratamiento razonable DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterios de comparación DEMANDA SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 20142018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Requisito de especificidad DEMANDA SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 20142018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL

DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL

SECTOR HOTELERO-Contribuciones parafiscales hacen parte del poder impositivo del Estado DEMANDA SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 20142018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Amplio margen de configuración legislativa 2 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione DEMANDA SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 20142018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Adolece de insuficiencia y falta de especificidad CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para establecer contribuciones parafiscales/CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL TURISMO-Modificación por vía de ley ordinaria CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL TURISMO-No fue creada en el Plan Nacional de Desarrollo/CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL TURISMO-Cambio de destinación no desvirtúa obligación estatal de fomentar el turismo CONSTITUCION POLITICA-Orden al Estado de promover la recreación, el arte y la cultura/CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL TURISMO-Modificación de destinación no impide, desconoce, obstaculiza ni niega deberes estatales CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Principios de prevalencia del interés general, igualdad y equidad del tributo ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Contribuciones parafiscales hacen parte del control de constitucionalidad LEYES ORGANICAS-Parámetro de control de leyes

ordinarias/LEYES ORGANICAS-Hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato al igual que leyes estatutarias NORMAS LEGALES ORGANICAS-Control de constitucionalidad BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Reglas y principios de rango constitucional DEMANDA SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 20142018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Principios de igualdad y equidad tributaria CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Principio de legalidad/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Libertad de configuración normativa 3

POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEL

DERECHO-Amplia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Razonabilidad y proporcionalidad CLAUSULA GENERAL DEL CONGRESO-Principio según el cual no deben existir tributos sin representación POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEL DERECHO-Facultad para modificar y derogar los tributos ESPECIFICIDAD Y SINGULARIDAD DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Reiteración de jurisprudencia ESTADO-Potestad para imponer tributos IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALESConcepto CONTRIBUCIONES PARAFISCALES FRENTE A LA LIBERTAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA-Desarrollo de actividades e intervención estatal para preservar la equidad social LIBERTAD DE EMPRESA E INTERVENCION ESTATALAlcance ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Elementos estructurales de las Contribuciones parafiscales

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Alcance y validez constitucional/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Principio de solidaridad e igualdad CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características esenciales/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial

PRINCIPIO DE LEGALIDAD FRENTE A LAS

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia constitucional

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y RENTAS DE

DESTINACION ESPECIFICA-Diferencia

CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMOJurisprudencia constitucional 4 CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA LA PROMOCION DEL TURISMO-Marco normativo CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Singularidad y especificidad

INCLUSION DE DETERMINADOS GRUPOS COMO

CONTRIBUYENTES DEL GRAVAMEN DE FOMENTO AL

TURISMO FRENTE A LA ESPECIFICIDAD Y SINGULARIDAD

DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia constitucional

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA

DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-No refiere inclusión de determinados aportantes sino destinación del

tributo/DESTINACION DE CONTRIBUCION PARAFISCAL DE

FOMENTO AL TURISMO-Singularidad y especificidad

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA

DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA

ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELEROObjeto, beneficiarios y fuentes de financiación CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMOCambio de destinación/CAMBIO DE DESTINACION DE CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMOCubrimiento de obligaciones laborales y pensionales

RECURSOS DEL NUEVO FONDO CUENTA PARA ATENDER

PASIVO LABORAL Y PENSIONAL DEL SECTOR HOTELEROAlcance RECURSOS DEL NUEVO FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVO LABORAL Y PENSIONAL DEL SECTOR HOTELEROLimitados y transitorios/RECURSOS DEL NUEVO FONDO

CUENTA PARA ATENDER PASIVO LABORAL Y PENSIONAL

DEL SECTOR HOTELERO-Transferirán temporal PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERONorma altera estructura de contribución parafiscal pues afecta la igualdad, equidad tributaria y prevalencia del interés general PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMONorma no beneficia a los aportantes 5 CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA EL TURISMO-Promoción y competitividad del sector turístico PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMONorma beneficia a un subgrupo de contribuyentes que fueron objeto de

extinción de dominio PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMOSectores económicos obligados PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMONo es constitucional que pocos actores del sector turístico asuman solidariamente obligaciones del pasivo laboral y pensional de unos pocos por la vía de tributos FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Finalidad del nuevo fondo no es la promoción del turismo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMONo resulta equitativo que recursos aportados sean destinados a cubrir deudas pendientes de pasivos pensionales del sector hotelero

