CC - C20191-2017

Sentencia C-191/17

NORMAS DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 ALUSIVAS AL DERECHO A LA SALUD-Cosa juzgada constitucional sobre recursos que administra la entidad administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos La Corte ha establecido que el fenómeno de cosa juzgada constitucional puede presentarse en distintas formas. La sentencia C-495 de 2016 sintetiza de forma clara cada uno de los tipos de cosa juzgada constitucional que se han desarrollado a lo largo de la jurisprudencia: “la Cosa Juzgada puede ser: (i) formal, cuando recae sobre las disposiciones o enunciados normativos que ha sido objeto de pronunciamiento anterior de la Corte; (ii) material, cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido normativo es decir, la norma en sí misma, es sustancialmente igual a aquel que se examina en una nueva ocasión; (iii) absoluta, que se da por regla general, y sucede en aquellos casos en que el Tribunal Constitucional implícita o expresamente manifiesta que el examen realizado a la norma acusada, la confronta con todo el texto constitucional, con independencia de los cargos estudiados explícitamente, lo que impediría la admisión de otra demanda; y (iv) relativa, cuando este Tribunal limita los efectos de la cosa juzgada a los cargos estudiados en el caso concreto a fin de autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse

argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma disposición que tuvo pronunciamiento anterior”.

Referencia: Expediente D-11.690

Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a) del segundo inciso del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

Actor: David Alejandro Peñuela Ortiz.

Magistrado Ponente:

AQUILES ARRIETA GÓMEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos, en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano David Alejandro Peñuela Ortiz demandó el literal a) del segundo inciso del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. La demanda fue radicada con el número D-11.690.

La Sala Plena de la Corporación, en sesión del veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), previo sorteo de rigor, remitió el asunto al Magistrado Aquiles Arrieta Gómez. El veintinueve (29) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, ordenó la fijación en lista y ordenó comunicar el proceso al Ministerio de

Salud, a la Superintendencia de Salud y al Ministerio del Interior. Así mismo, ordenó invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, a las facultades de Derecho y Jurisprudencia de las universidades Javeriana, Rosario, Sergio Arboleda, Nacional, Libre seccional Cali, Universidad de Antioquia, Tecnológica de Bolívar y Sur Colombiana de Neiva.

II. NORMA DEMANDADA El texto de la norma demandada es el siguiente (se subrayan los apartes acusados): “LEY 1753 DE 2015

(junio 9) Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

2

DECRETA: ARTÍCULO 67. Recursos que administrará la entidad administradora de los recursos del sistema general de seguridad social en salud. La Entidad administrará los siguientes recursos: a) Los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud del componente de subsidios a la demanda de propiedad de las entidades territoriales, en los términos del artículo 44 de la Ley 1438 de 2011, los cuales se contabilizarán individualmente a nombre de las entidades territoriales. b) Los recursos del Sistema General de Participaciones que financian Fonsaet. c) Los recursos obtenidos como producto del monopolio de juegos de suerte y azar (novedosos y localizados) que explota, administra y recauda Coljuegos de propiedad de las entidades territoriales

destinados a financiar el aseguramiento, los cuales se contabilizarán individualmente a nombre de las entidades territoriales. d) Las cotizaciones de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), incluidos los intereses, recaudados por las Entidades Promotoras de Salud. Las cotizaciones de los afiliados a los regímenes especiales y de excepción con vinculación laboral adicional respecto de la cual estén obligados a contribuir al SGSSS y el aporte solidario de los afiliados a los regímenes de excepción o regímenes especiales a que hacen referencia el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y el parágrafo del artículo 57 de la Ley 30 de 1992. e) Los recursos correspondientes al monto de las Cajas de Compensación Familiar de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993. f) Los recursos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) destinados al SGSSS, en los términos previstos en la Ley 1607 de 2012, la Ley 1739 de 2014 y las normas que modifiquen, adicionen o sustituyan estas disposiciones, los cuales serán transferidos a la Entidad, entendiéndose así ejecutados. g) Los recursos del Presupuesto General de la Nación asignados para garantizar la universalización de la cobertura y la unificación de los planes de beneficios, los cuales serán girados directamente a la Entidad por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entendiéndose así ejecutados. 3 h) Los recursos por recaudo del IVA definidos en la Ley 1393 de

