CC-C206-1993

Sentencia No. C-206/93 PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIONModificación/CONMOCION INTERIOR La filosofía de la nueva Constitución está dirigida al fortalecimiento del Congreso, particularmente en las atribuciones que hacen relación con la normatividad en materia presupuestal; por consiguiente, durante el estado de Conmoción Interior, el Gobierno sólamente puede modificar el presupuesto de manera excepcional y dentro de los precisos límites que señala la C.N., y asegurando que las medidas sean justificadas, adecuadas y proporcionales a los hechos que le sirven de causa. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Adición Si la Constitución encomienda a la Ley Orgánica del Presupuesto regular todo el proceso presupuestal en sus diferentes fases (programación, aprobación, modificación y ejecución), nada obsta para que contemple el caso especial de la adición presupuestal por el Gobierno para cubrir gastos ocasionados durante el estado de Conmoción Interior y con ocasión de él.

REF: R.E. O40.

Revisión constitucional del Decreto Legistativo 446 del 8 de marzo de 1993 "por medio del cual se ordenan y efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993."

Magistrado Ponente:

ANTONIO BARRERA CARBONELL.

Aprobada, según consta en Acta No. 39 correspondiente a la sesión celebrada en Santafé de Bogotá D.C., a los dos ( 2 ) días del mes de junio de mil novecientos noventa y tres (1993).

I). ANTECEDENTES.

Fueron tomados de la ponencia original elaborada por el Magistrado Jorge Arango Mejía, así: A). Revisión del decreto legislativo 446 de marzo 8 de 1993. En cumplimiento de lo dispuesto por el numeral 6 del artículo 214, en concordancia con el numeral 7 del artículo 241, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República envió a la Corte Constitucional el decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993, "por medio del cual se ordenan y efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia físcal de 1993", dictado con base en el artículo 213, de la Constitución como todos los mencionados. Corresponde ahora a la Corte decidir sobre la constitucionalidad del decreto, cumplido el trámite legal y oído el concepto del Procurador General de la Nación. B). Contenido del decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. En lo pertinente, el decreto legislativo 446 dice lo siguiente: "El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en los decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993, y "Considerando: "Que por decreto 1793 de 1992, se declaró el Estado de Conmoción Interior, en todo el Territorio Nacional por el término de 90 días calendario. "Que por decreto 261 de 1993 se prorrogó la vigencia del Estado de Conmoción Interior por un término de noventa días contados a partir

del 6 de febrero de 1993; "Que con el fin de conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos es indispensable incrementar la capacidad de operación de la Fuerza Pública dotándola de nuevos recursos que le permitan disponer de un mayor número de efectivos, así como de los demás elementos y servicios necesarios para tal fin. "Que igualmente en el decreto 1793 de 1992 se señaló que con el fin de conjurar las causas de la perturbación es necesario fortalecer la acción de los Organismos Judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los Organismos de Fiscalización. "Que por tal razón es indispensable dotar de recursos adecuados a la Fiscalía General de la Nación y al Departamento Administrativo de Seguridad. "Que es indispensable incorporar en el Presupuesto General de la Nación algunos recursos de que disponen las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y los Establecimientos Públicos, con el fin de coadyuvar a resolver las causas que originaron la declaratoria de Conmoción Interior. "Que por todo lo anterior es esencial modificar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia de 1993 - Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos Nacionalesa fin de complementar gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorísta (sic) y guerrillera. "Decreta: "Artículo 1o. Reducir las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993, en la suma de SETENTA Y

TRES MIL NOVECIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS PESOS MONEDA CORRIENTE ($73.932.379.400), según el siguiente detalle: " . . . " "Artículo 2o. Modifíquese el presupuesto de la Empresa Colombiana de Petróleos -ECOPETROLy de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOMen las siguientes cuantías: "Empresa Colombiana de Petróleos -ECOPETROL- -Disponibilidad final 26.000.000.000 Transferencias 26.000.000.000 "Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOMGastos de inversión 6.495.478.000 Transferencias 6.495.478.000 "Los valores trasladados en el presente artículo serán consignados por éstas (sic) Entidades del Estado en la Dirección Tesorería General de la Nación, como recurso de la Nación para los fines de que trata el presente decreto. "Artículo 3o. Efectúanse los siguientes contracréditos y créditos en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993, así: " . . . " "Artículo 4o. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993, así: " . . . " "Artículo 5o. Sustitúyase en el Presupuesto General de la NaciónFondo Víal Nacionalpara la vigencia fiscal de 1993, la fuente de financiación de las apropiaciones del presupuesto de gastos de inversión con recurso 17 (crédito interno nacional) por recurso 90

