CC - C20192-2017

Sentencia C-192/17

DEMANDA SOBRE CLASIFICACION DE EMPLEOS EN EL REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Inhibición por carencia actual de objeto/DEMANDA SOBRE CLASIFICACION DE EMPLEOS EN EL REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Derogación tácita de las denominaciones de Jefe de Unidad y Jefe de Sección por supresión del nivel ejecutivo al que estaban asociadas/DEMANDA SOBRE CLASIFICACION DE EMPLEOS EN EL REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Derogación tácita por sustracción de materia CARRERA ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DEL MERITOReiteración de jurisprudencia CARRERA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional/CARRERA ADMINISTRATIVA-Reafirmación como principio basilar del ordenamiento jurídico/CARRERA ADMINISTRATIVA-Objetivos/CARRERA ADMINISTRATIVACriterios que justifican su relevancia en el Estado Social y de Derecho CARRERA ADMINISTRATIVA-Sistema especial

específico/INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y

CARCELARIO INPEC-Régimen específico de carrera administrativa

REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL

PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Empleos de carrera por regla general/CARRERA PENITENCIARIA-Objeto

REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL

PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Categorías

EXCEPCIONES A LA REGLA DE LA CARRERA EN CARGOS

DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Reiteración de

jurisprudencia/EXCEPCIONES A LA REGLA DE LA CARRERA EN CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIONFacultad del legislador no es ilimitada/EXCEPCIONES A LA REGLA DE LA CARRERA EN CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Aplicación del principio de razón suficiente

CARGOS EXCEPTUADOS DE LA REGLA GENERAL DE LA

CARRERA-Condiciones para determinar la sujeción al ordenamiento jurídico 2 CONTROL ABSTRACTO DE INCONSTITUCIONALIDADVigencia normativa como presupuesto para su estudio DEROGACION DE NORMAS-Aplicación del principio de la lex posterior CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento sobre disposiciones vigentes o sobre aquellas que habiendo perdido su vigencia continúen produciendo efectos DEROGACION EXPRESA Y TACITA-Diferencias DISPOSICION O ENUNCIADO JURIDICO-Corresponde al texto en que una norma es formulada/NORMAS-Significado de los textos legales INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIORegulación normativa/REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPECRegulación normativa/INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Regulación normativa de la estructura orgánica, nomenclatura y manual de funciones/REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Exclusión del nivel ejecutivo desapareciendo las denominaciones Jefe de Unidad y Jefe de Sección

Referencia: Expediente D-11695

Actores: Sebastián Enrique Maldonado

Goyeneche y Dary Liliana Becerra Martínez Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 inciso 2º (parcial) del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”

Magistrada ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil diecisiete (2017) 3 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. Los ciudadanos Sebastián Enrique Maldonado Goyeneche y Dary Liliana Becerra Martínez instauraron acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 10 inciso 2º (parcial) del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, por considerar que vulnera los artículos 1 (Estado Social de

Derecho), 2 (fines esenciales del Estado) y 125 (principio de la carrera administrativa) de la Constitución Política.

2. Mediante auto del cinco (5) de octubre de dos mil dieciséis (2016) se inadmitió la demanda de la referencia1, por encontrar que no se exponía la razón de inconstitucionalidad con sujeción a los criterios de especificidad, pertinencia y suficiencia, contrariando lo dispuesto en el artículo 2 numeral 3

del Decreto 2067 de 199, y lo sostenido por la Corporación en reiterada jurisprudencia2.

3. Dentro del término de ejecutoria del auto anterior, los demandantes presentaron escrito de corrección3. Posteriormente, mediante auto del veintiséis (26) de octubre de dos mil diecisiete (2017) se admitió la demanda de la referencia, y se ordenó ponerla en conocimiento del Presidente de la República; de los ministerios de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público, y Trabajo y Seguridad Social; del Departamento Administrativo de la Función Pública; del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC; de la Defensoría Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales; de la Comisión Colombiana de Juristas; del Sindicato de Empleados Unidos Penitenciarios - SEUP; de la Unión de Trabajadores Penitenciarios; de las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia y Externado de Colombia; y, de la facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 244 de la Constitución, y 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991.

