CC - C219-2019

Sentencia C-219/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio material y no formal LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido y naturaleza LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y Plan de inversiones de entidades públicas del orden nacional LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA

DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance

LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE

DESARROLLO-Conformación LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Mayor rigurosidad En todo caso, en virtud de los principios y valores sustanciales que explican el mandato de la unidad de materia, la Corte ha señalado que frente a las normas instrumentales que se introducen en el PND se exige un control más riguroso, pues, de lo contrario, se correría el riesgo de que por el carácter multitemático

de los preceptos que se incorporan, se termine incluyendo disposiciones ajenas a los propósitos constitucionales que explican el rol de la planificación estatal. Ello, además, se justifica con una razón vinculada a la protección del debate democrático, pues la ley del Plan es de exclusiva iniciativa gubernamental, cuenta con un término restringido para su aprobación y limita las posibilidades de modificación en su contenido por parte de los congresistas. Esta realidad hace que las posibilidades de participación por parte del Congreso en el diseño del PND se vean sensiblemente limitadas, lo que exige del juez constitucional una mayor rigurosidad en su examen, con el propósito de evitar la incorporación de normas sin relación alguna con los objetivos, metas y estrategias de política que conducirán la acción pública. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales Se concluye fácilmente que el juicio de constitucionalidad del principio de unidad de materia en la ley del Plan es más estricto, al menos por tres razones. La primera razón, porque se trata de proteger el principio democrático que se manifiesta en la libertad de configuración del Congreso, la cual, dadas las especiales características de esta ley, se encuentra notoriamente mermada, en tanto (i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificación del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el término para la aprobación del Plan es reducido. La segunda, por su parte, atiende

al carácter multitemático de la Ley del Plan, pues una aproximación demasiado flexible haría perder todo efecto útil al artículo 158 de la Constitución, “quedando las disposiciones de ese tipo de ley inmunes a los mandatos que contiene y a las finalidades que persigue”. Por último, una tercera razón apunta a la especial naturaleza jurídica de esta ley y su ubicación en el ordenamiento jurídico PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reiteración de jurisprudencia NORMA ACUSADA-Contenido y alcance Observa la Corte que, tal como lo puso de presente en su intervención el Departamento de Planeación Nacional, la norma acusada busca precisar el ingreso base para las cotizaciones de los trabajadores independientes y, en ese sentido, se inscribe en el ámbito del Sistema General de Seguridad Social, resultando relevante también en los campos de salud, pensiones y riesgos laborales que integran el sistema, particularmente desde la perspectiva de la sostenibilidad financiera del mismo y de las condiciones en las cuales las personas pueden acceder a las prestaciones que ofrece NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inexistencia de conexidad (…)En efecto, de acuerdo con lo planteado en el artículo 135, alusivo al ingreso base de cotización de los trabajadores independientes, esta temática no guarda ningún tipo de conexión o vínculo con la estrategia de promover un Estado moderno, más transparente, eficiente y eficaz. Dicho de otro modo, el contenido 2 normativo del precepto acusado no puede ser relacionado como un enunciado

instrumental que contribuya directamente a la materialización del fin que persigue la estrategia transversal de “Buen Gobierno”. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación Con todo, habiéndose arribado a la decisión de declarar inexequible la disposición censurada, observa la Corte, por un lado, que su retiro inmediato del ordenamiento jurídico podría derivar en la afectación de derechos y principios constitucionales relacionados con la base de cotización de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad Social y, por otro, que aquella fue adoptada en un contexto en el que, al amparo del estándar jurisprudencial entonces imperante, sucesivas leyes habían incorporado mandatos con similar contenido. En tal virtud, se diferirán los efectos de la inexequibilidad de la decisión hasta por las dos próximas legislaturas, a fin de que se elabore por parte del legislador ordinario la regulación de la materia, a través de la expedición de una ley con la garantía plena de los principios democráticos de la debida transparencia y deliberación DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos ex nunc SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Reglas para establecer efectos temporales

Referencia: Expediente D-12345

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país”

Demandantes: María del Mar Arciniegas

Perea y Juan Esteban Sanín Gómez

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

3

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Carta Política, los ciudadanos María del Mar Arciniegas Perea y Juan Esteban Sanín Gómez demandaron el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país”.