(recursos administrados por la entidad) en la suma de TREINTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 30.000.000.000), según el siguiente detalle: " . . . " "Artículo 6o. Adiciónase el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993 en ciento sesenta y tres mil novecientos diez millones de pesos moneda corriente ($163.910.000.000) provenientes de la operación presupuestal de reducción autorizada en el artículo primero por valor de $73.932.379.400; de los recursos de la Nación por valor de $58.977.620.600 y de los recursos administrados por establecimientos públicos nacionales por $1.000.000.000 a que se refiere el artículo cuarto, y de los provenientes de la sustitución por $30.000.000.000 realizada en el artículo quinto del presente Decreto, según el siguiente detalla (sic): " . . . " "Artículo 7o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. " Partiendo de la base de la declaración del Estado de Conmoción Interior hecha por el decreto 1793 de 1992 y de su prórroga por medio del 261 de 1993, el Gobierno señaló así las finalidades del decreto que se examina: 1a. Incrementar la capacidad de la fuerza pública, mediante nuevos recursos económicos, 2a. "Fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar", mediante la asignación de "recursos adecuados a la Fiscalía General de la Nación y al Departamento Administrativo de Seguridad". Para atender tales erogaciones, "es indispensable incorporar en el

Presupuesto General de la Nación recursos de que disponen las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y los Establecimientos Públicos". Todo lo cual implica la necesidad de "modificar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia de 1993 - Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos Nacionales - a fin de complementar gastos y adoptar mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista y guerrillera". La modificación del Presupuesto General de la Nación, consistió en reducir gastos y sustituír fuentes de financiación del gasto de inversión por $163.910'.000.000.oo, en lo correspondiente a la Administración Central y a varias entidades descentralizadas del orden nacional, para aumentar en la misma suma los gastos correspondientes al Departamento Administrativo de Seguridad, a la Fiscalía General de la Nación y al Ministerio de Defensa. En síntesis, el decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1.993, dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades que le confirió la declaración del Estado de Conmoción Interior, modificó el Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 1993. C). Intervención del Ministerio de Hacienda. El apoderado del Ministerio de Hacienda, doctor Antonio José Núñez Trujillo, sostiene la constitucionalidad del decreto, pues, según su concepto, tanto por la forma como por el aspecto material, se ajusta a las normas constitucionales. Argumenta que el Decreto 466 de 1993 no suspende derecho fundamental

alguno y tampoco interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público. Sobre esto último dice: "Como hemos indicado, se trata, en primer lugar, de reducir las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación, modificando, asimismo (sic), los presupuestos de ECOPETROL y TELECOM de manera que se trasladen (sic) apropiaciones como recursos de la Nación, y se efectúan unos créditos y contracréditos. Con base en las anteriores medidas se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación,(...) finalizando con la adición en el Presupuesto General de la Nación para esta vigencia fiscal..." (folio 117).

Y agrega: "3. No se interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público. " El sistema de tridivisión de poderes no encuentra menoscabo con las disposiciones de excepcionalidad. Sus competencias esenciales no se alteran de tal manera que el aumento presupuestal que sufren seis entidades tanto de la Rama Ejecutiva como de la Rama Judicial, concernidas en cuanto al manejo del orden público se refiere, respeta en esencia el presupuesto y el funcionamiento de la otra rama y de las demás entidades de las mismas a las que afecta" (Folios 117 y 118).

