CC - C224-2013

Sentencia C-224/13

FACULTADES DE ENTIDADES ESTATALES PARA CONTRATAR APODERADOS ESPECIALES EN COBRO COACTIVO-Configura un vaciamiento de competencias que contradice el artículo 2 de la Constitución Política/TRANSFERENCIA INTEGRAL DE LA FACULTAD DE COBRO COACTIVO A PARTICULARES-Inexequibilidad La transferencia integral termina por desnaturalizar el procedimiento de cobro coactivo. En efecto, éste tiene por objeto fundamental que la administración cobre directamente, sin la mediación judicial, sus propios créditos; es decir, se trata de un privilegio de la administración pública para que ella misma ejecute sus acreencias. Ahora, la consecuencia inexorable de la consideración de que las instituciones públicas carecen de la idoneidad y de los recursos técnicos y humanos para llevarla a cabo, es que el procedimiento debe retornar a su agente natural, es decir, a la judicatura. Lo que no se puede sostener razonablemente es que se debe sustraer a los jueces la ejecución de las deudas de las entidades estatales y radicarla en estas, para luego afirmar que todas ellas son incompetentes para hacerlo, y sobre esta base transferir el cobro a los particulares. Por tal motivo, la Corte concluye que la intervención de los abogados externos en el procedimiento de cobro coactivo, en caso de existir, debe circunscribirse a la fase de instrumentación y proyección de documentos, más no a la fase decisoria propiamente dicha, en la que se materializa la ejecución, porque esta debe quedar radicada en las instituciones públicas. Esta interpretación es compatible, tanto con la habilitación general para que los particulares participen en la gestión

pública, y como con la prohibición constitucional de vaciamiento de competencias. En este escenario, los sujetos de derecho privado podrían ofrecer apoyo logístico, técnico y administrativo a las entidades estatales, pero éstas conservarían la facultad decisoria que concreta el cobro, y en ella se radicaría la responsabilidad por las actuaciones realizadas en el marco de este procedimiento. LIMITACIONES CONSTITUCIONALES PARA EL EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Alcance COBRO COACTIVO-Características según jurisprudencia del Consejo de Estado JURISDICCION COACTIVA-Jurisprudencia constitucional/COBRO COACTIVO-Criterios jurisprudenciales respecto de la competencia La calificación del cobro coactivo como una actividad jurisdiccional o como una actividad administrativa, ha sido objeto de una amplia controversia.// En primer lugar, los criterios “clásicos” de diferenciación entre la función judicial y la administrativa han perdido progresivamente su validez, y las fronteras entre una y otra se han desdibujado paulatinamente en la medida en que la estructura y el funcionamiento de los Estado se ha tornado más complejo. En este contexto, una amplia gama de actividades y procedimientos estatales se encuentran en una especie de “zona de penumbra” entre administración y jurisdicción, entremezclándose elementos de una y otra categoría; así por ejemplo, suele presentarse una “procedimentalización formal” de la actividad administrativa, que la asemeja cada vez más a la que se surte en los estrados judiciales: ordenación de actos dirigida a la adopción de una decisión final, fases y etapas del procedimiento, amplio

reconocimiento del principio de contradicción, entre otros; de igual modo, la exigencia de una justificación “reforzada” de las determinaciones de la administración pública, especialmente en materia sancionatoria, pone en evidencia su parentesco y afinidad con las funciones judiciales; asimismo, los trámites llevados a cabo por instancias administrativas versan sobre asuntos y materias que anteriormente estaban asignadas a los jueces, como imposición de sanciones, resolución de controversias entre particulares, definición o restricción de derechos, o ejecución de créditos en favor de la administración pública. Así las cosas, los criterios tradicionales de diferenciación entre la función judicial y la administrativa tienen hoy en día una utilidad muy marginal: la idea de que la decisión judicial es el resultado de la aplicación de la ley al caso particular mientras que la actividad administrativa es esencialmente discrecional; la idea de que las providencias judiciales están precedidas de procedimientos altamente formalizados, mientras que los actos administrativos no tienen este componente; la idea de que la función jurisdiccional tiene los atributos de imparcialidad, independencia e inamovilidad, que no necesariamente se predican de la administrativa; y la idea de que las decisiones judiciales tienen efectos definitivos y fuerza de cosa juzgada.// Por otro lado, la naturaleza del cobro coactivo ha sido ampliamente discutida, hasta el punto de que no existe al momento una tesis dominante en la comunidad jurídica. En esta Corporación, por ejemplo, ha prevalecido la tesis de que su ejercicio envuelve la realización de actividades administrativa, por cuanto no están encaminadas a la definición y resolución definitiva de controversias, sino únicamente a la ejecución y materialización de los actos de la propio administración pública;

con fundamento en esta consideración ha concluido que las determinaciones pueden ser atacadas por vía de tutela sin tener que cumplir los requisitos del amparo contra providencias judiciales, que las decisiones pueden ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que la ejecución de impuestos se sujeta al control judiciales, o que particulares pueden realizar directamente el remate de los bienes objeto de cobro (sentencias T-628 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-604 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-396 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-939 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-798 de 2003; C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-919 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-649 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-558 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-1515 de 2000; T-445 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; en el Consejo de Estado, por el contrario, se han sostenido diversas tesis en esta materia: así, 2 en la Sección Cuarta, por ejemplo, ha prevalecido la idea de que se trata de una actuación administrativa, mientras que en las demás salas se han sostenido ambas teorías.