Mediante Auto del 26 de octubre de 2017, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso su fijación en lista a efectos de permitir la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, ordenó además comunicar del trámite a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Dicho proveído fue adicionado, con posterioridad, por el Auto del tres de noviembre de 2017, en el sentido de decretar la suspensión de los términos del proceso a partir de esa fecha, teniendo en cuenta lo dispuesto en el numeral segundo de la parte resolutiva del Auto 305 de 20171, proferido por la Sala Plena de la Corporación en ejercicio de la facultad que le confirió el artículo 1º del

Decreto 889 de 20172. Finalmente, el pleno de la Corte, a través de Auto 288 del 16 de mayo de 2018, decidió levantar la suspensión de términos ordenada respecto del expediente D12345, con el propósito de que se continuara con las diligencias procesales correspondientes. Más adelante, sin embargo, el Magistrado Sustanciador dictó el Auto del cuatro de octubre de 2018, por medio del cual declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del Auto del 26 de octubre de 2017 y retrotrajo la actuación judicial al momento de la admisión, dejando a salvo únicamente las intervenciones presentadas. Ello, en tanto se percató de que los ciudadanos María del Mar Arciniegas Perea y Juan Esteban Sanín Gómez omitieron el cumplimiento de la exigencia formal atinente a la presentación personal de la demanda. Así las cosas, el 16 de octubre de 2018, los actores radicaron en la Secretaría de esta Corporación escrito de subsanación en el que dieron cuenta de la corrección del libelo con la diligencia de presentación personal. Por tal motivo, en Auto del 1 En el citado auto, expedido el 21 de junio de 2017, el pleno de la Corte Constitucional, a partir de esa fecha, resolvió suspender los términos de los procesos de constitucionalidad enumerados en el fundamento jurídico sexto contenido en dicha decisión, que hubieren sido admitidos para trámite ante la Corte e independientemente de la etapa procesal en que se encuentren, a fin de priorizar el control automático, único y posterior de

constitucionalidad de que trata el literal k) del artículo 1º y el inciso 3º del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016. 2 “Artículo 1°. El Decreto 2067 de 1991 tendrá un nuevo artículo transitorio, así: Artículo transitorio 5°. La Corte Constitucional, por decisión que deberá ser adoptada por la mayoría de sus miembros, podrá suspender los términos de los procesos ordinarios de constitucionalidad que cursen ante la Sala Plena, cuando esta considere que así se justifica, para que priorice el control automático, único y posterior de constitucionalidad de que trata el literal k) del artículo 1 y el inciso 3 del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016”. 4 19 de octubre de 2018, se resolvió admitir la demanda, ordenar su fijación en lista y dar traslado al Ministerio Público. De igual forma, allí se dispuso comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministerios del Interior, de Hacienda y Crédito Público y al de Salud y Protección Social, así como al Director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional; e invitar a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Nacional, Externado de Colombia, Javeriana, Sergio Arboleda, Libre y de Los Andes, para que, si lo estimaban conveniente, emitieran concepto técnico sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir acerca de la

demanda en referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación, se transcribe el texto del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.538 del 9 de junio de 2015: “LEY 1753 DE 2015

(junio 9) por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” El Congreso de la República de Colombia

DECRETA:

(…)

TÍTULO III

MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN

(…)

CAPÍTULO V

Buen Gobierno (…) Artículo 135. Ingreso Base de Cotización (IBC) de los independientes. Los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios que perciban ingresos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo mensual legal vigente (smmlv), cotizarán mes vencido al Sistema Integral de Seguridad Social sobre un ingreso base de cotización mínimo del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado de sus ingresos, sin incluir el valor total del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuando a ello haya lugar, según el régimen tributario que corresponda. Para calcular la base mínima de cotización, se podrán deducir las expensas que se generen de la ejecución de la actividad o renta que genere los ingresos, siempre que cumplan los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario. 5 En caso de que el ingreso base de cotización así obtenido resulte inferior al determinado por el sistema de presunción de ingresos que determine el Gobierno Nacional, se aplicará este último según la