2010. i) Los recursos del Fonsaet creado por el Decreto–ley 1032 de 1991. j) Los recursos correspondientes a la contribución equivalente al 50% del valor de la prima anual establecida para el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) que se cobra con adición a ella. k) Los recursos recaudados por Indumil correspondientes al impuesto social a las armas y de municiones y explosivos y los correspondientes a las multas en aplicación de la Ley 1335 de 2009. l) Los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar, diferentes a los que hace referencia el literal c), rentas cedidas de salud y demás recursos generados a favor de las entidades territoriales destinadas a la financiación del Régimen Subsidiado, incluidos los impuestos al consumo que la ley destina a dicho régimen, serán girados directamente por los administradores y/o recaudadores a la Entidad. La entidad territorial titular de los recursos gestionará y verificará que la transferencia se realice conforme a la ley. Este recurso se contabilizará en cuentas individuales a nombre de las Entidades Territoriales propietarias del recurso. m) Los copagos que por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo paguen los destinatarios de tales servicios. n) Los rendimientos financieros generados por la administración de los recursos del Sistema y sus excedentes. o) Los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Entidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), los cuales serán transferidos directamente a la

Unidad sin operación presupuestal. p) Los demás recursos que se destinen a la financiación del aseguramiento obligatorio en salud, de acuerdo con la ley o el reglamento. q) Los demás que en función a su naturaleza recaudaba el Fosyga. 4

Estos recursos se destinarán a: a) El reconocimiento y pago a las Entidades Promotoras de Salud por el aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluido el pago de incapacidades por enfermedad de origen común que superen los quinientos cuarenta (540) días continuos.

El Gobierno Nacional reglamentará, entre otras cosas, el procedimiento de revisión periódica de la incapacidad por parte de las EPS, el momento de calificación definitiva, y las situaciones de abuso del derecho que generen la suspensión del pago de esas incapacidades. b) El pago de las indemnizaciones por muerte o incapacidad permanente y auxilio funerario a víctimas de eventos terroristas o eventos catastróficos, así como los gastos derivados de la atención psicosocial de las víctimas del conflicto en los términos que señala la Ley 1448 de 2011. c) El pago de los gastos derivados de la atención en salud inicial a las víctimas de eventos terroristas y eventos catastróficos de acuerdo con el plan y modelo de ejecución que se defina. d) El pago de los gastos financiados con recursos del impuesto social a las armas y de municiones y explosivos y los correspondientes a las multas en aplicación de la Ley 1335 de 2009 que financiarán exclusivamente los usos definidos en la normatividad vigente. e) El fortalecimiento de la Red Nacional de Urgencias. Este gasto

se hará siempre y cuando, en la respectiva vigencia, se encuentre garantizada la financiación del aseguramiento en salud. f) A la financiación de los programas de promoción y prevención en el marco de los usos definidos en el artículo 222 de la Ley 100 de 1993. g) A la inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 119 de la Ley 1438 de 2011. h) Al pago de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios, que venían siendo financiados con recursos del Fosyga. i) Las medidas de atención de la Ley 1257 de 2008, en los términos que defina el Ministerio de Salud y Protección Social, 5 para la cual los recursos asignados para el efecto, serán transferidos a las entidades territoriales con el fin de que estas sean implementadas a su cargo. j) A las finalidades señaladas en los artículos 41 del Decreto-ley 4107 de 2011 y 9o de la Ley 1608 de 2013. Este gasto se hará siempre y cuando, en la respectiva vigencia se encuentre garantizada la financiación del aseguramiento en salud. k) A cubrir los gastos de administración, funcionamiento y operación de la entidad. 1) Las demás destinaciones que haya definido la Ley con cargo a los recursos del Fosyga y del Fonsaet. m) El pago de los gastos e inversiones requeridas que se deriven de la declaratoria de la emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos en el país. Los recursos a que hace referencia este artículo harán unidad de caja en el fondo, excepto los recursos de propiedad de las

entidades territoriales, los cuales conservarán su destinación específica y se manejarán en contabilidad separada dentro del fondo. En la estructuración del presupuesto de gastos se dará prioridad al componente de aseguramiento en salud de la población del país.”