Referencia: expediente D-10957

Actor: Juan Carlos Moncada Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018, ‘Todos por un nuevo país’”

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., trece (13) de abril de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067

6 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES El ciudadano Juan Carlos Moncada presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “todos por un nuevo país”. (Plan Nacional de Desarrollo o PND 2014-2018).

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el artículo parcialmente cuestionado, destacando el aparte objeto de control: “LEY 1753 DE 2015

(junio 9) Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. […] “ARTÍCULO 15. FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVOS PENSIONALES EN EL SECTOR HOTELERO. Créase un fondo como una fiducia mercantil, cuyo fideicomitente será el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Su objeto será la financiación y el pago del pasivo laboral y pensional del sector hotelero, que a la fecha de expedición de la presente ley cumpla las siguientes condiciones:

1. Que los inmuebles en los que se desarrollen actividades hoteleras hayan sido declarados de interés cultural.

2. Que los inmuebles hayan sido entregados a la Nación como resultado de un proceso de extinción de dominio.

3. Que la Nación en calidad de nuevo propietario los entregue en concesión o bajo cualquier esquema de asociación público privada.

Este fondo tendrá las siguientes fuentes de recursos:

1. Los recursos que le transfiera la entidad concesionaria o administradora de los inmuebles, originados en la contraprestación 7 por la concesión o administración de los inmuebles y que serán destinados exclusivamente para el pago del pasivo laboral y pensional hasta su cancelación definitiva, momento en el cual se podrán destinar a las demás finalidades establecidas en la ley.

2. Los recursos de empréstitos para atender de manera oportuna las obligaciones para el pago del pasivo laboral y pensional.

3. Las donaciones que reciba.

4. Los rendimientos financieros generados por la inversión de los anteriores recursos.

5. Los recursos que reciba el Fondo Nacional de Turismo

(Fontur) provenientes de la contribución parafiscal del turismo que sean asignados al fondo cuenta para atender las obligaciones laborales y pensionales del sector hotelero. PARÁGRAFO. Los recursos de Fontur que se destinen al propósito señalado en el presente artículo serán limitados y transitorios. Estarán restringidos al pago del pasivo pensional de la entidad receptora de los recursos mientras se completa el fondeo necesario. Cumplida esta meta, los recursos regresarán a su objetivo de promoción turística.”

III. LA DEMANDA

1. El dieciocho (18) de agosto de dos mil quince (2015), el señor Juan Carlos Moncada radicó en la Secretaría de la Corte Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5 y parágrafo del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015.

2. En concepto del demandante, los apartes demandados del artículo 15 del

PND 2014-2018 violan los artículos 1, 13, 52 71, 150-3, 150.12, 200-3, 333, 334, 338, 355 y 363 de la Constitución Política, así como el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto).

3. Como cuestión previa, a partir de los fundamentos de la sentencia C-959 de 2007,1 destaca la importancia del sector turístico, derivada de su incidencia en las relaciones entre los países del mundo y su contribución en la economía del país. Indica que el sector está vinculado con el desarrollo o concreción de normas de rango superior (arts. 2, 25, 52, 333, 344 CP), y concluye que el deber constitucional del Estado, en cuanto a la promoción del turismo, se ve obstaculizado a raíz de la aplicación de la norma demandada.

1 MP. Clara Inés Vargas Hernández. 8

4. Luego, se refiere a las contribuciones parafiscales en general y, con base en lo dispuesto por los artículos 150 numeral 2 y 338 CP, las define como un mecanismo excepcional de consecución de recursos. Resalta que el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto ordena que “el manejo, administración y ejecución de estos recursos se ha[ga] exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destin[e] sólo al objeto previsto en ella”. Cita las sentencias C-152 de 1997 2 y C-437 de 2011, en las que la Corte Constitucional se ha referido a la naturaleza jurídica y ha definido las características de las contribuciones parafiscales.