REGLAS DE PROCEDENCIA DE LA LABOR INTERPRETATIVA

DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia

constitucional/PRINCIPIO DE INTERPRETACION DEL EFECTO

UTIL-Aplicación INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia

constitucional/INTEGRACION NORMATIVA-Aplicación

Referencia: expediente D-9266

Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 66 (parcial) de la Ley 1480 de 2011

Actor: Carolina Jerez Montoya

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en las siguientes consideraciones:

I. ANTECEDENTES

1. Demanda de inconstitucionalidad En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Carolina Jerez Montoya demandó el Artículo 66 (parcial) de la Ley 1480 de 2011. 1.1. Disposición demandada A continuación se transcribe el texto del precepto demandado y se subrayan los apartes acusados: “Ley 1480 de 2011

3 (octubre 12) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA ARTÍCULO 66. APODERADOS ESPECIALES. De conformidad con el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, facúltese a la autoridad competente para contratar apoderados que realicen el cobro coactivo, caso en el cual los honorarios serán del 10% del monto recaudado por el apoderado, honorarios que estarán a cargo y serán pagados por el Tesoro Nacional”. 1.2. Cargos

La actora afirma que la disposición acusada transgrede los artículos 2, 6, 29, 116 y 121 de la Carta Política, por las siguientes razones: Por una parte, porque al habilitar a los abogados externos de las entidades estatales para realizar el cobro coactivo respecto de las multas impuestas por la violación del Estatuto del Consumidor1,transfiere a los particulares competencias privativas e indelegables del Estado, que tienen una naturaleza jurisdiccional, y que implican el ejercicio de prerrogativas exorbitantes de la administración pública. Este traslado de competencias desconoce los fines del Estado (Art. 2 C.P.), el derecho al debido proceso (Art. 29) y la prohibición para los particulares de ejercer funciones jurisdiccionales (Art. 116 C.P.), así como para las autoridades, de ejercer funciones distintas a las atribuidas expresamente en la Carta Política y la ley (arts. 6 y 121 C.P.). Esta limitación constitucional para transferir las competencias relativas al cobro coactivo a los sujetos de derecho privado fue puesta de presente en las Sentencia C-666 de 20002, cuando con ocasión del examen de constitucionalidad del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, la Corte definió las fronteras de dicho traslado funcional. A juicio de la actora, todos estos lineamientos fueron pasados por alto en la norma impugnada. Por otra parte, la medida legislativa atacada afecta la integridad de los recursos públicos, en tres sentidos: primero, porque se establece una remuneración excesiva para el apoderado judicial, que genera un “desfalco” al

patrimonio del Estado; segundo, porque consagra una renta de destinación 1 A la luz de los artículos 61 y 62 de la Ley 1480 de 2011, estas entidades son las superintendencias de Industria y Comercio y Financiera, y los alcaldes. 2 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 4 específica incompatible con el principio de unidad de caja; y finalmente, porque la amplitud de las facultades con las que se reviste a los particulares en esta materia, los habilita para disponer libre e irresponsablemente del dinero público, a través de figuras como la remisión o la prescripción. 1.3. Solicitud Con fundamento en las consideraciones anteriores, la peticionaria plantea, como pretensión principal, la declaratoria de inexequibilidad del Artículo 66 (parcial) de la Ley 1480 de 2011y, como pretensión subsidiaria, la declaratoria de constitucionalidad condicionada, en la que se afirme la posibilidad de controvertir judicialmente las decisiones adoptadas en el marco de los procesos de ejecución coactiva3.

2. Trámite de admisión En el Auto del 3 de septiembre de 2012, la entonces magistrada sustanciadora inadmitió la demanda, por considerar que los argumentos en ella contenidos no cumplían con las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. El día 10 de septiembre del mismo año, se presentó el correspondiente escrito de corrección.