III. LA DEMANDA

1. El demandante afirma que el literal a) del segundo inciso del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, desconoce la regla de procedimiento establecida en el artículo 158 de la Constitución, en relación con el principio de unidad de materia. Manifiesta que aquel artículo “no guarda relación directa y teleológica (de medio a fin) con los objetivos propuestos por dicha ley 1 consistentes en construir una Colombia en paz, equitativa y educada” y “pretende subsanar un vacío normativo respecto de qué actor del Sistema General de Seguridad Social debe asumir el pago de incapacidades superiores a 540 días cuando se trata de eventos de pérdida de capacidad laboral inferiores al 50% calificados como de origen común y sin concepto 2 favorable de rehabilitación”. Con base en este cargo, el demandante desarrolla los siguientes argumentos.

2. En lo referente al primer argumento, el actor hace un recuento de la jurisprudencia constitucional relevante sobre el principio de unidad de

1 Folio 4 del expediente. 2 Folio 4 del expediente. 6 materia tratándose de leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto afirma que “bajo este contexto, es claro que la unidad de materia en punto de los planes nacionales de desarrollo exige una conexidad directa e inmediata entre las herramientas y estrategias propuestas por el Gobierno y los objetivos planteados, por lo que, de verificarse una relación mediata o

hipotética entre ellos se generará la inconstitucionalidad de dicha 3 disposición”. El demandante, aduce que conforme a los primeros cuatro artículos de la Ley 1753 de 2015, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 tiene por objetivo “construir una Colombia en paz, equitativa y educada, cuyos tres pilares son, precisamente la paz, la equidad y la educación de los habitantes de la nación”.4

3. De ese modo, alega que el literal a) del segundo inciso del artículo 67, no tiene ninguna relación lógica con los objetivos y principios del Plan: “Lo dicho, guarda plena coherencia con la definición dada en líneas pasadas sobre el Plan Nacional de Desarrolló al entenderlo como herramienta con propuestas futuras acompañada de estrategias concretas, a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos. No obstante, el segundo literal a) del artículo 67 de la ley 1753 de 2015 no constituye una herramienta eficaz para el cumplimiento de la ampliación de la cobertura del sistema de salud a zonas de difícil acceso en el país, el mejoramiento en la calidad del servicio y la prestación integral del servicio que se ajuste a las necesidades territoriales, mediante modelos diferenciados para zonas con población urbana, rural y dispersa, por cuanto no es una herramienta con fines a futuro que concluya en la materialización de ninguna de esas submetas. Por el contrario, se limita a resolver insuficiencias jurídicas pasadas; esto es, vacíos normativos. (…) En el caso concreto, no se entiende cómo una disposición que pretende suplir un vacío normativo creado por el mismo legislador

años atrás en cuanto a qué sujeto debe asumir el pago de las incapacidades superiores a 540 días cuando se trata de eventos de pérdida de capacidad laboral inferiores al 50% calificados como de origen común y sin concepto favorable de rehabilitación, puede contribuir a i) ampliar la cobertura del sistema de salud a zonas de difícil acceso en el país, ii) mejorar la calidad del servicio y iii) realizar una prestación integral del servicio que se ajuste a las necesidades territoriales, mediante modelos diferenciados para zonas con población urbana, rural y dispersa. Menos aún, cómo podría aportar para construir, de forma directa e inequívoca, una Colombia en paz, equitativa y educada, los cuales constituyen los 3 Demanda de inconstitucionalidad, folio 7 del expediente. 4 Demanda de inconstitucionalidad, folio 9 del expediente. 7 objetivos primarios del Gobierno en el Plan Nacional de desarrollo bajo estudio”.5