5. Explica que la Ley 300 de 1996 creó una contribución parafiscal “con destino exclusivo a la promoción, competitividad, desarrollo y fomento del sector turístico” y además estableció el manejo de esos recursos en cabeza del

Fondo de Promoción Turística – FONTUR. Indica que el numeral 5º, y el parágrafo del artículo 15, de la Ley 1753 de 2015, objeto de la presente demanda, dispone que la contribución parafiscal mencionada se dirige al pago del pasivo laboral y pensional del sector hotelero, que a la fecha de expedición de la ley cumpla las condiciones exigidas en el artículo 15 de la ley, entre ellas que los inmuebles en los que se desarrollen esas actividades hayan sido declarados de interés cultural, bajo el dominio de la Nación como resultado de un proceso de extinción de dominio y posteriormente dados en concesión, o bajo cualquier esquema de asociación público privada (APP), a terceros.

6. En criterio del actor, con esta medida el legislador modificó radicalmente la destinación a los recursos de Fontur y alteró las características esenciales de la contribución parafiscal definidas por la jurisprudencia constitucional, en cuanto a i) la singularidad, pues se afecta un sector económico determinado para beneficio de terceros, como el concesionario que administre el hotel o el privado que se involucre en la APP; ii) la especificidad, en razón al cambio de la destinación de la contribución parafiscal para aplicarlo a unos pocos y no a todo el sector que la tributa; y iii) la naturaleza pública, toda vez que se beneficia a terceros concesionarios o en APP, que debieron incorporar el

pasivo laboral y pensional en su respectivo esquema financiero.

7. Pasa entonces a efectuar una exposición de las razones que demuestran que la norma demandada vulnera cada uno de los mandatos constitucionales y legales señalados. 7.1. Frente al artículo 1º Superior argumenta que “mientras la disposición constitucional ordena dar prevalencia al interés general, que en este caso sería la protección de la industria del turismo como actividad de importancia para la economía nacional, la disposición demandada permite utilizar una 2 MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero. 9 contribución a la que aporta todo un sector económico, para el beneficio o aprovechamiento de unos cuantos inmuebles a los que está asociado un pasivo laboral y pensional.” 7.2. El artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se trasgrede ante el “radical cambio de beneficiarios y destinación sectorial de los recursos de la norma que crea la contribución parafiscal del turismo” lo que implica la desnaturalización de esta cuota, puesto que “la disposición impugnada no guarda consonancia con la misión y el objetivo de lograr la competitividad, promoción y mercadeo del sector turístico, ya que termina por favorecer al inversionista privado que se beneficia con la concesión o la APP sin respetar la destinación especial de los recursos parafiscales esenciales a tal institución tributaria” y agrega que “el uso de la contribución parafiscal al turismo en el pago de pasivos pensionales y laborales de ciertos establecimientos hoteleros en que se va a ver beneficiado un inversionista privado, altera su esencia,

hace que se pierda su finalidad, y [que] se confunda con una renta de destinación específica.” 7.3. La norma demandada vulnera los artículos 52 y 71 de la Carta Política, es decir, los deberes del Estado de fomentar las actividades de recreación y cultura, porque implica la aplicación de los recursos que corresponderían originariamente al cumplimiento de los deberes constitucionales “para promover la productividad y competitividad del sector turismo, en el cubrimiento del pasivo laboral y pensional con cargo a ciertos inmuebles de los concesionarios o contratistas administradores de unos cuantos hoteles”. El deber del Estado de promover la productividad y la competitividad, previsto por el artículo 334 CP, se cumple para el sector turismo a través de la contribución parafiscal, en consecuencia, el cambio de destinación de los recursos significa el desconocimiento de esta obligación constitucional. 7.4. Tal cambio, además, se opone a los principios de igualdad y equidad tributaria (arts. 13 y 363 CP), que deben ser observados al momento de crear las contribuciones parafiscales porque la medida acusada cubrirá pasivos pensionales y laborales pendientes, de unos establecimientos hoteleros específicos, dejando de destinarse a la productividad y competitividad del sector turismo en general. “[L]a norma demandada impone una contribución parafiscal a un grupo que no se favorecerá con el recaudo, sólo cubrirá el pasivo laboral y pensional de unos hoteles, que no representan ni repercuten en el gremio.” 7.5. La disposición viola el artículo 333 Superior, que consagra el principio de

