CC - C204-2016

Sentencia C-204/16

DESTINACION A DEPARTAMENTOS Y AL DISTRITO

CAPITAL DE DERECHOS DE EXPLOTACION DE JUEGOS DE

LOTERIA INSTANTANEA Y LOTTO PREIMPRESO, EN LEY QUE BUSCA FORTALECER RECURSOS PARA SALUD-No desconoce el principio de unidad de materia, la reserva de ley orgánica, ni el artículo 336 de la Constitución Política en lo relativo a la autonomía en las entidades territoriales Como resultado de la de las subreglas jurisprudenciales de unidad de materia, reserva de ley orgánica y margen de configuración del legislador en monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar, observa la Sala lo siguiente respecto del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010: a. La asignación de competencias encabeza de una entidad territorial de segundo nivel, para efectos de recaudar la lotería instantánea y el lotto preimpreso, en una ley que tiene como propósito fortalecer los recursos destinados a la salud, no vulnera el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución, por cuanto: (i) el principio de unidad de materia no puede ser interpretado de forma rígida, en la medida que, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en materia de monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar; (ii) al determinar la Sala el alcance material de la ley parcialmente demandada, observa que la Ley 1393 de 2010 surgió en medio de un déficit de recursos para la atención del sistema de salud, razón por la cual se adoptaron las medidas tendientes a obtener recursos y re-direccionar los mismos en el sistema; y (iii) la Sala observó que

el inciso segundo de la norma demandada guarda con la materia de la ley una relación de conexidad causal, temática, sistemática y teleológica, por lo cual su incorporación en el texto de la Ley 1393 de 2010 es justificada. b. La inclusión de los departamentos y el Distrito Capital como beneficiarios o sujetos pasivos de los derechos de explotación de los juegos de suerte y azar (lotería instantánea y lotto preimpreso), a través de una ley ordinaria, no vulnera la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 151 de la Carta, en la medida que, la Ley 643 no cumple con los requisitos de una ley orgánica, conforme a lo dispuesto en los numerales 20, 21 y 42 de esta providencia. c. La asignación a las entidades de segundo grado de la facultad de contratar al tercero operador del juego de lotto preimpreso y loto instantáneo, no vulnera lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución, dado que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en materia de monopolios rentísticos, incluyendo juegos de suerte y azar. Por lo cual, la determinación y el régimen propio aplicable a dichos monopolios puede ser determinado de forma libre por el legislador, sin que por ello se afecte la autonomía de las entidades territoriales, incluyendo pero sin limitarse a, la asignación a un tercero operador de los juegos de suerte y azar. En esta línea, las entidades territoriales una vez cuenten con recursos asignados y recaudados, gozarán de la protección establecida en el artículo 362 de la Carta. 1 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIAConexidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEYConexidad de materias que regula/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuración constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Conexidad causal, temática, sistemática o teleológica

JUICIO CONSTITUCIONAL PARA ESTABLECER VIOLACION

DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Etapas

JUICIO CONSTITUCIONAL SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA UNIDAD DE MATERIA-Carácter intermedio PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad temática/UNIDAD DE MATERIA-No Implica que la ley en sí misma, solo puede referirse a un mismo o único tema La jurisprudencia ha sostenido que la unidad de materia “no significa simplicidad temática”, de tal suerte que se piense, erróneamente, que un proyecto de ley, o la ley en sí misma, solo puede referirse a un mismo o único tema. A juicio de la Corporación, la expresión “materia”, a que hace referencia el artículo 158 Superior, debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de forma tal que “permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”. Ello, sobre la base de considerar

que lo que prohíbe la Constitución es que no se relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, esto es, que se incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin; aspecto éste que, en todo caso, no tiene por qué comprometer la atribución constitucional reconocida al legislador para “determinar el contenido de las normas que expide de la manera que considere más conveniente y acorde con los objetivos de política pública que lo guían”. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano UNIDAD DE MATERIA-Subreglas jurisprudenciales 2 RESERVA DE LEY ORGANICA-Contenido y alcance VIOLACION DE LA RESERVA DE LEY ORGANICA-Se proyecta más allá del proceso legislativo, pues tiene efectos profundos sobre el producto del mismo, ya que afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico LEY ORGANICA-Naturaleza y jerarquía LEY ORGANICA-Características Las leyes orgánicas presentan las siguientes características, en adición a aquellas que debe cumplir toda ley adoptada por el Congreso: a) Tienen un fin y contenido determinado y específico, condicionando la posterior actividad legislativa, en la medida que integra y organiza la materia objeto de regulación. Así mismo, la propia Carta indica los asuntos que conforman la reserva de ley orgánica, como excepción a la cláusula de competencia residual del legislador. Los asuntos que se reservan son de especial importancia para el constituyente primario; b) Requieren de una aprobación