4. Respecto al segundo argumento para sustentar el cargo, el demandante aduce que la jurisprudencia constitucional ha establecido que no pueden utilizarse las leyes del Plan Nacional para llenar o corregir vacíos normativos. En esa medida, hace un recuento del marco normativo que regula el pago de incapacidades laborales. Señala que es un hecho comprobado por sentencias de la Corte Constitucional y por conceptos del Ministerio de Salud y Protección Social que no existía, -hasta la Ley 1753-, ninguna norma que contemplara el reconocimiento y pago de incapacidades laborales superiores a los 540 días. En palabras del actor, “en este estado de

cosas, sólo fue hasta la entrada en vigencia de la ley 1753 de 2015 (específicamente del segundo literal a) del artículo 67), por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, que el vacío descrito quedó saneado en el entendido que serán las EPS las que asuman el reconocimiento y pago de incapacidades superiores a 540 días cuando se trata de eventos de pérdida de capacidad laboral inferior al 50% 6 de origen común y sin concepto favorable de rehabilitación”.

5. En esa medida, concluye que la norma demandada, aparte de no tener ninguna relación con los objetivos del Plan Nacional, “es evidente” que su consagración tiene como fin solventar un vacío normativo que no ha sido resuelto por el legislador en lo ateniente a qué sujeto es el responsable de cubrir las incapacidades laborales que excedan los 540 días.

IV. INTERVENCIONES Dentro del término de fijación en lista presentaron intervenciones el Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Facultad de

Jurisprudencia del Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario, la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías –Asofondosy el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo. Posteriormente, allegó intervención el Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional.

1. Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario 1.1. El interviniente solicita que se declare la inexequibilidad de la norma

demandada, por cuanto considera, al igual que el actor, que su contenido no tiene relación alguna con los objetivos y fines del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Por lo anterior, reitera los argumentos de la demanda 5 Demanda de inconstitucionalidad, folio 10 del expediente. 6 Demanda de inconstitucionalidad, folio 19 del expediente. 8 y afirma que “el Plan Nacional de Desarrollo no puede ser utilizado para meter disposiciones distintas a las que se necesitan para lograr su objetivo, 7 ni ser usado para corregir vacíos legales anteriores”.

2. Departamento Nacional de Planeación 2.1. La Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, afirma que una vez revisada la demanda formulada contra el literal a) del segundo inciso del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, se encontró que el referido artículo fue objeto de control constitucional mediante Sentencia C453 de 2016, la cual declaró la constitucionalidad de los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley mencionada. Con base en ello, aclara que la Corte estudió en aquella oportunidad, el mismo cargo sobre unidad de materia en relación con la misma disposición, por tanto, solicita que se declare cosa juzgada constitucional y estarse a lo resuelto en la providencia anterior. En palabras del interviniente: “En efecto, tomado como parámetro el desarrollo jurisprudencial respecto de la presente acción, se encuentra que existe identidad de los dos elementos que sugiere la Corte para establecer la cosa juzgada constitucional, i) en primer lugar la norma acusada es la misma, esto es el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, incluido el

segundo literal a) del mismo; y ii) en segundo lugar el fundamento que en su oportunidad estudió la Corte, que para el presente caso es la ausencia de unidad de materia (incumplimiento del artículo 158 de la C.P.), que a la luz de lo expuesto por el hoy demandante se constituye en su motivo de reproche contra lo aprobado por el Congreso de la República en su función legislativa”.8 2.2. El interviniente subsidiariamente solicita que en caso de que la Corte estime pertinente realizar el análisis de fondo de la demanda, declare la exequibilidad de la norma. Señala que el primer cargo formulado por el demandante ignora lo establecido por la Corte en la Sentencia C-305 de 2004, en la cual se menciona que las leyes del Plan Nacional tienen características pluritemáticas “porque agrupan los propósitos generales del Gobierno en todos los ámbitos de la vida nacional”. Con base en eso, aduce que el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015 debe analizarse de manera integral para evidenciar su relación con los fines teleológicos del Plan Nacional. Al respecto dice, “La creación de la Entidad en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 como una entidad de carácter especial, encargada de la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social – SGSSS (incluidos el giro de los gastos que detallan en el 7 Expediente de constitucionalidad, folio 54. 8 Expediente de constitucionalidad, folio 57. 9 segundo literal a) del artículo 67), responde principalmente a la necesidad de solucionar dos problemas estructurales que actualmente se presentan y entorpecen el flujo de recursos hacia