libertad económica e iniciativa privada, dado que “restringe el desarrollo de la industria turística al ejercer la soberanía fiscal para gravar todo un sector económico, para favorecer los intereses de unos pocos hoteles cubriéndoles su pasivo pensional, desconociendo la función social del sector turístico.” 10 7.6. Por otro lado, la exoneración del deber de pago de los pasivos pensionales y laborales de que trata la norma, en criterio del actor, constituye un auxilio o donación a favor de personas naturales o jurídicas que, además, no tiene en cuenta un estudio de financiación, lo que explica la vulneración del artículo 355 Superior. 7.7. Finalmente, la norma es violatoria de los artículos 1º, 200-3 y 150-3 de la Constitución, que consagran el principio de democracia participativa y deliberativa, porque ni en la exposición de motivos ni en las ponencias para los debates constan las razones que justifiquen el cambio de la destinación específica de los recursos de Fontur, lo que indica que la disposición acusada no estuvo presente desde el proyecto del PND. Además “[l]a norma demandada al no ser sometida a una deliberación real vulnera el principio de legalidad en su aspecto material y con ello el principio democrático y pluralista porque ha hecho ineficaz la habilidad del proceso político de rechazar legislación irrazonable, y por lo tanto, indeseable para el sistema jurídico.” Tampoco existe congruencia entre la iniciativa del Gobierno para la expedición de esta ley y la inclusión de la norma demandada en su texto, posterior a los primeros debates de Senado y Cámara.

En concepto del actor, las razones expuestas demuestran la inconstitucionalidad de los enunciados normativos demandados y por lo tanto solicita que se declare su inexequibilidad.

8. En su escrito de corrección, además de reiterar los argumentos de la demanda, el ciudadano Juan Carlos Moncada planteó, en síntesis, que los segmentos normativos demandados, al transformar la singularidad y la especificidad de la contribución parafiscal destinada al fortalecimiento, competitividad, promoción y mercadeo del turismo en nuestro país, con el fin de favorecer a ciertos establecimientos hoteleros en el pago de sus pasivos pensionales y laborales, (i) alteran las características esenciales del gravamen y su finalidad (artículos 150-12 y 338 de la C.P. y el artículo 29 del Decreto 111 de 1996) y, en consecuencia, desconocen (ii) el deber que tiene el Estado en cuanto al fomento de actividades de recreación y cultura (arts. 52 y 71

C.P.), (iii) los principios de equidad, eficacia y progresividad tributaria al imponer una contribución parafiscal a un sector –turísticoque no se favorecerá con el recaudo (arts. 13 y 363 C.P.); (iv) el deber que tiene el Estado de promover la productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones dentro de un marco de sostenibilidad fiscal (art. 334 de la C.P.); (v) la prohibición que tienen las ramas u órganos del poder público para decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado (art. 355 C.P.) y; finalmente, (vi) el principio democrático

y de consecutividad, toda vez que ni en la exposición de motivos ni en las ponencias para los debates que se adelantaron en el Congreso de la República, se enunciaron las razones para cambiar la destinación específica de los recursos del Fondo Nacional del Turismo (arts. 1, 200-3, 150-3 de la C.P.). 11