Por último, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista la disposición normativa acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7 del mismo Decreto. 1 Auto visible a folios 16 a 20. 2 Se afirmó en la providencia referida: “(…) Sin embargo, no exponen los mínimos argumentativos de (i) especificidad, es decir, que muestren cómo el apartado demandado vulnera la Carta Política; (ii) pertinencia,

pues la demanda no emplea argumentos de naturaleza estrictamente constitucional sino de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y (iii) suficiencia, toda vez que no tiene un alcance persuasivo capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la disposición cuestionada.” (Fl. 19 vto). 3 Fls. 22 a 33. 4

4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

5. A continuación se transcribe la disposición demandada, resaltando el aparte objeto de censura: “DECRETO -LEYNo. 407 DE 1994

(febrero 20) Diario Oficial No. 41.233, de 21 de febrero de 1994 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 172 de la Ley 65 de 1993, y oída la Comisión Asesora,

DECRETA:

[…]

TÍTULO II.

ESTRUCTURA.

CAPÍTULO I.

DISPOSICIONES GENERALES

… ARTÍCULO 10. CLASIFICACIÓN DE EMPLEOS. Los empleos según su naturaleza y forma como deben ser provistos, son de libre nombramiento y remoción y de carrera. Son de libre nombramiento y remoción los empleos que se señalan a continuación. Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,

INPEC, Secretario General, Subdirectores, Jefes de Oficina, Asesores, Directores Regionales, Jefes de División4, Directores y Subdirectores de Establecimientos Carcelarios y los demás empleos de Jefe de Unidad que tengan una jerarquía superior a 4 La expresión “Jefes de División” fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-126 de 1996 (MP Fabio Morón Díaz). 5 Jefe de Sección y los de tiempo parcial, entendiéndose por tales aquellos que tienen una jornada diaria inferior a cuatro (4) horas). Son de carrera los demás empleos del Instituto Penitenciario y Carcelario, INPEC. (…) ”.

III. DEMANDA

6. En escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el once (11) de octubre de dos mil dieciséis (2016)5, los ciudadanos Sebastián Enrique Maldonado Goyeneche y Dary Liliana Becerra Martínez solicitaron declarar la inexequibilidad del enunciado “y los demás empleos de Jefe de Unidad que tengan una jerarquía superior a Jefe de Sección”, incorporado en el artículo 10 inciso 2 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”.

En su concepto el apartado demandado quebranta los artículos 1, 2 y 125 de la Constitución, “… por violación conexamente a nuestro modelo de Estado Social de Derecho, los fines esenciales que debe cumplir el estado y el desconocimiento flagrante del empleo público de carrera”. Sustentan su acusación en los argumentos que a continuación se sintetizan:

6.1. Como valor fundamental dentro de la configuración prevista por el Constituyente de 1991, la importancia de la carrera administrativa encuentra soporte en tres criterios: (i) histórico, pues las reformas institucionales han tendido a eliminar el nepotismo y amiguismo, a través de la instauración de un sistema cada vez más transparente y objetivo de selección de personal para el ejercicio de la función administrativa; (ii) conceptual, en la medida en que se eleva como un principio de aplicación efectiva, de un lado, e interpretativo, del otro; y, (iii) teleológico, pues su realización compromete la materialización de diversos fines trascendentes para el ordenamiento. Agregan que, de manera concreta, la carrera administrativa garantiza la satisfacción de los principios de la función administrativa (artículo 209 CP), el acceso a cargos públicos (artículo 40-7 CP y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos), la estabilidad laboral y la erradicación de la corrupción6. Precisaron que: “La interpretación que ha venido realizando nuestro más alto tribunal constitucional y los precedentes que han venido sentando desde la entrada en vigencia de nuestra carta magna, han evidenciado de manera clara y específica la relación intrínseca entre nuestro estado social de derecho, los fines esenciales del estado y la carrera administrativa, ya que mediante la función pública se busca dar pleno desarrollo a la dignidad humana de los asociados y la prevalencia del 5 Fls. 22 a 33. 6 Citan la sentencia C-720 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, AV María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva). 6 interés general, seleccionando las personas con las mejores

