CC - C215-2021

Sentencia C-215/21

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática (…) este programa de asistencia social a la vejez se encuentra (i) dentro de la temática que regula el Título VI de la Ley 1328 de 2009, sobre el “Régimen Financiero de los Fondos de Pensión Obligatoria y Cesantía”, relativa a aspectos propios de la seguridad social y del sistema financiero; y (ii) corresponde a un desarrollo de la materia general de la Ley 1328 de 2009 y del proyecto de ley que le dio fruto, ya que corresponde a “Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150”, en los términos del artículo 335 de la Constitución y que responde de manera precisa al título de la referida ley. En consecuencia, para la Sala, el artículo demandado se vincula de manera objetiva y razonable con la materia tratada en la Ley 1328 de 2009, y, por lo tanto, no desconoce el principio de unidad de materia prescrito en los artículos 158 y 169 de la Constitución. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIACriterios para la formulación de un cargo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDADExigencias argumentativas De esta manera, el punto de partida para el estudio de constitucionalidad en este tipo de asuntos exige el que demandante precise el estándar de

comparación entre el ámbito de protección anterior y el actual, al que está sujeto un mismo grupo de sujetos. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONALIncumplimiento de requisitos exigidos en cargo por violación al principio de progresividad

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y

alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Instrumento de racionalización y tecnificación del proceso legislativo/UNIDAD DE MATERIA-Garantiza la transparencia y coherencia del proceso legislativo De esta manera, los arts. 158 y 169 de la Constitución incorporan un instrumento de transparencia, racionalidad y tecnificación de la actividad legislativa que se materializa en la coherencia interna de las leyes, de manera tal que sus disposiciones estén directamente relacionadas con un mismo núcleo temático y sean fruto de la deliberación pública. Este instrumento garantiza una deliberación democrática, informada y transparente, que pretendidamente busca repercutir en cuerpos normativos coherentes y armónicos, que garanticen su eficacia. El ámbito de transparencia de esta exigencia constitucional tiende a evitar que durante cualquier etapa del procedimiento legislativo se les dé trámite a disposiciones respecto de las cuales no se observa una conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso legislativo y se profieran normas sobre las cuales no se ha surtido el debate democrático del cual debe nacer toda disposición como manifestación de la voluntad plural. Por su parte, la perspectiva de la racionalización de los procesos legislativos de cara a la exigencia de coherencia material tiene

como finalidad que los debates que se surtan en el Congreso de la República, como foro natural de representación democrática, se concentren en materias que hayan sido objeto de un proceso deliberativo propio de la reflexión y análisis democrático. Sin duda, la dispersión, la incongruencia y la incoherencia temática constituyen un obstáculo a este objetivo, motivo por el cual el constituyente dispuso que los contenidos de un mismo cuerpo normativo deban enmarcarse en una misma materia. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIAMetodología/JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores/JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA-Niveles de rigor

Referencia: Expediente D-14.005

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 87 de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”

Demandante: Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil veintiuno (2021) La Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial de la prevista en el art. 241.4 de la Constitución, y cumplidos los trámites y requisitos previstos en el Decreto 2067 de 19911, decide sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, presentada por el ciudadano Elson

Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40.6 de la Constitución.

I. DISPOSICIÓN DEMANDADA

1. Artículo 87 de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”, publicada en el Diario Oficial No. 47.411 de 15 de julio de 2009: “Artículo 87. Beneficios Económicos Periódicos. Las personas de escasos recursos que hayan realizado aportes o ahorros periódicos o esporádicos a través del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional, incluidas aquellas de las que trata el artículo 40 de la Ley 1151 de 2007 podrán recibir beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, de los previstos en el Acto legislativo 01 de 2005, como parte de los servicios sociales complementarios, una vez cumplan con los

siguientes requisitos:

1. Que hayan cumplido la edad de pensión prevista por el Régimen

de Prima Media del Sistema General de Pensiones.

2. Que el monto de los recursos ahorrados más el valor de los aportes obligatorios, más los aportes voluntarios al Fondo de Pensiones Obligatorio y otros autorizados por el Gobierno Nacional para el mismo propósito, no sean suficientes para obtener una pensión mínima.