De este modo, mediante Auto del 21 de septiembre de 2012, se adoptaron las siguientes decisiones: - Admitir la demanda. - Correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación, para la

presentación del correspondiente concepto. - Fijar en lista la disposición acusada, para las respectivas intervenciones ciudadanas. - Comunicar la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Dirección de Aduanas de Impuestos Nacionales, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Superintendencia Financiera y a la Contraloría General de la República. - Invitar a los decanos de las facultes de Derecho de las universidades Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, Externado de Colombia, Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que emitiesen concepto técnico sobre la 3Este parece ser el sentido de la pretensión subsidiaria de corrección de la demanda, cuando solicita modular los efectos de la aplicación de la norma, en los siguientes términos: “esto es juez competente en el caso de demandar los actos emitidos por el particular ante los jueces de la República”. 5 constitucionalidad de la disposición demandada.

3. Intervenciones4 3.1. Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Senado de la República, Presidencia de la República) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Senado de la República y la Presidencia de la República solicitan un fallo inhibitorio, sobre la base de tres tipos de falencias de la demanda5: En primer lugar, el juicio de constitucionalidad no tuvo como referente el ordenamiento superior sino la normativa legal, pues las acusaciones se

estructuraron sobre premisas de naturaleza legislativa, desde las cuales no es posible acreditar la oposición entre la medida impugnada y la Carta Política. En segundo lugar, las acusaciones de la peticionaria partieron de una comprensión inadecuada, tanto de la preceptiva constitucional, como de las disposiciones legales impugnadas. Así, por un lado, el cargo de la demandante se sustentó en la tesis de la existencia de una prohibición constitucional tácita para que los particulares ejerzan el cobro coactivo, que según su parecer, fue puesta en evidencia en la Sentencia C-666 de 2000; no obstante, este falló versó, no sobre la habilitación a los particulares para adelantar el cobro coactivo, que es el problema que se aborda en esta ocasión, sino sobre la facultad de los organismos vinculados de la administración pública para adelantar directamente este procedimiento, sin la mediación judicial; en tal sentido, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “vinculadas” contenida en el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1999, pero aclarando que estas entidades únicamente pueden realizar la ejecución con respecto a los créditos obtenidos en desarrollo de actividades administrativas; en este caso, en cambio, se cuestiona la autorización para que esta competencia pueda ser asumida por abogados externos. Esto significa que en aquella ocasión la Corte no solo se pronunció sobre una disposición distinta a la impugnada en esta oportunidad, sino que, además, su decisión y sus consideraciones versaron sobre problemas jurídicos diferentes. Asimismo, las acusaciones asignan al precepto impugnado un alcance del que

realmente carece. Primero, el cuestionamiento se estructura sobre el supuesto de que el cobro coactivo es un procedimiento judicial, cuando tiene una naturaleza esencialmente administrativa. Y segundo, de manera inopinada e 4 La individualización de cada una de las intervenciones se encuentra en el Anexo 1 de esta sentencia. 5 El Senado de la República tiene como pretensión única el fallo inhibitorio. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Presidencia de la República, en cambio, solicitan la inhibición como pretensión principal, y en subsidio, la declaratoria de exequibilidad. 6 injustificada, se asume que la norma faculta a los apoderados para actuar arbitraria o caprichosamente y por fuera del marco legal, y que la administración pública se encuentra impedida para dirigir o controlar su actividad y sus decisiones, cuando ninguna de estas conclusiones se derivan de la disposición acusada. Finalmente, no se establece la relación de contradicción entre la norma impugnada y la Carta Política, pues la peticionaria se limita a afirmar que aquella transgrede los artículos 2, 4, 5, 29 y 121 del ordenamiento superior, sin indicar las razones de tal oposición . De este modo, propiamente no existen cargos sobre los cuales pueda producirse un fallo de fondo. 3.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad simple (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Superintendencia de Industria y Comercio, Ministerio de Justicia y del Derecho, Superintendencia Financiera, DIAN, Presidencia de la República,

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Academia Colombiana de Jurisprudencia6). En sus escritos de intervención, las entidades mencionadas anteriormente solicitan la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado. Con respecto a la defensa de la habilitación a los particulares para adelantar los procedimientos de ejecución, se presentan los siguientes argumentos: - En primer lugar, el cobro coactivo tiene una naturaleza administrativa que, como tal, puede ser adelantado por particulares. En efecto, la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) no solo calificó expresamente la naturaleza de este procedimiento y sustituyó la expresión “jurisdicción coactiva” por la de “cobro coactivo”, sino que además dispuso que las determinaciones que se adopten allí pueden ser controvertidas por la vía judicial, hipótesis que sólo es posible si tales actos son de índole administrativa y no jurisdiccional. Teniendo en cuenta que a la luz del Artículo 210 de la Constitución Política y de los artículos 110 y 11 de la Ley 489 de 1998, los particulares pueden ejercer funciones administrativas, y que la ejecución coactiva se encuentra comprendida dentro de esta categoría, la medida legislativa atacada no desconoce las disposiciones constitucionales alegadas por la demandante. - En segundo lugar, la habilitación controvertida se enmarca dentro de los 6 La Academia Colombiana de Jurisprudencia únicamente sostiene que el precepto demandado no puede ser declarado inconstitucionalidad con respecto a la habilitación a los particulares para adelantar el cobro coactivo, pero sí con respecto al sistema de