los prestadores de servicios de salud. El primero tiene que ver con la dispersión de fuentes de financiación del sistema y el segundo, con las dificultades operativas de la administración del FOSYGA, los costos asociados a la misma y las dificultades para la 9 administración de la información”. 2.3. Luego de analizar la ubicación y alcance de la norma impugnada, el interviniente realiza un análisis sobre los objetivos y metas consagradas en el Plan que tienen relación directa con el artículo 67. Sobre ello, señala que la disposición se refiere a los recursos que han de reconocerse a las EPS con el objeto de fortalecer la institucionalidad, “la cual hace parte de la estrategia específica que busca recuperar la confianza y legitimidad del sistema, como medios fundamentales para lograr el objetivo 2 de mejorar las condiciones de salud de la población colombiana y propiciar el goce efectivo del derecho a la salud, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y 10 sostenibilidad, en el marco de la movilidad social”. 2.4. Igualmente considera que existe “una conexidad objetiva y razonable de naturaleza temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática” entre la norma impugnada y los fines del Plan, pues sirve como herramienta para fortalecer la financiación del sector de la salud y mejorar la prestación de los servicios: “El segundo literal a) del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015 se refiere al sector salud, que al crear una entidad (en el artículo 66 del PND) debe otrogarle recursos y precisar el uso de los mismos, en este caso para pagar la función que dentro del sistema

realizan las EPS, lo anterior tenía como causa los elementos que han justificado la creación de la entidad, la articulación de las fuentes y usos, como instrumentos para fortalecer la institucionalidad y recuperar la confianza del sistema de salud y contribuir a mejorar las condiciones de salud de la población. // Contrario a lo que concluye el demandante, eliminar del ordenamiento jurídico del literal a) del artículo 67 de la Ley PND afectaría de manera directa el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en tanto la nueva entidad creada conforme el artículo 66 del PND no podría pagar y reconocer gastos a favor de las EPS en el marco de la función de aseguramiento dentro del sistema, incluidos todos los subcomponentes que tanto por servicios o prestaciones económicas por ley están obligadas a 9 Expediente de constitucionalidad, folio 62. 10 Expediente de constitucionalidad, folio 63. 10 atender, generando un perjuicio irremediable para el sector y en 11 especial afectando la calidad en el [servicio] de salud (…)”. 2.5. En cuanto al segundo cargo, el interviniente asegura que es también improcedente, por cuanto la norma impugnada sirve de sustento para mejorar la calidad de los servicios de salud y no tiene por objeto llenar un vacío normativo. Establece que el contenido del literal a) del segundo inciso del artículo 67 aclara el alcance del reconocimiento de las incapacidades, en razón a que los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y de su componente legal para instrumentalizar el pago de las EPS, pretenden ordenar el sistema para el mejoramiento del servicio. De tal forma, manifiesta que el requerimiento de los usuarios en relación con las incapacidades es parte esencial de la estrategia de movilidad social del

servicio de salud a nivel nacional y local. Finalmente expresa lo siguiente: “En este contexto cuando una persona se encuentra en situación de discapacidad por enfermedad común, el Estado tiene la obligación de proteger y contribuir a reducir las inequidades para esta población, en este caso, regulando el alcance de las incapacidades por enfermedad común, con concepto de recuperación superior a 540 días, de tal forma que desde el Sector Salud se articulen acciones con el Sistema General de Pensiones, en el Sistema de Protección Social Integral. (…) Por lo anterior la disposición acusada se instrumentaliza y precisa en el PND, a fin de que el pago [que] la entidad que se crea en el artículo 66 de la PND debe realizar a las EPS, incluye en forma integral el reconocimiento de incapacidades, y se logra articular de manera razonable la normatividad vigente para no dejar desprotegidos a las personas con discapacidad en el Sistema General de Seguridad Social 12 cuando se superan los 540 días, por parte de las EPS”.