metodología que para tal fin se establezca y tendrá fiscalización preferente por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). No obstante, el afiliado podrá pagar un menor valor al determinado por dicha presunción siempre y cuando cuente con los documentos que soportan la deducción de expensas, los cuales serán requeridos en los procesos de fiscalización preferente que adelante la UGPP. En el caso de los contratos de prestación de servicios personales relacionados con las funciones de la entidad contratante y que no impliquen subcontratación alguna o compra de insumos o expensas relacionados directamente con la ejecución del contrato, el ingreso base de cotización será en todos los casos mínimo el 40% del valor mensualizado de cada contrato, sin incluir el valor total el Impuesto al Valor Agregado (IVA), y no aplicará el sistema de presunción de ingresos ni la deducción de expensas. Los contratantes públicos y privados deberán efectuar directamente la retención de la cotización de los contratistas, a partir de la fecha y en la forma que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. Cuando las personas objeto de la aplicación de la presente ley perciban ingresos de forma simultánea provenientes de la ejecución de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos de conformidad con la normatividad aplicable. Lo anterior en concordancia con el artículo 5º de la Ley 797 de 2003”.

III. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas

Los demandantes estiman que la disposición objeto de censura constitucional contenida en la Ley 1753 de 2015, contraviene lo dispuesto en el artículo 158 de la Carta Política de 19913 y, a su vez, lo desarrollado en los artículos 1484 y 1935 de la Ley 5ª de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”. 3 “Artículo 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”. 4 “Artículo 148. Rechazo de disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión”. 5 “Artículo 193. Títulos de las Leyes. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: El Congreso de Colombia, DECRETA”. 6

2. Fundamentos de la demanda 2.1. De manera preliminar, los actores resaltan que el principio de unidad de materia exige que en toda ley debe haber correspondencia lógica entre el título y su contenido normativo, así como una relación de coherencia interna predicable de los distintos mandatos que la integran.

2.2. Partiendo de esa consideración, sostienen que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 desconoce, por entero, el principio de unidad de materia, pues mientras dicha disposición regula específicamente el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes para establecer sus aportes al Sistema Integral de Seguridad Social, la preceptiva en su conjunto, por virtud de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, tiene, en cambio, como finalidad “construir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los propósitos del Gobierno nacional, con las mejores prácticas y estándares internacionales, y con la visión de planificación, de largo plazo prevista por los objetivos de desarrollo sostenible”6. 2.3. La evidente falta de conexión sistemática, causal, temática y teleológica entre el tenor de la citada norma y la materia dominante del Plan Nacional de Desarrollo, a juicio de los demandantes, obedece al desenvolvimiento de una actividad legislativa carente de racionalización y adecuada deliberación pública en relación con los diversos puntos de regulación planteados de manera previa a la promulgación de la ley. Al efecto, tras un minucioso escrutinio de la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del principio de unidad de materia7, precisan que el articulado de toda ley debe conformar un cuerpo normativo organizado de manera coherente, en el entendido que se halle referido a uno o varios temas que, en concreto, resulten claramente necesarios al tratamiento de actos, hechos o circunstancias que informan una causa propia del resorte competencial del Congreso de la

República. De ahí que, aun cuando la ley aborde una temática compleja, incumbe preservar una vinculación objetiva y razonable entre sus varios componentes. 2.4. De esta suerte, en su criterio, al operar el principio de unidad de materia como un límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa del Legislador, su observancia le impone, cuando menos, dos condiciones básicas: “(i) definir con precisión desde el mismo título del proyecto cuáles serán las materias centrales que se van a desarrollar a lo largo del articulado, y (ii) 6 Los demandantes traen a colación el artículo 1º de la Ley 1753 de 2015 que alude a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. 7 Los actores citan las Sentencias C-597 de 1996, C-501 de 2001, C-837 de 2001, C-992 de 2001, C-778 de 2003, C-821 de 2006, C-400 de 2010, C-896 de 2012, C-274 de 2013 y C-016 de 2016. De acuerdo con lo expuesto en aquellas, el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo, pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Con ello, se evita la aprobación de normas que vinculan materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de