Después afirma: " Con base en lo anterior y teniendo en cuenta la colaboración armónica que debe existir entre los diferentes órganos del Estado, es propio que los decretos de conmoción interior, que suspenden las leyes temporalmente, modifiquen el funcionamiento de estas empresas (empresas industriales y comerciales del Estado), afectando su capital independiente, con el fin de reorientar los recursos de la administración pública y dirijirlos (sic) a la

financiación de gastos que permitan la subsistencia del Estado. No sobra advertir que estas afectaciones al presupuesto se hicieron con la aquiescencia de las mencionadas empresas ( Ecopetrol y Telecom)." ( fl 119). D). Concepto del Procurador General de la Nación. En oficio número 188 del 22 de abril del año en curso, el Señor Procurador General de la Nación, solicita la declaratoria de constitucionalidad del decreto 466 de 1993. Para el Ministerio Público, el decreto cumple los requisitos de forma, fondo y conexidad, exigidos por la Constitución. El Agente del Ministerio Público se pregunta: " ¿ Puede el Ejecutivo durante el Estado de Conmoción Interior adicionar el Presupuesto General de la Nación?." Y responde: " Para absolver afirmativamente este cuestionamiento el Despacho hace las siguientes consideraciones: " ..." " De conformidad con lo preceptuado por el numeral 11 del artículo 150 constitucional, es competencia del Congreso, previa iniciativa del Congreso artículo (154 inciso 2o. ibíd.), la expedición del Prepuesto General de la Nación con arreglo a los principios rectores contemplados en el Capítulo III del Título XII de la Ley Fundamental. " También por regla general, y como obvia consecuencia del anterior postulado, corresponde al Congreso a iniciativa Gubernamental la introducción de modificaciones al Presupuesto General para lo cual debe observar los lineamientos que sobre el particular consagra la Ley Orgánica del Presupuesto, tal como lo enseña el artículo 352 de la Carta. " Principio fundamental e inspirador del Presupuesto es el de legalidad, concebido el artículo 345 de la Constitución Política..." (Fl 134 y 135)

A continuación, explica el Procurador, que en los Estados de Excepción el Gobierno, a través de un decreto legislativo, puede efectuar adiciones presupuestales, así: "Instrumentalización de las modificaciones presupuestales en Estados de Conmoción Interior. La discrecionalidad del Gobierno en esta materia. "La nueva Constitución dota al Ejecutivo, con ocasión del Estado de Conmoción Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos de concentración, el principio de la tridivisión e independencia de los poderes públicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras establecidas por la propia constitución - regular distintas materias, entre ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el restablecimiento del orden público." " Luego, el instrumento idóneo y eficaz en las particulares circunstancias que determinan la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, es el Decreto Legislativo con jerarquía y fuerza normativa que le permite suspender la legislación contraria al estado de excepción". "Así sucede con el Decreto Legislativo 446 de 1993 por el cual el Gobierno modificó el presupuesto de la actual vigencia fiscal que es la Ley 21 del 8 de noviembre de 1992 por la cual se decretó el Presupuesto de Rentas y Recursos de capital y la Ley de Apropiaciones". "Para efectuar las modificaciones al presupuesto el Gobierno debe ceñirse a las preceptivas de la Ley Orgánica del Presupuesto, según lo dispone el artículo 352 constitucional: "Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución, de los presupuestos de la Nación, de las entidades

territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". "En punto a la modificación del Presupuesto el Estatuto Orgánico respectivo, Ley 38 de 1989, en el título IX "De la ejecución del presupuesto", literal d) "Modificaciones al Presupuesto", prescribe en el artículo 69 lo siguiente:" "Los créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados durante Estado de Sitio (debe entenderse hoy Conmoción Interior) o Estado de Emergencia Económica, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en el Presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores, o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan." "Como puede apreciarse, el Gobierno goza de cierto grado de discrecionalidad en la apertura de créditos adicionales durante los Estados de Excepción, pues no puede perder de vista que ellos deben estar encaminados a la financiación de los gastos pertinentes. Esto fue lo que hizo el Gobierno con el Decreto Legislativo 446 de 1993." Y a renglón seguido, después de haberse extendido sobre la apertura de créditos adicionales con base en la Ley 38 de 1989, concluye reconociendo que ya no existen: "Así mismo, conviene precisar que al desaparecer en la nueva constitución la figura de los créditos suplemetales (sic) o extraordinarios, consagrada en el anterior artículo 212 de la Ley Suprema, el Gobierno no