IV. INTERVENCIONES

FONDO NACIONAL DE TURISMO – Fontur

9. El Fondo Nacional de Turismo intervino en el presente asunto para defender la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015, por considerarlo ajustado a los preceptos constitucionales, contribuir a fortalecer la competitividad del sector turístico y aliviar situaciones de afectación a derechos carácter pensional y laboral que deben ser garantizados por el Estado, por tratarse de derechos fundamentales. 9.1. Afirma que el anterior Plan de Desarrollo (Ley 1450 de 2011), respondiendo a la insuficiente y baja calidad de la “infraestructura soporte” para el turismo, estableció como lineamiento estratégico, el fortalecimiento de la institucionalidad y la gestión pública del turismo a nivel nacional y regional, lo que se traduce en “la necesidad de mejorar, ampliar y modernizar la infraestructura hotelera y los productos turísticos del país, con el fin de lograr y/o permitir la prestación de estos servicios bajo estándares de calidad”. Añade que para enfrentar esta situación se necesita, entre otras cosas, que estos bienes estén saneados desde la óptica de los ingresos, el empleo, la tributación y el incremento en la prestación de servicios turísticos con estándares de calidad, “en procura de fortalecer el sector turístico como

motor del desarrollo de las regiones y mejorando la competitividad de dicho sector…”. 9.2. Con base en lo expuesto, considera viable que Fontur pueda dirigir recursos de la contribución parafiscal del turismo a responder por el pasivo pensional del sector hotelero, “el cual hace parte del universo del sector turístico, como subsector económico y productivo del aparato económico del país”. Señala que cubrir los pasivos laborales y pensionales del sector hotelero fomenta su competitividad y, en consecuencia, le suma importancia al sector turístico en la economía nacional, lo que permite materializar la función social atribuida expresamente a la industria turística en el artículo 1º de la Ley 300 de 1996. Por otro lado, garantiza el derecho fundamental a la seguridad social de los trabajadores, en el marco de los principios de solidaridad y universalidad, y de conformidad con los mandatos de la Constitución Política. 9.3. Destaca que “los recursos provenientes de la contribución parafiscal con destino al turismo, serán objeto de destinación específica, limitada, temporal y transitoria, a favor de trabajadores del sector hotelero, para atender los pasivos laborales y pensionales que tendrán incidencia directa con la productividad económica y generaría eficiencia en la prestación de los servicios de esa naturaleza, por lo que es un error indicar que la inversión de estos recursos beneficiaría al futuro concesionario o a un privado, pues el real deudor de dichas obligaciones es el Estado, toda vez que sobre dichos 12 bienes se ha aplicado la figura legal de extinción de dominio, por lo tanto el pago de dicha carga, sin duda, beneficiará a los (sic) comunidad vinculada al sector turístico…”; y propone que, en tanto los beneficiarios de la medida

(sector hotelero) hacen parte del sector turístico, esta cumple el requisito de que los recursos de una contribución parafiscal sean invertidos en beneficio del sector que los origina. 9.4. Manifiesta que la intención del Legislador es incrementar la productividad del sector, sin que ello signifique una afectación para el mismo, dado que los recursos de Fontur no serán la única fuente de financiamiento del Fondo Cuenta para atender los pasivos pensionales del sector hotelero, tal y como expresamente lo contempla la norma demandada. 9.5. Finalmente sostiene que, contrario a lo afirmado por el actor, la disposición demandada no vulnera el artículo 355 Superior en cuanto a la prohibición a las ramas u órganos del poder público de otorgar auxilios o donaciones a favor de particulares, toda vez que “el derecho de dominio de los hoteles producto de los procesos de extinción de dominio está en cabeza del Estado (y no de un particular) por lo que, no es cierto que con la medida en revisión se esté favoreciendo a personas naturales o jurídicas que administran estos hoteles […]”. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Mincit)

10. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentó concepto ante la Secretaría Jurídica de la Corte Constitucional en el cual solicita desestimar los cargos propuestos por el demandante y, en consecuencia, declarar la exequibilidad de las normas demandadas. 10.1. Luego de citar algunos fundamentos de la sentencia C-007 de 2002 y, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 150-12 y 338 CP, sostiene que el Congreso de la República tiene la facultad suficiente, amplia y discrecional