3. Que el monto anual del ahorro sea inferior al aporte mínimo 1 Mediante auto de noviembre 3 de 2020, el magistrado sustanciador admitió la demanda, “por la presunta vulneración

de los artículos 4 y 48, 149, 158 y 169 de la Constitución”, y mediante auto de 13 de enero de 2021 ordenó comunicar el inicio del proceso a los presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, así como al ministro de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, dio traslado al Procurador General de la Nación y ordenó fijar en lista el proceso para que los ciudadanos intervinieran. Por último, invitó a participar al Defensor del Pueblo; al ministro del Trabajo y al director Fondo de Solidaridad Pensional; al director del Programa de Beneficios Económicos Periódicos –BEPS– de la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES–; a la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias; a la Central Unitaria de Trabajadores –CUT–; a la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías –ASOFONDOS–; a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI–; al Colegio de Abogados del Trabajo; a la Confederación General del Trabajo; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia; al Grupo de Investigación Perspectivas y Problemas Contemporáneos del Derecho de Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Nacional de Colombia y al Grupo de Investigación “Estudios en Derecho Laboral y Seguridad Social” de la Universidad Javeriana. anual señalado para el Sistema General de Pensiones. Parágrafo. Para estimular dicho ahorro a largo plazo el Gobierno Nacional, con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional y teniendo en cuenta las disponibilidades del mismo, podrá establecer incentivos que se hagan efectivos al finalizar el

período de acumulación denominados periódicos que guardarán relación con el ahorro individual, con la fidelidad al programa y con el monto ahorrado e incentivos denominados puntuales y/o aleatorios para quienes ahorren en los períodos respectivos. En todo caso, el valor total de los incentivos periódicos más los denominados puntuales que se otorguen no podrán ser superiores al 50% de la totalidad de los recursos que se hayan acumulado en este programa, de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Los incentivos que se definirán mediante los instructivos de operación del Programa Social Complementario, denominado Beneficios Económicos Periódicos, deben estar orientados a fomentar tanto la fidelidad como la cultura del ahorro para la vejez. En todo caso, el ahorrador sólo se podrá beneficiar del incentivo periódico si cumple con los requisitos establecidos en los numerales anteriores y ha mantenido los recursos en el mecanismo a la fecha de obtener un Beneficio Económico Periódico, salvo el caso de los incentivos aleatorios. Como mecanismo adicional para fomentar la fidelidad y la cultura del ahorro el Gobierno determinará las condiciones en las cuales los recursos ahorrados podrán ser utilizados como garantía para la obtención de créditos relacionados con la atención de imprevistos del ahorrador o de su grupo familiar, de conformidad con la reglamentación que se expida para tal efecto. También se podrá crear como parte de los incentivos la contratación de seguros que cubran los riesgos de invalidez y muerte del ahorrador, cuya prima será asumida por el Fondo de Riesgos Profesionales. El pago del siniestro se hará efectivo

mediante una suma única. Los recursos acumulados por los ahorradores de este programa constituyen captaciones de recursos del público; por tanto, el mecanismo de ahorro al que se hace referencia en este artículo será administrado por las entidades autorizadas y vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. El Gobierno Nacional podrá establecer el mecanismo de administración de este ahorro, teniendo en cuenta criterios de eficiencia, rentabilidad y los beneficios que podrían lograrse como resultado de un proceso competitivo que también incentive la fidelidad y la cultura de ahorro de las personas a las que hace referencia este artículo. Con las sumas ahorradas, sus rendimientos, el monto del incentivo obtenido y la indemnización del Seguro, cuando a ella haya lugar, el ahorrador podrá contratar un seguro que le pague el Beneficio Económico Periódico o pagar total o parcialmente un inmueble de su propiedad. Todo lo anterior de conformidad con el reglamento que para el efecto adopte el Gobierno Nacional, siguiendo las recomendaciones del Conpes Social”.

II. DEMANDA Y CARGOS

2. El demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad del citado artículo, por considerarlo contrario a los arts. 4, 48, 149, 158 y 169 de la Constitución, con fundamento en los cuales formuló dos cargos de inconstitucionalidad: (i) violación del principio de unidad de materia –arts. 4, 149, 158 y 169– y (ii) violación del principio de progresividad de la seguridad social –art. 48–.