especial, por cuanto es necesaria la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara, garantizando una mayor legitimidad democrática respecto de la ley que va a autolimitar la actividad legislativa; y c) En el trámite legislativo, debe aparecer una clara, expresa y positiva voluntad del Congreso, mediante la cual se evidencie el propósito del legislador de aprobar o modificar una ley orgánica. Lo anterior, con el objetivo de garantizar la transparencia en el curso del debate democrático, y abrir espacios participativos y discursivos que no tendrían lugar en el trámite de aprobación de una ley ordinaria.

DETERMINACION DE COMPETENCIAS NORMATIVAS DE

ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional REGULACION DEL MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Alcance del margen de configuración del legislador/MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZARJurisprudencia constitucional/RENTAS POR EXPLOTACION DE MONOPOLIOS-Ingreso fiscal/MONOPOLIOS RENTISTICOSDistintos a los tributos/MONOPOLIOS RENTISTICOS-Régimen propio para organización, administración, control y explotación/MONOPOLIO RENTISTICO-Reglas de recaudo, manejo y administración MONOPOLIO RENTISTICO-Alcance de la expresión “régimen propio” LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE MONOPOLIOS RENTISTICOS-Jurisprudencia constitucional/MONOPOLIOS RENTISTICOS-Amplio margen de configuración legislativa dentro de parámetros de razonabilidad y

proporcionalidad 3 RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios de establecimiento de fuente endógena o exógena/MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-No constituye recursos endógenos ENTIDADES TERRITORIALES-No tienen competencia normativa para definir monopolios y reglamentarlos, lo cual le corresponde al Legislador MONOPOLIO RENTISTICO-No previsión en disposición constitucional de régimen normativo superior al que pueda establecerse en una ley ordinaria/MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-No previsión en disposición constitucional de régimen normativo superior al que pueda establecerse en una ley ordinaria

Referencia: expediente D-10992

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 “Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”.

Actor: José Alfredo Salamanca Ávila

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano José Alfredo Salamanca, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 4 2010 “Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”.

Por medio de auto de fecha 2 de octubre de 2015, el magistrado ponente dispuso admitir la demanda contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 “Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”, al constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma; y comunicar la iniciación del mismo al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Salud.

Así mismo, se invitó a participar en el presente proceso al Departamento Nacional de Planeación, a la Secretaría Distrital de Gobierno, a la Secretaría de Hacienda de Bogotá, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario, a las Facultades de Derecho de la Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia, Universidad del Cauca, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, y a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

A. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada.

LEY 1393 DE 2010

(julio 12) Diario Oficial No. 47.768 de 12 de julio de 2010 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a 5 la salud, se redireccionan recursos al interior (sic) del sistema de salud y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 17. DERECHOS DE EXPLOTACIÓN DE LOTERÍA INSTANTÁNEA Y LOTTO PREIMPRESO. Los derechos de explotación que provengan de la operación de los juegos

lotería instantánea y lotto preimpreso, se destinarán a los departamentos y al Distrito Capital para la financiación de la unificación del plan obligatorio de salud del régimen subsidiado y contributivo. La explotación de estos juegos corresponde a los departamentos y al Distrito Capital, quienes harán la selección y la contratación del tercero operador a través de la entidad que agremie a los departamentos en el país.

B. LA DEMANDA El demandante solicitó se declare la inexequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 por considerar que vulnera el principio de unidad de materia, la reserva de ley orgánica y el artículo 336 Superior, con fundamento en lo

siguiente:

1. Cargo contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, por desconocimiento del principio de unidad de materia (art. 158 de la Constitución Política) La Ley 1393 de 2010 tenía como fin redestinar las rentas de destinación específica para la salud y las actividades generadoras de recursos. De otro lado, la disposición que se acusa se enmarca en el capítulo II relativo a “Recursos de juegos de suerte y azar”, que contiene una serie de medidas que reiteran algunas disposiciones de la Ley 643 de 2001 y de la propia Constitución. Sin embargo, el segundo inciso del artículo 17 de la Ley 1393 desconoce el principio de unidad de materia, porque no es coherente con el marco normativo en el que se inscribe, “es decir que so pretexto de repetir cuales son los titulares del derecho de los recursos de los referidos juegos se determine el sujeto activo que otorgará la explotación de este juego, determinando éste en cabeza de una entidad territorial de segundo grado,

cuando la carta política determinó que tal hecho está en cabeza de las entidades territoriales”. Entonces, siendo que la referida Ley busca recursos para el sistema de salud, contradice la unidad de materia que en la misma se regulen otros asuntos que no corresponden a tal fin y que no guardan relación directa con tales hechos, pues la determinación o asignación de competencia a una entidad territorial de segundo grado debe corresponder a otra clase de disposición normativa (orgánica), que se encargue de regular en todo sentido el juego de suerte y azar o que tenga como fin la regulación de competencias en tal arbitrio rentístico. 6 En otras palabras, una norma que se encarga de regular las formas de incrementar los recursos de la salud no puede asignar competencias que ya han sido establecidas en normas superiores.