la instancia parlamentaria. 7 mantener una estricta relación interna entre las normas que harán parte del texto de la ley”8. Esto último, sin que tales estipulaciones comporten, necesariamente, simplicidad temática, esto es, que un proyecto solo verse sobre un único tópico, sino que, por el contrario, “goce de diversidad de contenidos, siempre que entre los mismos exista coherencia temática y una clara afinidad con los móviles que son objeto de regulación general”9. En otras palabras, la violación del principio de unidad de materia se produce cuando, dentro de los distintos temas que hacen parte de un proyecto, no es posible encontrar ningún tipo de acoplamiento o articulación, erigiéndose cada uno en una materia separada. 2.5. Bajo tal perspectiva, revelan que esta Corporación ha sido enfática en señalar que el principio de unidad de materia “constituye un parámetro que habilita a cualquier ciudadano para plantear la expulsión del ordenamiento jurídico de las normas que lo han incumplido, que le atribuye la carga de identificar la materia de la ley y las normas que no se relacionan con ella y que le plantea al juez constitucional la necesidad de identificar los núcleos temáticos de la ley y la existencia o no de una relación de conexidad objetiva y razonable entre tales núcleos y las disposiciones cuya expulsión se pretende”10. Ahora bien, tratándose de leyes aprobatorias de Planes Nacionales de Desarrollo, arguyen los actores, la propia Corte Constitucional reconoce que, por su carácter multitemático, el principio de unidad de materia opera con un alcance diverso, en atención a que “la prohibición de incluir temas que no guarden

relación con la materia regulada por la Ley del Plan podría quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de contenidos que este tipo de leyes trata, por manera que ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza”11. Es así como, por ejemplo, desde la expedición de la Sentencia C-016 de 201612, se consolidó un estándar especial de evaluación orientado a que las normas que aprueban los Planes Nacionales de Desarrollo se sujeten a los límites aplicables a las demás leyes: “a) El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos. b) El principio de unidad de materia supone la existencia de una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene. c) El principio de unidad de materia demanda una conexión estrecha entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley, así como el correlativo incremento de la 8 Aparte considerativo extraído de la Sentencia C-188 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 9 Aparte considerativo extraído de la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 10 Aparte considerativo extraído de la Sentencia C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa. 11 Aparte considerativo extraído de la Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 12 M.P. Alejandro Linares Cantillo.

8 severidad del juicio de constitucionalidad para evitar que el carácter multitemático de la ley del Plan implique el vaciamiento normativo del principio. d) El principio de unidad de materia, en este tipo de casos, se traduce en un control judicial más estricto encaminado a establecer, no cualquier tipo de conexión entre la parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen, sino un vínculo directo y no simplemente eventual o mediato”. 2.6. En las anotadas condiciones, los demandantes puntualizan que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 pretende llenar un vacío normativo relacionado con la determinación del ingreso base de cotización para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios, para así complementar la regulación establecida en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007; lo que indica, prima facie, que no es una norma de naturaleza instrumental ni tiene vinculación directa con los objetivos, metas, planes o estrategias fijadas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Dado ese contexto, “al no cumplir con ninguno de los requisitos de conexidad establecidos en la jurisprudencia como parámetros de análisis normativo y en función del análisis exhaustivo que debe adelantar la Corte Constitucional”, concluyen que el precepto normativo impugnado está llamado a ser declarado inexequible, toda vez que transgrede abiertamente el principio de unidad de materia por tratarse de una disposición ajena a los principales aspectos regulados por la Ley 1753 de 2015.

IV. INTERVENCIONES 4.1. Autoridades públicas 4.1.1. Departamento Nacional de Planeación -DNPMediante escrito radicado en esta Corporación, el apoderado designado por el Departamento Nacional de Planeación -DNPintervino en el trámite de la presente causa con la pretensión de que la disposición legal impugnada sea declarada exequible.