3. Presunta violación del principio de unidad de materia. Para el demandante, la disposición desconoce el principio de unidad de materia pues,

al regular asuntos relacionados con el derecho a la seguridad social, este elemento no se encuentra alineado con el eje central de la materia desarrollada en la Ley 1328 de 2009. En su criterio, la disposición desdibuja la coherencia temática de la ley y no guarda una correspondencia lógica con la materia general tratada en ella referida al sector financiero, asegurador y del mercado de valores. En particular, precisa que el artículo demandado (i) no se compagina con el título de la ley; (ii) sus elementos se encuentran desconectados del contenido mayoritario de esta, y (iii) no tiene relación con los propósitos del Gobierno al presentar el proyecto de ley dio lugar a la disposición acusada. El anterior razonamiento lo fundamenta en las siguientes premisas:

4. En primer lugar, resalta que el proyecto de ley presentado por el Gobierno nacional no incluía la disposición demandada.

5. En segundo lugar, señala que el objetivo del proyecto de ley difiere de aquel buscado por la medida legislativa acusada. A partir de la trascripción de diversos apartes de la exposición de motivos y de la ponencia para primer debate en la cual se desarrolla el pliego de modificaciones a la iniciativa legislativa explica lo siguiente: “El objetivo del proyecto 282 de 2008 Cámara de Representantes, 286 de 2008 Senado es decretar una reforma financiera como quedó plasmado en la norma que terminó siendo la ley 1328 de 2009, mientras que el propósito de la disposición que concluyó en el artículo demandado es incorporar a un alto porcentaje de la población a los mecanismos estatales de protección social”.

6. En tercer lugar, advierte que la materia desarrollada por el art. 87 no se

relaciona con el título de la ley ya que no regula aspectos financieros, de seguros y del mercado de valores, sino “un asunto relacionado con el derecho a la seguridad social, los BEPS, que no corresponde al contenido central de la ley 1328 que es dictar disposiciones dirigidas al sector financiero”2.

7. En cuarto lugar, para el demandante, el art. 87 “está completamente desconectado y sin ninguna relación con el resto de la normatividad de la Ley 1328 de 2009, que reformó el sistema financiero, como se indica desde el título de la ley y es reafirmado con el contenido de cada una de las disposiciones que tratan exclusivamente de asuntos financieros y no de aspectos relacionados con el derecho irrenunciable a la seguridad social”3.

Al respecto, manifiesta que el tema central de la ley se encuentra determinado por su relación con el sector financiero, asegurador o del mercado de valores y que el artículo acusado no se relaciona con aquellos asuntos desarrollados dentro de los diferentes títulos, capítulos y artículos que la integran. En consecuencia, echa de menos una relación de conexidad interna del artículo con los demás componentes de la ley y, por tanto, concluye que la disposición rompe con la coherencia temática y correspondencia lógica de esta.

8. Finalmente, indica que la norma acusada “carece de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la ley 1328 y con su articulado”4. Para sustentar esta afirmación, aduce que “las razones que dieron origen a la norma 1328 fueron decretar una reforma financiera para adecuar algunos aspectos del modelo del sistema financiero y reorganizar, modernizar, y adecuar el marco regulatorio e institucional”; en

ese sentido, sostiene que no se cumplen estos requisitos por cuanto la norma “no adecúa el marco regulatorio e institucional o aspectos del modelo financiero sino que desarrolla una norma constitucional relacionada con el derecho a la seguridad social”5.

9. Presunta violación del principio de progresividad de la seguridad social. Tras realizar una exposición del contenido del principio de progresividad y delimitar su alcance frente a la seguridad social en diferentes 2 Demanda, fl. 5. 3 Demanda, fl. 6.

4 Ibid. 5 Ibid. instrumentos internacionales, el demandante lo define “como el criterio de avance paulatino en el establecimiento de las condiciones necesarias para garantizar el ejercicio de un derecho económico, social o cultural”6. A partir de este, en su concepto, el precepto acusado desconoce el referido principio por lo siguiente: “en lugar de avanzar ampliando progresivamente la cobertura de la seguridad social como lo ordenan las disposiciones citadas, despoja y excluye a grupos vulnerables de personas del derecho a la seguridad social al exigirles para acceder a los BEPS requisitos que no aparecen en el AL 01 de 2005 ni en el título IV de la ley 100, artículos 257, 258, 259 y 260 que establecen la ‘prestación especial para la vejez’, constituyéndose en una disposición regresiva y que prima facie es inconstitucional”7.