cuenta con otra herramienta distinta a la de los decretos legislativos para introducirle modificaciones al Presupuesto durante los Estados de Conmoción Interior." ( FL. 139) Hace al final una afirmación ininteligible, sobre el artículo 7o. que se limita a señalar que "El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación": "Finalmente, el artículo 7o. deviene constitucional en tanto que ratifica la vocación de temporalidad de las medidas adoptadas por el Gobierno en el decreto materia de revisión."

II). CONSIDERACIONES DE LA CORTE.

1. Competencia De conformidad con los artículos constitucionales 214 numeral 6o. y 241 numeral 7, corresponde a la Corte Constitucional decidir en forma definitiva sobre la constitucionalidad del decreto legislativo 446 del ocho (8) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993), dictado por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 213 de la Constitución Nacional.

2. Conexidad del Decreto 446 de 1993 con la situación que determinó la declaratoria del Estado de Conmoción Interior.

El decreto 446 de 1993, fue dictado, no sólo con fundamento en el artículo 213 de la C.N., sino en el decreto 1793 de 1992, mediante el cual se declaró el Estado de Conmoción interior, en todo el territorio nacional, por el lapso de 90 días, contados a partir del 8 de noviembre de 1992, declarado constitucional por ésta Corte según sentencia No. C 031 del 8 de febrero de 1993; decreto 1793 de 1992, cuya vigencia fue prolongada por el decreto legislativo 261 de 1993, el

cual fue declarado igualmente exequible por ésta Corte, a través de la Sentencia No. C-154, de 1993. Al hacer un cotejo en relación con el contenido material, tanto del 1793 de 1992, como del decreto 446 de 1993, se evidencia la conexidad de ambos ordenamientos, si se tienen en cuenta las causas que se invocaron para decretar el estado de conmoción interior - agravación de la situación de orden público -"en razón de las acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada" y los motivos que determinaron la adopción de las medidas, cuya constitucionalidad se revisa, tendientes a arbitrar recursos con destino a la fuerza pública, a la Fiscalía General de la Nación y al Departamento Administrativo de Seguridad "DAS", a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación y de los presupuestos de la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL y de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones-TELECOM y otras entidades .

3. Constitucionalidad formal del Decreto 446 de 1993.

El Decreto 446 de 1993, es constitucional desde el punto de vista formal, es decir, no adolece de vicios de procedimiento en su expedición que afecten su validez, por cuanto: Se expidió por el Presidente de la República, de acuerdo con las competencias que le fueron asignadas por los artículos 213 y 214 de la Constitución Nacional. De conformidad con el artículo 213 inciso 1° de la Carta, se firmó por el Presidente de la República y todos los Ministros; anotándose que, para la fecha de la firma del decreto, los Viceministros de Hacienda y Crédito Público,

Agricultura, Educación Nacional y Salud se encontraban encargados de las funciones de los respectivos despachos. Se expidió dentro del término de vigencia del Decreto 1793 de noviembre 8 de 1992, por medio del cual se declaró, en todo el territorio nacional, el Estado de Conmoción Interior, y cuya vigencia se prorrogó por el decreto 261 de 1993.

4. ANALISIS DEL CONTENIDO MATERIAL DEL DECRETO 446 DE

1993 Las facultades excepcionales que se otorgan al Gobierno mediante el mecanismo constitucional de la Conmoción Interior, lo habilitan para ejercer la competencia en materia legislativa, es decir, para sustituir transitoriamente al legislador ordinario en la función de expedir leyes. Tales atribuciones, por supuesto, no son ilimitadas ni onnímodas, como lo ha señalado esta Corte, pues la Constitución se encarga de señalar las materias y precisar los límites dentro de las cuales puede el Gobierno moverse sin vulnerar la voluntad constitucional. Justamente por eso, se debe establecer, antes de abordar el examen de constitucionalidad del decreto en revisión, confrontando el contenido de su texto con las normas pertinentes de la Carta Política, si el Gobierno es titular de la facultad jurídica para modificar el Presupuesto General de la Nación, durante el régimen del Estado de Conmoción Interior.