capacidades para respetar el orden justo, la equidad social atacando los criterios de clientelismo, favoritismos y nepotismo en aras de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Luego es evidente que la vulneración a nuestro artículo 125 traería la vulneración flagrante de nuestros artículos 1 y 2 constitucionales”. 6.2. Se justifica, agregan, que dentro de la planta de cargos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario se incluyan empleos de libre nombramiento y remoción que obedezcan al cumplimiento de funciones directivas, de manejo, de conducción y de orientación institucional, o de confianza en un grado superior al que usualmente se predica de la carrera ordinaria, sin embargo, el aparte demandado contradice lo dispuesto en el artículo 125 de la CP, pues “sin tener soporte legal para su existencia como de libre nombramiento y remoción, se establece lo que por regla general debería ser de carrera administrativa, (…)”. Sin soporte legal, afirman los promotores de la acción, la disposición demandada está concediendo a empleos con un carácter operativo, llamados a dar cumplimiento a directrices, una naturaleza que solo puede concederse excepcionalmente a determinados empleos, que por uno de los dos motivos jurisprudencialmente aceptados puedan apartarse del sistema de carrera administrativa. 6.3. Finalmente, precisan que en un caso similar7 la Corte Constitucional retiró del ordenamiento una disposición que concedía la categoría de libre nombramiento y remoción a cargos “de jefe de unidad que tengan categoría

superior a jefe de sección”, por lo que solicitan aplicar tal precedente en este caso.

IV. INTERVENCIONES

Departamento Administrativo de la Función Pública

7. El Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP8, mediante apoderada especial9, solicita declarar (i) la inhibición para proferir una 7 Sentencia C-195 de 1994 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), pronunciamiento que recayó sobre disposiciones

de la Ley 61 de 1987, “Por la cual se expiden normas sobre la Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones.”. 8 Folios 79 a 82. 9 La abogada Maía Valeria Borja Guerrero, de conformidad con el memorial de poder visible a folio 83. 7 decisión de fondo o, subsidiariamente, (ii) la exequibilidad del enunciado demandado10. 7.1. Sostiene que, efectuando una revisión de las disposiciones normativas que han previsto la estructura institucional11, la planta de cargos y el manual de funciones del INPEC, incluidos aquellos actualmente vigentes12, se evidencia que no se ha creado empleo alguno bajo la denominación “jefe de unidad”, por lo tanto, “teniendo en cuenta que se torna inocuo el estudio de constitucionalidad sobre la naturaleza de dicho empleo”, solicita una decisión inhibitoria en este caso ante la imposibilidad de efectuar una confrontación material propia de cargos relacionados con el presunto desconocimiento del artículo 125 de la Carta. 7.2. De otro lado, continúa, el Congreso ostenta competencia constitucional para configurar el majeo del ingreso de personal a las entidades públicas, incluyendo la posibilidad de establecer excepciones al principio general de la

carrera administrativa, siempre y cuando se funden en criterios de proporcionalidad y razonabilidad13. La expedición del Decreto Ley 407 de 1994 es expresión (i) de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 150-10 de la CP, y (ii) de un ejercicio que se enmarca en los cauces constitucionales amparado en la finalidad de salvaguardar el interés general, garantizar el cumplimiento de las funciones públicas en armonía con los presupuestos fijados para ellas por el Constituyente (C.P. art. 209) y propender por el logro de los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2º).”. Finalmente, destaca, la especialidad y naturaleza de las funciones desempeñadas por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC justifican (i) la existencia de un régimen específico de carrera administrativa14, aspecto avalado por la Corte Constitucional15, y (ii) la creación de disposiciones particulares que regulen el ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro de sus empleados. Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario - Facultad de Jurisprudencia 10 “… respetuosamente solicito a la H. Corte Constitucional proferir FALLO INHIBITORIO o en su defecto declarar la EXEQUBILIDAD del aparte demandado del artículo 10 del Decreto-Ley 407 de 1994 …, por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos atendibles, las alegaciones de los ciudadanos …”. 11 Decretos Nos. 2319 de 1997, 557 de 1998, 1588 de 1998, 1595 de 1999, 1652 de 1999, 1265 de 2001, 1508

de 2002, 143 de 2003, 2236 de 2006, 3083 de 2008, 4811 de 2008 y 271 de 2010. 12 El Decreto 4151 de 2011, “por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y se dictan otras disposiciones”; y, la Resolución No. 0571 de 7 de marzo de 2013, “Por medio de la cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos del personal administrativo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC”; 13 Al respecto citó la sentencia C-452 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, AV Jaime Araújo Rentería. 14 Artículo 77 del Decreto 407 de 1994, concordante con el artículo 4º de la Ley 909 de 2004. 15 Sentencia C-507 de 1997, MP Antonio barrera Carbonell. 8