10. Así, advierte que la norma es “regresiva e injusta”8 pues retrocede “frente al nivel de protección al que han llegado miles de personas vulnerables por su condición económica porque les cierra las puertas para

acceder a los BEPS si no hacen ahorros o aportes periódicos o esporádicos”9. Considera que este grupo de personas vulnerables bajo el amparo del citado art. 257 de la Ley 100 de 1993 “han alcanzado un escaso nivel de mayor protección que el reglado en el artículo demandado”10 y que el “sistema de protección social diseñado en el artículo 1 de la Ley 789 de 2002”11 se ha visto afectado por la disposición acusada, motivo por el cual estima que la norma es regresiva.

III. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS

11. A continuación, se enuncia el sentido de las intervenciones y del concepto del Procurador General de la Nación. Luego, se describen las

razones que fundamentan cada postura: Exequibilidad Administradora Departamento de Derecho Ministerio del Colombiana de Pensiones Laboral de la Universidad Trabajo – Colpensiones Externado de Colombia Ministerio de Asociación Nacional de Procuradora General de la Hacienda y Empresarios de Colombia Nación Crédito Público – ANDI 6 Demanda, fl. 16. 7 Demanda, fl. 18. 8 Ibid. 9 Ibid. 10 Ibid. 11 Ibid.

1. Autoridades que dictaron o participaron en la elaboración o expedición de las disposiciones demandadas12 1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

12. Solicita la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada.

El art. 87 no desconoce el principio de unidad de materia, ni el principio de progresividad.

13. En cuanto al principio de unidad de materia señala lo siguiente:

14. Este principio precisa de una interpretación acorde con el amplio

margen de configuración del legislador en la respectiva materia y con el principio democrático, por lo que esta no debe ser rígida o estricta13.

15. A partir de este razonamiento, el ministerio considera que la medida sí cuenta con una conexión temática, teleológica, causal y sistemática con la ley que la contiene. A su juicio, existe conexidad teleológica y causal por cuanto, el sistema financiero contiene “una multiplicidad de instituciones, reglas y principios que permiten la captación y utilización supervisada y vigilada de los recursos de personas e instituciones para lograr con esto la optimización y la seguridad en el uso de los mismos”14 y el programa de BEPS es, precisamente, el desarrollo de un mecanismo de captación y optimización del ahorro de las personas que se integran al programa, “los cuales son administrados por Colpensiones en su calidad de Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial”15. Así, enfatiza que la jurisprudencia constitucional “ha identificado el ahorro y la captación del mismo como piedras angulares de[l] Sistema

[financiero]”16 y ha advertido que la captación del ahorro de manos del público debe quedar sometida a la vigilancia estatal. Por tanto, plantea que el hecho de colocar el ahorro en BEPS bajo la administración de entidades autorizadas y vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia evidencia la conexidad teleológica y causal de la disposición acusada con la ley de la que hace parte.

16. Igualmente, afirma que la norma respeta el criterio de conexidad sistemática, toda vez que “los BEPS son un instrumento financiero de ahorro

para la vejez [p]or tanto, como instrumento financiero, fue susceptible del desarrollo que la Ley 1328 impulsó al dictar normas financieras y ‘disposiciones que contemplen medidas e instrumentos especiales de protección’, conforme se consignó en el artículo 1 de dicha Ley”. De esta 12 Cfr., los arts. 244 de la Constitución y 11 del Decreto 2067 de 1991. 13 A partir de esta idea, resalta que, “frente al contenido del principio de unidad de materia lo que cabe es una interpretación razonable y proporcional, pues, aunque debe existir una conexión entre las disposiciones que integran el conjunto normativo y los núcleos de su contenido, esta ‘no debe ser directa ni estrecha, puede ser material, causal, teleológica o sistemática’”. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, fl. 7. 14 Ibid., fl. 8. 15 Ibid. 16 Ibid., fl. 11. forma, su relación con las demás disposiciones está dada al constituir un producto financiero que se encuentra bajo la administración de una entidad financiera, vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia.