Después de verificar brevemente el itinerario jurisprudencial vigente en la materia, el interviniente expresó que el juicio sobre la conformidad del contenido propio de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo, con la previsión del artículo 158 superior, exige que sean evaluados tres aspectos puntuales: (i) la ubicación y alcance de la norma; (ii) la existencia de objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada; y (iii) la existencia de conexidad directa e inmediata entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Conforme con ello, empieza por advertir, en lo que respecta a la ubicación y 9 alcance de la norma, que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 se encuentra contenido dentro de la estrategia transversal de “movilidad social”, cuyo principal propósito es consolidar la paz, la equidad y la educación como pilares del proceso de planeación a través del “mejoramiento de las condiciones de salud de la población colombiana y la generación de alternativas para crear empleos de calidad y el aseguramiento ante la falta de ingresos y los riesgos laborales”. En punto de su alcance, destaca que la disposición permite “la aplicación de los porcentajes de cotización previstos para el Sistema General

de Seguridad Social en salud, pensiones y riesgos laborales, que contribuyen a financiar estos sectores y apuntan a establecer mecanismos de sostenibilidad y, por ende, la equidad entre todos los que concurren al Sistema”. En seguida, sugiere que la existencia de objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada se observa, por un lado, en el objetivo No. 2 del Plan, referido “al favorecimiento del goce efectivo del derecho a la salud en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad” y, por otro, en el punto número 7 de sus bases, que alude al escenario macroeconómico, “en donde se expone la necesidad de garantizar la ya mencionada sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social, pero esta vez ante el envejecimiento de la población”. Así, la norma censurada logra mejorar la consecución de recursos que garantizan la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social Integral, “mediante el fortalecimiento de herramientas para disminuir la evasión e inexactitud, y que generan la posibilidad de mayores aportes al Sistema, no solo por obra de la definición precisa de la base de cotización para trabajadores independientes, sino por brindar la posibilidad de efectuar deducciones a la base gravable, guardando, además, una clara relación de conexidad temática, sistemática y teleológica con los objetivos planteados en la Ley 1753 de 2015”. Por último, al ocuparse del criterio relativo a la existencia de conexidad directa e inmediata entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas,

planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, el interviniente asevera que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 apunta a concretar el objetivo No. 3 de la estrategia transversal de movilidad social, que busca generar alternativas para crear empleos de calidad y acceder al aseguramiento y a la formalización laboral. Así pues, en su opinión, las razones precedentes conducen a anunciar que, contrario a lo declarado en el escrito acusatorio, efectivamente existe conexidad directa, inmediata y eficaz entre la normativa objeto de reproche y la parte general de la Ley del Plan, apreciándose que su contenido exhibe unidad de materia, “dado que dicho artículo incrementa los recursos para suplir las necesidades del sector salud y contribuir a la sostenibilidad del Sistema General de Seguridad Social en el marco del principio de equidad que lo gobierna”. Retirarlo del ordenamiento jurídico, sin duda alguna, afectaría los esquemas de aseguramiento de los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios al Sistema, en detrimento del pilar fundamental que persigue la equidad de todos los trabajadores en Colombia. 10 4.1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el juicio a fin de solicitar a esta Corte que se inhibiera para proferir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declarara la exequibilidad de la norma censurada. En cuanto a la pretendida inhibición, señala que el cargo imputado carece de certeza, habida

consideración de que las razones que lo justifican recaen sobre una interpretación parcial y sesgada del artículo demandado, sin analizar el conjunto normativo que integra la Ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo ni los objetivos trazados por el Gobierno Nacional para la reglamentación de los temas abordados en esta normatividad. Igualmente, estima que la preceptiva objetada responde a un plan implementado por el Gobierno Nacional que busca reducir los niveles de pobreza de la población y ampliar la cobertura del Sistema de Seguridad Social Integral. Bajo esa óptica, sugiere que el cargo adolece de la falta de pertinencia, dado que los demandantes basan sus reparos en una lectura subjetiva del artículo 135 de la Ley del Plan, sin argumentar con rigor ni suficiencia, por lo demás, en qué se fundamenta la supuesta inconstitucionalidad de la norma. Ahora bien, frente a la declaratoria de exequibilidad como petición subsidiaria, anota que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, al “llenar el vacío normativo existente respecto de la determinación de Ingreso Base de Cotización (IBC) para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios” y, en ese sentido, permitir la realización de cotizaciones por encima del 40% del IBC, el establecimiento de un sistema de retención de aportes y de presunción de ingresos a efectos de mejorar la gestión de recaudo de los recursos parafiscales que financian lo