8. Por intermedio del Coordinador del Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social16, la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario apoya la pretensión de los promotores de la acción de inconstitucionalidad. 8.1. En tal sentido, indica que el enunciado demandado quebranta la regla

general sobre la carrera administrativa, tal como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-195 de 199417 al analizar un caso similar al que ahora ocupa la atención de la Sala, por lo que se configura la cosa juzgada constitucional. En concreto, en esta última decisión se declaró la inexequibilidad de un aparte normativo incluido en el literal a) del artículo 1º

de la Ley 61 de 1987, por la cual se expiden normas sobre la Carrera Administrativa, en virtud del cual se consideraban como empleos de libre nombramiento y remoción los de “Jefe de oficina y los demás empleos de Jefe de Unidad que tengan una jerarquía superior a jefe de Sección”. 8.2. Indica en su intervención que la determinación de las excepciones a la regla general de la carrera administrativa se fundamenta en criterios decantados por la Corte Constitucional, que en este caso no se cumplen; y, que se sintetizan en dos condiciones, alternativas, no copulativas18, referidas a la naturaleza y funciones del cargo en particular: (i) que “el cargo tenga asignadas funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se definan o adopten políticas públicas”; o, (ii) que “el cargo tenga asignadas funciones y responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir a todo servidor público”. Universidad Externado de Colombia – Facultad de Derecho

9. El Director del Departamento de Derecho Administrativo, en representación de la Universidad Externado de Colombia, remitió el concepto rendido por el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo19 en el que se exploran algunas posibilidades de decisión ante la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 10 (parcial) del Decreto 407 de 1994. 9.1. El problema jurídico por resolver, afirma, debe formularse solo frente a la presunta lesión del mandato previsto en el artículo 125 de la Carta Política, pues, sin desconocer los efectos directos derivados de los artículos 1 y 2

ibídem [que también se invocaron por los demandantes como quebrantados], 16 Folios 76 a 78. 17 MP Vladimiro Naranjo Mesa. 18 Conforme a lo sostenido en la sentencia C-284 de 2011, MP María Victoria Calle Correa. 19 Folios 87 a 96. 9 lo cierto es que de estos dos últimos no pueden derivarse reglas directas frente a la carrera administrativa. 9.2. La resolución del asunto, entonces, debe enfocarse al alcance constitucional del artículo 125 y a la línea jurisprudencial que la Corte Constitucional ha construido al respecto; de la que se extraen los siguientes parámetros: (i) la carrera administrativa constituye la regla general de ingreso a cargos públicos20; (ii) entre las excepciones permitidas se incluyen los cargos de libre nombramiento y remoción; (iii) la determinación de éstos corresponde al ámbito de competencia atribuida al legislador, el cual, en todo caso, no puede ejercerla de manera arbitraria. De manera concreta, atendiendo al cargo formulado en esta oportunidad, la regla aplicable es la siguiente: “… existe razón suficiente para exceptuar la regla general de la carrera con un cargo de libre nombramiento y remoción por dos condiciones que son alternativas, las dos se refieren a la naturaleza y funciones del cargo particular, que: i) Existan funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se definan o adopten políticas públicas; y ii) Existan funciones y responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir

a todo servidor público”. 9.3. Siguiendo las reglas aplicables, continúa, para determinar si la categoría de empleos cuestionada puede inscribirse bajo la denominación de libre nombramiento y remoción debe determinarse si cumple uno de los dos criterios materiales antes referidos; y, la metodología para ello consiste en (a) efectuar un estudio general o (b) efectuar un análisis concreto. El primero fue el utilizado por los accionantes, considerando que en la medida en que la Corte en un caso similar [C-195 de 1994] declaró la inexequibilidad, entonces debe hacerlo ahora. No obstante, se sostiene en el concepto, tal razonamiento no es suficiente pues la Corte ha pasado de un análisis general, como el efectuado en la sentencia citada, a otro específico, en los casos más recientes, en los que incluso se analizan detalladamente manuales de funciones. Al respecto, se precisa: “En nuestra opinión, solamente un análisis como el descrito en el segundo punto puede efectivamente llevar a una decisión acertada en relación con la verdadera naturaleza de un empleo. En efecto, resulta complejo y siempre llevará a equívocos o poco rigurosos analizar si por el nombre un empleo puede ser considerado o no “de dirección” “confianza”, etc. Una respuesta rigurosa requiere siempre que se analicen las funciones que le son propias a ese empleo, funciones que se pueden encontrar en el ordenamiento legal o infra legal.”. 20 Cita las sentencias C-720 de 2015, C-285 de 2015, C-101 de 2013, C-195 de 2004 y C-023 de 1994. 10 A favor de un análisis específico, milita el hecho de que la disposición

parcialmente demandada integra un régimen específico de carrera, mientras que en la sentencia C-195 de 1994 se analizó una disposición similar pero en el contexto del régimen general de carrera. 9.4. En esta dirección, repara la Universidad, revisada la estructura del Instituto Penitenciario y Carcelario – INPEC21 así como el manual de funciones22 se encuentra que no existe un cargo denominado jefe de unidad. Por lo anterior, la imposibilidad de determinar la naturaleza de los cargos bajo dicha denominación ni su carga funcional, existen cuatro opciones: la primera, declarar la ineptitud sustancial de la demanda; la segunda, declarar la constitucionalidad de manera condicionada, bajo el entendido en que cuando se creen esos cargos se tengan en cuenta uno de los dos criterios que pueden soportar la construcción de una excepción a la carrera administrativa; la tercera, declarar la exequibilidad luego de un estudio general y teniendo en cuenta que la regla se inscribe en un régimen específico; o, la cuarta, declarar la inexequibilidad con base en un estudio general. En su opinión, agregan, las dos últimas posibilidades no son viables porque parten de análisis generales, que pueden traducirse en incompletos, existiendo la posibilidad “de que se requiera que esos cargos sean de libre nombramiento y remoción porque, por ejemplo, revisten cierta confianza especial.”. Finalmente, se advierte por la Universidad, en el caso en el que los cargos de jefe de unidad en efecto existan, tampoco puede adelantarse un estudio de fondo pues ello implicaría que la Corte, de oficio, subsane deficiencias de los demandantes, que a quienes les corresponde dicha actividad con miras a

demostrar por qué, en su opinión, la disposición no se aviene a los mandatos constitucionales.

V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACION

(E)

10. La Procuradora General de la Nación (e), en su concepto 6221, le pide a la Corte declarar la inexequibilidad del enunciado demandado. Aduce que,

conforme al artículo 125 de la Carta, la carrera administrativa es la regla general de acceso al servicio público, pero que la misma disposición establece que ello es así salvo empleos de libre nombramiento y remoción, y otros determinados por la ley. Dicha competencia concedida al legislador, ordinario o extraordinario, ha sido objeto de delimitación en varias decisiones, entre las que se destaca la SU-539 de 201223. De otro lado, continúa, siguiendo los mandatos del artículo 130 constitucional, es válida la existencia de carreras 21 Decreto 4151 de 2012. 22 Resolución 571 de 2013. 23 MP Luis Ernesto Vargas Silva. 11 que no se sujetan por completo a los lineamientos de la carrera general, lo que tampoco implica la posibilidad de que se desconozcan o irrespeten los principios generales que la fundamentan: “Por razón de lo anterior, esta jefatura considera que cuando el decreto demandado establece en su estructura interna un nivel central en el cual habrá unidades del nivel directivo, otras que cumplen funciones de asesoría o coordinación, otras operativas, y un nivel regional integrado por direcciones regionales, está indicando que estos también son criterios a tener en cuenta para poder determinar si in empleo es de libre nombramiento y remoción, o si por el contrario pertenece al régimen de carrera. Lo que quiere decir que desde el punto de vista