2. Cargo contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, por desconocimiento del artículo 336 de la Constitución Política La intervención del Legislador para regular o intervenir en la destinación o administración de recursos provenientes de fuentes endógenas, sólo es posible cuando el fin buscado es imperioso y relevante.

Ahora bien, los recursos generados por los juegos de suerte y azar son de las entidades territoriales tal y como lo establece el artículo 2 de la Ley 643 de 2001, lo cual fue también reiterado en la Ley 1393 de 2010. A pesar de lo anterior, la norma acusada determina que la tercerización de la explotación de la lotería instantánea y el lotto pre-impreso corresponderá a la persona jurídica que seleccione la entidad que agremie a los departamentos del país, con lo cual asignó la titularidad de la explotación de un juego de suerte y azar en una entidad de segundo grado en contravía de lo dispuesto por la

Constitución y por la ley orgánica que desarrolla el artículo 336 de la CP. A lo anterior se suma que el Distrito Capital no se encuentra representado en la mencionada entidad de segundo nivel.

3. Cargo contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, por violación de la reserva de ley orgánica (art. 151 de la Constitución Política) La Ley 643 de 2001 es de naturaleza orgánica porque establece un recurso exógeno a los establecimientos públicos que hace parte integral de sus presupuestos anuales, determinando la destinación de los mismos.

La demanda señala que la norma acusada modificó la citada Ley orgánica pero fue tramitada como ley ordinaria ya que introdujo un cambio en los sujetos pasivos de los recursos provenientes de los juegos de suerte y azar, pasando de ser, de las entidades territoriales de todos los niveles, a ser sólo de los departamentos y del distrito capital. Se agrega que “igualmente se ha modificado el procedimiento de la explotación de los juegos de suerte y azar, pues la ley orgánica determinó que en primera medida la explotación se realizará por las entidades estatales, a contrario sensu en la ley ordinaria se determinó que la explotación de algunos juegos novedosos, serían desarrollados directamente por un tercero, sin mediar el procedimiento previo de que las entidades territoriales lo explotaran”.

C. INTERVENCIONES

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1. Intervenciones oficiales

a. Ministerio de Salud y Protección Social Liliana Moncada Vargas, actuando en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, solicita a la Corte que declare la

exequibilidad de la disposición acusada. La sentencia T-760 de 2008 ordenó entre otras, la universalización y unificación del POS, lo cual originó la necesidad de buscar recursos para lograr esas metas. Con este fin, a iniciativa del Gobierno nacional se expidió la Ley 1393 de 2010 que buscaba fortalecer el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud a través de medidas orientadas a la consecución de nuevas fuentes de recursos y a la potencialización y optimización de los existentes. En virtud de lo anterior, el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 dotó a las entidades territoriales representadas en los Departamentos y el Distrito Capital, de los recursos correspondientes a la explotación de los juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso, proporcionándoles de esta manera una fuente de recursos para lograr la unificación del POS subsidiado y contributivo. Por último se advierte que de acuerdo con el escrito presentado por el actor, parecería que la demanda se dirige contra el inciso segundo del artículo 17 que faculta a la socialización que agremia a los Departamentos del país para realizar la selección y contratación de estos juegos, quedando excluido el Distrito Capital que no pertenece ni a este ni a ningún gremio que asocie a entidades territoriales. b. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Diana Marcela Cárdenas Ballesteros, en calidad de apoderada del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público interviene el presente proceso para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010. Respecto cargo formulado por el demandante contra la norma acusada de