17. Finalmente, la medida cumple con el criterio de conexidad temática, ya que, “si está probado que los beneficios económicos periódicos constituyen captaciones de recursos del público y que estos recursos son administrados por una entidad de naturaleza financiera y se encuentran vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia, es claro que los BEPS están íntimamente relacionados y conectados con el Sistema Financiero y, en consecuencia, al contenido básico del ordenamiento legal que se está examinando”17. Además, advierte que “la exposición de motivos de la

iniciativa legislativa y el texto final de la Ley 1328 de 2009 abordan temas directamente relacionados con el Sistema de Protección a la Vejez”18, motivo por el cual afirma que “se equivoca el demandante al aducir que, por estar los Beneficios Económicos Periódicos relacionados con el desarrollo de la Seguridad Social, no tienen un componente financiero y por ende no podían ser incluidos mediante una norma relativa al sistema financiero”19.

18. Ahora, en cuanto a la presunta violación del principio de progresividad, el Ministerio de Hacienda explica que la norma materializa el mandato del constituyente, contenido en el Acto Legislativo 01 de 2005, que otorga un amplio margen de configuración para determinar los casos en los que procede el otorgamiento de beneficios económicos periódicos a personas de escasos recursos, que no cumplen con las condiciones necesarias para tener derecho a una pensión. De esta forma, la disposición demandada amplía la cobertura del Sistema de Seguridad Social a un área en la que anteriormente un grupo de personas se encontraba desprovisto de cualquier protección social. En este sentido, resalta lo siguiente: “el artículo 87 demandado desarrolló un mecanismo progresivo, pues a través de este se amplía la cobertura del sistema en general, al permitir que mediante un ahorro, personas de bajos de recursos, que no logran cumplir con los requisitos de acceso a la pensión, logren obtener unos recursos que son completados por el Estado a través del subsidio del 20%, auspiciando la independencia económica en sus beneficiarios, toda vez que contarán con un ingreso por el resto de su vida, o con unas facilidades para la adquisición de vivienda”.

2. Entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitados20 2.1. Ministerio del Trabajo 17 Ibid., fl. 22.

18 Ibid. 19 Ibid. 20 Cfr., el art. 13 del Decreto 2067 de 1991.

19. Solicita declarar exequible la disposición demandada. A su juicio, en cuanto al cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia, “al conllevar el mecanismo BEPS una actividad financiera, como lo es la captación de ahorros, y que dicha actividad deba ser administrada por una entidad sometida a inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, su inclusión en la Ley 1328 era más que necesaria y [… por tanto] no contradice el principio de unidad de materia”21.

20. Según precisa, los BEPS constituyen un mecanismo de ahorro que involucra la captación de recursos del público, motivo por el cual no es posible “desligar” la regulación de este mecanismo del objeto principal de la Ley 1328 de 2009. En línea con lo anterior resalta lo siguiente: “como quiera que la Ley 1328 de 2009 implica una reforma del sistema financiero y propende a una protección a los usuarios de los servicios del sistema, en el que se encuentra la captación de recursos del público, al estar inmerso el mecanismo de ahorro BEPS en tales servicios, aun siendo parte del Sistema de Seguridad Social, existe unidad del Artículo 87 con el resto del articulado”22.

21. Adicionalmente, destaca que existe unidad de materia entre el artículo acusado y la referida ley, por cuanto, si bien los BEPS son un componente de la Seguridad Social “el TÍTULO IV de la misma Ley se ocupa del Régimen

Financiero de los Fondos de Pensión Obligatoria, los cuales también hacen parte del Sistema General de Seguridad Social”.

22. En cuanto al segundo cargo, relacionado con el presunto desconocimiento del principio de progresividad, pone de presente que, “la Parte Actora confunde la naturaleza de los Beneficios Económicos Periódicos, con los subsidios para los adultos mayores en condición de pobreza, que ofrece el Programa Colombia Mayor y que consagró el Libro IV de la Ley 100 de 1993”23. Así, precisa que entre estos programas existen profundas diferencias la cuales delimita de la siguiente forma: “el primero es un mecanismo de ahorro para la población económicamente activa que por sus condiciones laborales no cotiza al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, pero que poseen alguna capacidad de ahorro, por lo que se les incentiva a que de manera voluntaria ahorren para que logren un ingreso en la vejez, el cual podría alcanzar hasta el 85% del Salario Mínimo Mensual Legal Vigente; en contraposición, el segundo está destinado a las personas adultas mayores que no tienen una red de apoyo y por 21 Intervención Ministerio del Trabajo, fl. 6. 22 Ibid., fl. 7. 23 Ibid., fl. 8. consiguiente viven en la pobreza, para lo cual deben cumplir unos requisitos y someterse a un proceso de priorización y esperar el turno que les corresponda según su grado de vulnerabilidad, para que obtengan un cupo en el Programa y una vez admitidos como beneficiarios, reciban un subsidio de $80.000 pesos mensuales”24.