organizacional y estructural, aquellos niveles se identifican entre sí, independientemente de su pertenencia al sistema general o un sistema especial de carrera.”. Los criterios construidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para la adecuada comprensión de los cargos de libre nombramiento y remoción, desde la sentencia C-195 de 1995, no son aplicables en el caso analizado. Por el contrario, se concluye que el empleo de jefe de unidad es propio de unidades operativas, que implican una carga funcional de simple ejecución o coordinación con otras dependencias, de ciertas tareas o desarrollos de programas que no comportan el señalamiento de directrices generales, como bien lo advierte el accionante. Así entendido, tampoco puede sostenerse que para su ejercicio se requiera de una consideración intuito personae¸ en virtud de la confianza.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

1. De conformidad con el numeral 5º del artículo 24124 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la acusada en esta oportunidad.

Cuestión previa. Vigencia del enunciado demandado

2. En el marco de las intervenciones efectuadas dentro del trámite de inconstitucionalidad que ahora ocupa la atención de la Sala, el Departamento 24 “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes

funciones: (…)

5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.

(…)”. 12 Administrativo de la Función Pública solicitó, de manera principal, proferir un pronunciamiento inhibitorio en razón a que en la planta de cargos actual del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC no existe el empleo de Jefe de Unidad y, por lo tanto, en su consideración un pronunciamiento de fondo sería inocuo. De manera similar, pero con otros efectos, la Universidad Externado llamó la atención sobre la imposibilidad de realizar una confrontación entre el aparte normativo demandado y la planta de cargos del INPEC, pues no se evidencia la existencia de empleos con tal denominación, lo que podría plantear una ineptitud de la demanda o exigir un pronunciamiento condicionado a que, en el futuro, los cargos que se creen con tal denominación cumplan los criterios jurisprudenciales para que sean considerados como de libre nombramiento y remoción. Este hecho también parece ser reconocido por la parte accionante, pese a lo cual considera la necesidad de realizar un análisis de control abstracto dada la potencialidad de la disposición de producir efectos en un momento futuro. Lo anterior lleva a la Sala a la necesidad de establecer si el apartado normativo en efecto ha podido decaer en una especie de desuso, o si ha ocurrido un fenómeno relacionado con su vigencia, concretamente, la derogatoria. Por lo tanto, antes considerar cualquier aspecto relacionado con la aptitud de la

demanda y un posterior estudio de fondo, se abordará este asunto, pues constituye un presupuesto de la competencia de la Corte. Contexto del enunciado demandado

3. Los demandantes, señores Sebastián Enrique Maldonado Goyeneche y Dary Liliana Becerra Martínez, acusaron por inconstitucionalidad el artículo 10 parcial del Decreto –ley407 de 1994, que establece: “ARTÍCULO 10. CLASIFICACIÓN DE EMPLEOS. Los empleos según su naturaleza y forma como deben ser provistos, son

de libre nombramiento y remoción y de carrera. Son de libre nombramiento y remoción los empleos que se señalan a continuación. Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, Secretario General, Subdirectores, Jefes de Oficina, Asesores, Directores Regionales, Jefes de División25, Directores y Subdirectores de Establecimientos Carcelarios y los demás empleos de Jefe de Unidad que tengan una jerarquía superior a Jefe de Sección y los de tiempo parcial, entendiéndose por tales aquellos que tienen una jornada diaria inferior a cuatro (4) horas). Son de carrera los demás empleos del Instituto Penitenciario y Carcelario, INPEC.” 25 La expresión “Jefes de División” fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-126 de 1996 (MP Fabio Morón Díaz). 13 En su consideración, el aparte resaltado desconoce el artículo 125 de la Constitución, concordante con los artículos 1º y 2º ibídem, en atención a que convierte en regla general lo que es, por naturaleza, una excepción: la

existencia de cargos de libre nombramiento y remoción. El enunciado demandado acude a dos denominaciones de cargos que dan sentido a una norma, que consiste en una regla de excepción a la carrera administrativa. Así, acude a las expresiones Jefes de Unidad y Jefes de Sección para conformar la existencia de cargos de libre nombramiento y remoción, en el marco de la carrera específica del Instituto Penitenciario y Carcelario INPEC. En estos términos, y con el objeto de contextualizar la disposición parcia