acuerdo por desconocer la reserva de ley orgánica, la interviniente sostiene que conforme a la jurisprudencia constitucional, la regulación del monopolio de suerte y azar le corresponde al legislador y que para ello no es necesario que el Congreso siga procedimientos legislativos especiales como los previstos para las leyes orgánicas o estatutarias. En relación con la supuesta violación de la unidad de materia, la Corte ha resaltado que este principio no significa simplicidad temática de modo que se admite la diversidad de contenidos siempre y cuando entre los mismos exista una conexión objetiva y razonable. En este caso no se desconoce el citado principio, pues la razón por la cual se expidió la ley cuyo artículo se acusa, era 8 generar mayores recursos para la salud, además desde el primer debate se previó la escogencia del operador de los juegos novedosos de lotería instantánea y lotto preimpreso por medio de la entidad que agremia a los Departamentos en el país. Todo lo anterior demuestra que la disposición demandada se encuentra conexa y directamente relacionada con el propósito de la ley que consiste, como se ha expuesto, en adoptar medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud. Por otra parte, la interviniente advierte que el legislador sí tenía la competencia para limitar la titularidad de las rentas obtenidas por la explotación de los juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso a los Departamentos y al Distrito Capital excluyendo a los municipios y también podía asignar a la Federación Nacional de Departamentos la selección del operador de los juegos mencionados. La Ley 643 de 2001 asignó a ETESA – Actualmente Coljuegosla explotación del arbitrio rentístico de los juegos

novedosos que comprenden el lotto preimpreso y la lotería instantánea, esto a diferencia de la lotería tradicional cuya explotación como arbitrio rentístico le corresponde a los Departamentos y al Distrito Capital y de los juegos localizados cuyos derechos de asignaron a los municipios y al Distrito Capital. Posteriormente, la Ley 1393 de 2010 determinó que la lotería instantánea y el lotto preimpreso serían operados por un tercero seleccionado por la entidad que agremia los Departamentos y que los derechos de explotación provenientes de tal operación se destinarían a los Departamentos y al Distrito Capital para financiar la unificación del POS del régimen subsidiado y contributivo. El desarrollo legislativo descrito se fundamenta en la facultad del legislador para definir los asuntos concernientes a la explotación del monopolio de suerte y azar conforme con lo establecido en el artículo 336 Superior y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente. En este orden de ideas, al ser la lotería instantánea y el lotto preimpreso juegos novedosos que hacen parte del monopolio de suerte y azar, el Congreso cuenta con plena facultad para determinar su modo de operación por medio de la selección de un operador y para fijar la destinación de los recursos derivados del mismo. Se precisa que de acuerdo con la jurisprudencia, la cesión de rentas derivadas del monopolio de las entidades territoriales no las convierte en fuentes endógenas y por ello puede la ley, sin violar la autonomía territorial, atribuir a una autoridad nacional como el Gobierno, la definición de ciertos aspectos de la explotación y el manejo de esos dineros.

2. Intervenciones académicas

a. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario Los profesores Manuel Alberto Restrepo Medina y María Angélica Nieto Rodríguez, designados por el Decano de la Facultad de Jurisprudencia, el señor Juan Carlos Forero Ramírez, presentan su intervención ante la Corte Constitucional en nombre del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, solicitando al Alto Tribunal que declare la inhibición respecto del primer cargo y la exequibilidad de los otros cargos contra el artículo 17 de Ley 1393 de 2010. 9 En primer lugar, el cargo por violación del principio de unidad de materia no cumple con la carga argumental mínima que la jurisprudencia constitucional ha señalado en este tipo de casos. Conforme a lo anterior, al formular una acusación por desconocimiento del artículo 158 de la Constitución, el demandante debe señalar el contenido temático de la ley concernida, establecer cuáles son las disposiciones de dicha ley que no guardan conexidad con dicha materia y finalmente indicar las razones por las cuales se considera que las normas no guardan conexión causal, teleológica, metodológica y sistemática con el tema de la ley. En esta ocasión, los intervinientes consideran que el demandante no demostró con suficiencia argumental el cargo, limitándose a exponer su inconformidad con las adiciones realizadas en los diferentes debates al proyecto de ley. Al respecto, se resalta que en virtud del principio democrático, el legislador puede modificar los contenidos legales a lo largo de los debates siempre y cuando se respete un eje temático considerado desde una perspectiva flexible. Ahora bien, al margen de la ineptitud del cargo, los intervinientes estiman que así se admitiera examinarlo,