4.1 OBJECIONES A LA POSIBILIDAD DE QUE EL EJECUTIVO

PUEDA MODIFICAR EL PRESUPUESTO EN ESTADO DE CONMOCION

INTERIOR.

Se ha sostenido que el Presupuesto General de la Nación, únicamente puede ser

modificado por el Congreso, aún en el caso de declaratoria del Estado excepcional de Conmoción Interior. Esta afirmación, se apoya en los argumentos que se resumen, así : a) En primer término, en virtud de que la nueva Constitución Política no consagró una norma igual o semejante a la del artículo 212 de la Carta de 1.886, que expresamente autorizaba la adición administrativa del presupuesto a través de las figuras de los créditos suplementales y extraordinarios. El texto en cuestión decía en lo pertinente: "Cuando haya necesidad de hacer unos gastos imprescindibles a juicio del Gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, podrá abrirse un crédito suplemental o extraordinario. Estos créditos se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen favorable del Consejo de Estado" Hay que admitir, después de un examen cuidadoso y exhaustivo de la Carta, que los créditos en cuestión no fueron objeto de tratamiento particular por el Constituyente del noventa y uno, y, por supuesto, no se puede hoy apelar a tales figuras para validar una adición presupuestal administrativa. Pero por ello no se puede deducir que desapareció definitivamente la modalidad presupuestal de la adición en el Estado de Conmoción Interior, como se explicará más adelante. b) El otro argumento, se construye a partir del hecho de que el presupuesto es una ley, porque así se instrumenta su formulación, según los términos del artículo 150-11 de la Constitución Política, cuando le atribuye al Congreso la función de " establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la

administración", por medio de ley, caracterización que igualmente señalan, entre otros, los artículos 346, 347 y 349 de la Carta. La ley, sólo puede ser modificada por el Congreso mediante otra ley, de manera que al modificarse el presupuesto por el ejecutivo, se estaría violando la rígida prohibición del artículo 121 de la Carta, según la cual, ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley. 4.2 FACULTAD DEL GOBIERNO PARA MODIFICAR EL PRESUPUESTO DE LA NACION DURANTE EL ESTADO DE CONMOCION INTERIOR. 4.2.1 La conservación del orden público y su restablecimiento donde fuere turbado, constituye uno de los deberes insoslayables del Presidente de la República (C.P. art. 189-4). Esa responsabilidad del ejecutivo encuentra su correspondencia y justificación en el hecho de que, entre los fines esenciales del Estado, se consagra uno de capital importancia como es el de "asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo"(C.P., art. 2o in fine). La significación práctica de esta finalidad político-social se objetiva en la noción de paz, que es, como lo quiere la Constitución, " un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento" (C.P. art. 22). Son diferentes los instrumentos que la Carta Política coloca en manos del Gobierno para hacer frente a esta responsabilidad y a los hechos que atenten "contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana", pero el más socorrido es, sin lugar a dudas, el del Estado de Conmoción Interior, donde el Presidente de la República recibe, por designio de

la propia Constitución, ciertas prerrogativas exorbitantes de la vida institucional ordinaria. Por eso puede el Gobierno suspender, mediante decretos legislativos, las normas incompatibles con el Estado de Conmoción. Es oportuno destacar una particularidad que acusa este estado de excepción, y es que la Carta no excluye de las normas que pueden ser limitadas o suspendidas, las que tiene que ver con la materia atinente al manejo presupuestal, como sí lo hace, por ejemplo, tratándose de los derechos humanos, las libertades fundamentales, o cuando se impone el respeto de las reglas del derecho internacional humanitario, o se prohibe la interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público o de los órganos del Estado (arts. 213 y 214). 4.2.2 Es innegable el hecho de que la nueva Carta Política fortaleció de manera particularmente ostensible la participación y las atribuciones del Congreso en la vida institucional del país a contrapeso de las del ejecutivo, que se vieron evidentemente disminuídas. Tal circunstancia explica, por lo menos en lo esencial, la supresión de las prerrogativas que la Carta de 1886 había atribuído al ejecutivo en materia presupuestal, mediante el artículo 212; aunque ello no significa que hoy el Gobierno haya quedado definitivamente marginado de la posibilidad de introducir modificaciones al Presupuesto General de la Nación, porque como se examinará enseguida, aún es viable tal alternativa en el Estado de Conmoción Interior. Partamos de esta afirmación evidente: restablecer el orden público gravemente perturbado por hechos y circunstancias que no se han podido conjurar

"mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía", como lo señala el artículo 213, significa para el Gobierno la posibilidad de recurrir al empleo de facultades especiales, no sólo por que exceden las que le atribuye la Carta dentro del estado de normalidad, sino también, porque sus decisiones exigen un ejecución ágil, por fuera de los procedimientos ordinarios, sin que con ello se quiera admitir que el ejecutivo queda investido de atribuciones abusivas que le permitan obrar caprichosamente, ya que la Constitución le establece prohibiciones y le traza límites, de tal suerte que sólo puede adoptar decisiones que directa y exclusivamente estén encaminadas a conjurar la causa de las perturbaciones e impedir la extensión de sus efectos. A la luz de lo expresado, se puede percibir claramente el verdadero sentido del artículo 345 de la Carta, según el cual, "en tiempo de paz" no se podrá percibir impuesto o contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogación que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco, agrega la norma, podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. La norma en cuestión, en armonía con el artículo 347 de la misma obra, consagra el principio de legalidad del presupuesto, y convierte el gasto en elemento fundamental del mismo, con lo cual se reduce la importancia del principio del equilibrio, del cual se había hecho, en la constitución derogada, la guía esencial de la formación y modificación del presupuesto.

Ahora bien, si en "tiempo de paz" no se puede hacer un gasto que no haya sido decretado por el Congreso, qué ocurre en el evento en que se haya perturbado esa paz y decretado el Estado de Conmoción Interior para hacerle frente a esa situación excepcional?. El tránsito de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo de no paz), permiten admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el ejecutivo está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a remover las causas que dieron origen a la perturbación del orden interno y a recuperar la paz. La anterior afirmación es válida frente a la circunstancia de que si en tiempo de paz la facultad de modificar el presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de anormalidad -Estado de Conmoción Interiortambién puede tenerla el Gobierno, sólo que de manera excepcional, por habilitación que la hace la Constitución en el sentido de sustituir al legislador ordinario en el ejercicio de la función legislativa. No sobra advertir que en el Estado de Conmoción Interior el Congreso conserva sus atribuciones sobre el manejo presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es excepcional y limitada, y la viabilidad de modificar el presupuesto por éste, no le suprime o resta atribuciones al legislador. 4.2.3. La nueva Constitución, como la anterior, a partir de la reforma de 1.945, atribuye a la ley orgánica del presupuesto la condición de instrumento apropiado y especial para gobernar todo el proceso presupuestal. Así lo da a entender el artículo 352 de la Carta, cuyo tenor es como sigue:

"Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la nación (...) y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". (Subraya la Sala) La Constitución le atribuye a la ley orgánica del presupuesto, por su propia naturaleza, la categoría de norma de superior jerarquía, de naturaleza ordenadora, casi constitucional, según expresión de algunos constituyentes, y 1 con la virtud de imponer limitaciones a la facultad legislativa ordinaria en materia presupuestal. Ahora, si dentro de las fases de la operación presupuestal, en tiempo de paz, se incluye, como materia de regulación por la ley orgánica, el proceso de modificación del presupuesto, al lado de la programación, la aprobación y la ejecución, no resulta extraño admitir que esa ley se detenga en la regulación de la temática propia de los traslados y adiciones presupuestales en cabeza del Gobierno, cuando ocurra la declaratoria del Estado de Conmoción Interior. Partiendo de las anteriores consideraciones, resulta pertinente, entonces, establecer si regulaciones de la ley 38 de 1.989 sobre aspectos tales como los traslados y adiciones presupuestales, se enmarcan dentro de la normativa constitucional. 4.3. L