3. Ministerio de Salud y Protección Social 3.1. Solicita a la Corte Constitucional declarar la cosa juzgada constitucional, y subsidiariamente, la exequibilidad de la norma impugnada. El interviniente realiza un largo recuento sobre la naturaleza del Plan Nacional de Desarrollo, la estructura dispuesta en la Ley 1753 de 2015 y su contextualización. Resalta que uno de los pilares esenciales es la “movilidad social”, componente que tiene por objeto garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Posteriormente, afirma que la Sentencia C-453 de 2016,

analizó de forma integral la constitucionalidad del artículo 67 con cargos iguales al presentado en esta oportunidad, y en esa medida, existe una cosa juzgada constitucional. 11 Expediente de constitucionalidad, folio 64. 12 Expediente de constitucionalidad, folio 69. 11 3.2. Expresa que la falta de unidad de materia por conexidad teleológica que plantea el demandante, parte de una postura particular que no tiene sustento probatorio, y que en contraste, el reconocimiento y pago a las EPS por el aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen a los afiliados, incluyendo las incapacidades por enfermedad de origen común que supere los 540 días continuos, demuestra que garantiza la estabilidad y viabilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 3.3. Por otra parte, asegura que el vacío normativo alegado por el demandante, tampoco es cierto, toda vez que un estudio armónico de la norma impugnada junto con los fines del Plan Nacional, evidencia la relación ineludible y necesaria para el cumplimiento de la mejoría y cobertura del servicio de la salud. Al respecto, señala “si bien como lo menciona el ciudadano en su demanda, con anterioridad a la vigencia de la Ley 1753 de 2015, no existía una disposición legal que definiera la entidad a cargo de las incapacidades superiores a los 540 días, esto no quiere decir que su incorporación en la Ley del plan se hubiese realizado de forma caprichosa o arbitraria, sino que responde al reconocimiento del pago de incapacidades como prestación propia del Sistema General de Salud, dada su íntima relación con los procesos de recuperación y rehabilitación y su

13 otorgamiento por parte de los profesionales de la salud”. Finalmente, aduce que contrario a lo afirmado por el actor, lo dispuesto en el literal a) del segundo inciso del artículo 67, enmarcado en la definición de la destinación que debe hacerse de los recursos de salud, brinda transparencia y facilita los procesos dentro del sistema de salud, al facilitar el flujo de recursos.

4. La Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías –Asofondos4.1. La representante legal de esta entidad solicita a la Corte declarar la existencia de cosa juzgada constitucional, en virtud de lo resuelto en la Sentencia C-453 de 2016, y subsidiariamente, declarar la exequibilidad de la disposición. Luego de afirmar que el cargo del actor sobre la ausencia de unidad de materia del precepto demandado ya fue analizado y decidido por esta Corte, procede a realizar un estudio sobre la exequibilidad de la norma impugnada. Señala que el principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional debe verificarse a la luz del cumplimiento de los principios de coherencia y conexidad entre la norma instrumental y las metas o propósitos de la ley. Adicionalmente invoca el principio de identidad flexible, sobre el cual afirma que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara en establecer que “la inclusión de artículos nuevos o de modificaciones a los artículos que hacen parte del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo no es inconstitucional per se, como quiera que todo proyecto de ley, incluido un Plan Nacional de Desarrollo es susceptible de cambios a lo

13 Expediente de constitucionalidad, folio 89.

12 largo del trámite legislativo. Tales cambios son legítimos y constitucionales siempre que se verifique que dichas adiciones respetan los principios de coherencia, identidad flexible, consecutividad y conexidad, esto es, que 14 guarden relación con la consecución de las finalidades del Plan”. 4.2. Al respecto precisa que el precepto demandado estuvo presente desde el comienzo de los debates en el trámite legislativo y atiende a los objetivos del Plan Nacional. Aduce que el Plan contiene unas bases esenciales para el mejoramiento y la cobertura de los servicios de salud, que guardan relación con lo establecido en el artículo 67, toda vez que se trata del destino y del flujo de los recursos necesarios para el sector. En palabras de la interviniente: “En el literal demandado se evidencia que los instrumentos ideados por el legislador, además de tener aval del gobierno guardan relación de conexidad teleológica directa con los planes o metas contenidos en la parte general del plan como que están encaminados a i) mejorar el acceso universal y efectivo a servicios de salud con calidad; ii) implementar actividades que mejoren las condiciones y reduzcan las brechas de resultados en salud; iii) recuperar la confianza y la legitimidad en el sistema; y asegurar la sostenibili