contrario a lo planteado por el actor, este no estaría llamado a prosperar, pues la asignación de competencias para la explotación de las rentas derivadas de juegos de azar, tiene una relación estrecha con la dinámica de la explotación y administración de los recursos en mención. De otro lado, la intervención subraya que los monopolios de arbitrio rentístico no son asimilables a la noción de monopolio clásico ni con la de servicio público, dado que en virtud de los mismos se pretende obtener la rentabilidad de áreas económicas de interés público. En este orden de ideas, las rentas producidas por los juegos de suerte y azar son fiscales y deben emplearse exclusivamente para atender el sector salud, se trata entonces de rentas con destinación específica no susceptibles de ser variadas. Adicionalmente, la Constitución otorga un amplio margen de configuración al legislador para establecer el régimen propio de los juegos de azar en materia de explotación, titularidad y derechos de explotación lo cual implica la posibilidad de ceder la titularidad de algunas rentas, imponer sanciones, restricciones, condiciones o exigencias sin perjuicio de que las entidades territoriales puedan disponer de dichos recursos para destinarlos a los fines para los cuales fueron previstos. El régimen general de los juegos de suerte y azar se encuentra contenido en la Ley 643 de 2001. Dentro de este régimen propio se dispuso un esquema para la operatividad de los juegos de suerte y azar y la obtención, administración y destinación de las rentas producidas en el que las entidades territoriales ostentan la titularidad de los recursos en mención de manera directa –por los

Departamentos y el Distritoo indirecta –como asociaciones de entidades territoriales, personas jurídicas o cualquier tercero-. Lo anterior de modo alguno desconoce la titularidad de las entidades territoriales sino que da más flexibilidad a la operatividad de los juegos de suerte y azar, maximizando los principios de eficiencia y eficacia en el recaudo y destinación de las rentas. De este modo la jurisprudencia constitucional ha sido flexible respecto del alcance de la potestad del legislador para fijar un régimen propio de los arbitrios rentísticos derivados de los juegos de suerte y azar, limitándola por 10 los principios de proporcionalidad, razonabilidad y racionalidad económica. La misma Corte ha establecido que estos no son recursos exógenos o endógenos de las entidades territoriales, sino recursos especiales que requieren de un régimen propio establecido por el legislador. Finalmente, la intervención advierte que el objeto de la Ley 1393 de 2010 no corresponde a las materias que deban seguir el trámite de una ley orgánica en los términos del artículo 151 Superior. La misma jurisprudencia ha reconocido que aunque el monopolio rentístico exige una regulación propia, no por ello eso se traduce en la necesidad de adoptar una ley especial. Con fundamento en lo anterior, la sentencia C-169 de 2004, determinó que la Ley 643 de 2001 no tiene rango de ley orgánica ni de ley estatutaria. Del contenido de la Ley 1393 de 2010, tampoco se desprende que sea necesaria una regulación por ley orgánica porque no fija parámetros de generalidad de normas sobre presupuesto o asignación de competencias normativas a entidades territoriales.

Se señala que los juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso hacen parte de lo que normativamente se ha denominado “juegos novedosos”. Su administración para la explotación se encuentra en ETESA (en liquidación), mientras que su recaudo y administración corresponde a la DIAN. En cuanto a la titularidad de las rentas, tradicionalmente se había establecido que estas eran de los departamentos, distritos y municipios. Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, el carácter de estas rentas no es absoluto sino relativo, y es por ello que atendiendo a los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, el legislador puede variar el esquema de explotación para garantizar su mayor de eficacia a nivel financiero. Esto sucede porque, al igual que el derecho a la propiedad, también las rentas están sujetas a ciertas limitaciones y cargas. Así entonces, si bien anteriormente se le había asignado la titularidad de las rentas también a los municipios, la ley suprimió dicho derecho para estas entidades territoriales, situación que en todo caso no torna inconstitucional el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 porque como se anotó anteriormente, la renta que proviene de arbitrios rentísticos de juegos de suerte y azar en la modalidad de juegos novedosos, tiene un carácter especial que no se corresponde con el de los recursos endógenos siendo susceptibles de limitación e incluso de supresión. b. Academia Colombiana de Jurisprudencia Paul Cahn-Speyer W., designado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia para intervenir en el presente proceso, solicitó a la Corte que

declare exequible la norma acusada. Respecto del cargo por presunta violación del principio de unidad de materia, el interviniente destaca en primer lugar el contexto histórico en el que fue emitida la Ley 1393 de 2010. Señala que en ese momento el sistema de salud del país enfrentaba una grave crisis por el crecimiento acelerado de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en el POS comprometiendo gravemente los recursos destinados a la salud. Adicionalmente, en 2010 el Gobierno decretó la liquidación de ETESA, 11 entidad a la que le correspondía seleccionar y contratar al tercero operador. De este modo, la Ley 1393 de 2010 adoptó medidas para promover actividades generadoras de recursos y re-direccionar recursos al interior del sistema de salud. En este orden de ideas, la conexidad entre la norma acusada y la Ley 1393 de 2010 es evidente. Así, con relación a la conexidad temática, se indica que hay una vinculación objetiva y razonable entre el asunto general de la ley (medidas para incrementar los recursos de la salud) y el inciso segundo en cuestión ya que al regular el destino de explotación de la lotería instantánea