23. De esta manera, concluye que resulta equivocado pretender equiparar dichos programas como lo hace el actor puesto que “los grupos poblacionales

a los cuales se encuentran dirigidos son absolutamente diferentes, y cumplen objetivos diferentes, pues los BEPS son una alternativa de ahorro para la vejez, mientras Colombia Mayor proporciona un sustento para personas que por su edad y nivel socioeconómico, se encuentran en estado de vulnerabilidad”. 2.2. Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones

24. En primer lugar, considera que la demanda no es apta, ya que carece de “claridad e hilaridad [sic], [por lo que] se impide la debida intelección de los argumentos del accionante, los cuales, en su gran mayoría se encuentran inconclusos”25.

25. En segundo lugar, en caso de que se considere la demanda apta, solicita que se declare exequible la norma demandada. De un lado, precisa que el análisis que adelanta el actor “desconoce el carácter pluridimensional de la seguridad social, que prevista bajo la óptica del sistema agrupa las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones, los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios”26.

26. En esta línea, indica que el artículo demandado no difiere de la regulación de carácter financiero y asegurador de la Ley 1328 de 2009. Señala que: “A diferencia de las obligaciones que devienen del sistema general de pensiones basada en la cotización, en los BEPS, uno de los pilares del programa, se encuentra referido a la posibilidad de conformar un ahorro voluntario que cuenta con la característica de ser flexible en cuantía y periodicidad”27. En relación con este último aspecto, destaca algunos componentes que evidencian la afinidad temática entre la disposición y la

materia desarrollada en la ley, así: “Los recursos acumulados por los ahorradores de este programa constituyen captaciones de recursos del público; [l]a destinación de recursos ahorrados en la etapa de desacumulación, puede tener a través de la devolución de los recursos, o de la constitución de una anualidad vitalicia que el ahorrador adquiere con una 24 Ibid., fl. 11. 25 Intervención de la Administradora Colombiana de Pensiones, folio 1. 26 Ibid., fl. 3. 27 Ibid., fl. 5. compañía de seguros legalmente constituida, para que pueda contar con pago periódico; [e]l ahorrador que haya realizado por lo menos seis (6) pagos equivalentes a seis (6) smdlv en el año inmediatamente anterior, podrá acceder a incentivos puntuales consistente en un seguro de vida; y Colpensiones, es la entidad a la que se la ha asignado la administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos, y justamente por la administración de este producto ostenta la naturaleza de empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, la cual se rige además de sus propios estatutos y por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”28.

27. A partir de lo anterior, indica que estos elementos demuestran que la regulación de los BEPS en el artículo acusado a pesar de conformar un servicio social complementario no está desprovista de un contenido financiero y asegurador29.

28. En lo atinente al segundo cargo, el interviniente destaca que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en materia de seguridad social, especialmente en virtud de lo dispuesto en el Acto

Legislativo 01 de 2005. Ante esta situación, es él el llamado a determinar “las condiciones, el grupo poblacional, los requisitos y la cobertura para el acceso a ciertos servicios”30. En consecuencia, sostiene que no parece razonable la interpretación del demandante bajo la cual todo el conglomerado social debería estar cubierto por el programa social de los BEPS. En especial, resalta que el demandante deja de lado el hecho de que los BEPS “se ofrecen como un mecanismo para la protección para la vejez que hacen parte de los servicios sociales complementarios, independiente del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, con la finalidad de que las personas obtengan un ingreso periódico, personal e individual integrado por su ahorro y en la asignación de un incentivo basado en la fidelidad o adherencia al programa”31. En congruencia con lo anterior, destaca que no es comprensible la acusación en la medida en que pr