para la creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones fiscales o parafiscales, así como para determinar los sujetos activos y pasivos, definir los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes. 10.2. En cuanto al cargo por violación del artículo 355 Superior, aclara que la norma acusada no beneficia a particulares, sino a hoteles cuyo dominio se halla en cabeza del Estado como consecuencia de la extinción de dominio sobre aquellos. Adicionalmente, afirma que el actor se equivoca en sus señalamientos acerca de la imposibilidad de modificar la destinación de la contribución, pues la norma cuestionada fue expedida por el Legislador en ejercicio de las facultades que le otorgan los numerales 3 y 12 del artículo 150 de la Carta que, según el demandante, desconoció. 13 10.3. Señala que el anterior Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011) fijó, como lineamiento estratégico para afrontar las circunstancias que inciden negativamente en el desarrollo del sector turístico, el de “fortalecer la institucionalidad y la gestión pública del turismo a nivel nacional y regional”. De igual manera, evidenció que una importante cantidad de hoteles, entre los que se cuentan los de propiedad de la Nación como resultado de la extinción de dominio, se encuentran en estado improductivo o prestando un servicio inadecuado, entre otras razones, debido a circunstancias de índole laboral y económica. 10.4. De acuerdo a lo anterior, y en armonía con el actual Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1753 de 2015), el Ministerio plantea que es viable que el

Fondo Nacional del Turismo (Fontur) destine recursos provenientes de la contribución parafiscal con destino al turismo, para atender los pasivos laborales y pensionales del sector hotelero, teniendo en cuenta que éste hace parte del sector turístico, subsector económico y productivo del aparato económico del país. Agrega que esta medida “materializa la función social atribuida de forma legal a la industria turística en el artículo 1º de la Ley 300 de 1996 y además garantiza un derecho fundamental como lo es el acceso a la seguridad social dentro del marco de solidaridad y universalidad que son el fundamento del Estado Social de Derecho en el cual se enmarca el país, de acuerdo a los mandatos de la Constitución Política”. 10.5. Destaca que los recursos provenientes de la contribución parafiscal con destino al turismo destinados a cubrir los pasivos laborales y pensionales del sector hotelero es una medida de destinación específica, limitada, temporal y transitoria, que tendrá incidencia en la productividad económica, genera eficiencia en la prestación de servicios y beneficia al sector turístico. Departamento Nacional de Planeación – DNP

11. El Departamento Nacional de Planeación presentó concepto defendiendo la constitucionalidad de la norma demandada y solicitando a la Corte declarar su exequibilidad. 11.1 Luego de esbozar los planteamientos de la demanda, el DNP presentó un análisis jurídico de los fundamentos de hecho y de derecho que demuestran la importancia de la medida adoptada por el Legislador a través de la norma acusada. Comienza señalando que el plan estratégico del Sector Comercio, Industria y Turismo comprende acciones para alcanzar las metas del sector

turismo. En relación al artículo 15 de la Ley 1753 de 2015, resalta como elementos y acciones para lograr el éxito del plan estratégico en mención: (i) el empleo, como su objetivo general; (ii) una estrategia nacional de formalización; (iii) una estrategia en materia de fortalecimiento institucional de las entidades encargadas de la promoción y fomento del sector. Adicionalmente, destaca que las bases del Plan Nacional de Desarrollo 20142018 contienen un capítulo de competitividad e infraestructura estratégicas, 14 que a su vez se refiere a medidas para alcanzar objetivos, tales como “incrementar la productividad de las empresas colombianas a partir de la sofisticación y la diversificación del aparato productivo” e indica que, para lograrlo, habla de “promover el desarrollo regional sostenible” a través de diversas tareas, entre las cuales destaca la de potenciar el turismo. 11.2 Sostiene que esa tarea “se hará a través de instrumentos de política pública que apuntarán, entre otras cosas, a mejorar la promoción turística, así como la infraestructura y las capacidades relevantes para el sector turístico, a aumentar la calificación laboral y los niveles de formalidad en dicho sector, y a avanzar en el saneamiento y recuperación de activos turísticos. Este último propósito, que es el relevante para lo que aquí se discute, está incluido en la tarea de “potenciar el turismo como instrumento para el desarrollo regional sostenible y en paz” con el fin de hacer facti