remuneración fijado en la norma, el cual, a su juicio, sí es contrarios a la Carta Política por afectar el principio democrático. 7 límites explícitos e implícitos para el otorgamiento de funciones públicas a los particulares7. En efecto, el ordenamiento constitucional admite de manera general tal traslado funcional, con tan solo cuatro limitaciones: (i) cuando el rol en cuestión tiene un contenido político o gubernamental, legislativo o jurisdiccional; (ii) cuando la competencia cuyo transferencia se pretende es exclusiva de las autoridad administrativa por expresa disposición constitucional o legal (como las relativas a la fuerza pública); (iii) cuando la función nunca han estado en cabeza de las autoridades y requiere para su materialización de un desarrollo constitucional o legal directo y específico; (iv) y cuando la atribución cedida vacía de contenido la competencia gubernamental. Este caso particular no se quebranta ninguna de las limitaciones anteriores. Primero, en la medida en que las funciones ejercidas por los particulares recaerían sobre obligaciones de tipo monetario, carecen de la connotación política que podría considerarse como privativa de las autoridades públicas, y tampoco tienen una naturaleza jurisdiccional o legislativa. De igual modo, por tratarse de una competencia transversal, regular y ordinaria de la administración pública, no es una atribución exclusiva de las autoridades ni ni tampoco requiere un desarrollo legal específico. Finalmente, el traslado no suprime ni vacía de contenido las competencias constitucionales y legales de las correspondientes entidades públicas, pues no se refiere a su objeto central, sino únicamente a actividades secundarias, auxiliares y de segundo orden que no tienen relación con su objeto institucional.

• En tercer lugar, incluso si se asume la tesis de que el cobro coactivo implica el ejercicio de funciones jurisdiccionales, la norma impugnada tiene pleno respaldo en la preceptiva constitucional, ya que tanto el Artículo 116 de la Carta Política como el Artículo 13 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, habilitan expresamente a los particulares para ejercer funciones jurisdiccionales, siempre que no se refiera a la instrucción o juzgamiento en materia penal. - En cuarto lugar, la disposición atacada se sustenta directa y expresamente en el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, cuya constitucionalidad nunca ha sido desvirtuada. Esta norma faculta a las entidades públicas del orden nacional para realizar el cobro coactivo de sus acreencias a través de sus propios funcionarios, o a través de abogados externos. De esta manera, la norma demandada se limita a dar aplicación a este precepto legal, permitiendo que las Superintendencias de Industria y Comercio y Financiera, y las alcaldías, adelanten la ejecución a través de la segunda de las modalidades allí previstas. 7 A juicio de la Presidencia, tales límites fueron establecidos y sistematizados en la

Sentencia C-866 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

8 Por tal motivo, para declarar la inconstitucionalidad del Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, habría que declarar previamente la del aludido precepto de la Ley 6ª de 1992, lo cual no cabría hacer en esta oportunidad, “(…) pues se vulneraría el debido proceso, al pretermitirse todos los pasos

procesales en orden a una declaración de inexequibilidad de esa norma, sobre regulaciones de ella que aún no han sido objeto de control constitucional”8. Como tal declaratoria aún no se ha producido, mal puede estructurarse un juicio de constitucionalidad en contra de la medida legislativa, que es tan solo una aplicación de una normativa general que se presume ajustada al ordenamiento superior. De igual modo, el Artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 faculta a las entidades públicas a ejercer jurisdicción coactiva para el recaudo de rentas o caudales públicos generados por actividades de índole administrativa, o por la prestación de servicios estatales. El precepto ahora demandado se limita a desarrollar estas directrices, al ordenar la ejecución de las multas impuestas por la violación del Estatuto del Consumidor por medio de abogados externos; las superintendencias de Industria y Comercio y Financiera son organismos adscritos, y su función de protección al consumidor no es de índole comercial sino administrativa de inspección y control, por lo que el cobro de las multas se puede materializar por esta vía. - Contrariamente a lo sostenido por la actora, en la Sentencia C-666 de 2000 no se excluyó la posibilidad de que las autoridades públicas gestionen la cobranza a través de apoderados externos, sino que únicamente se señaló que los organismos vinculados de la administración pública no pueden adelantarla con respecto a las acreencias generadas en desarrollo de actividades equivalentes a las desplegadas por los particulares. En otras palabras, la providencia aludida, esgrimida por la demandante como fundamento de la solicitud de inexequibilidad, en ningún momento

cuestionó la validez del cobro coactivo a través de apoderados especiales; por el contrario, avaló de manera general este mecanismo, y únicamente lo limitó en las entidades vinculadas de la administración pública, cuando se ejerciera respecto de créditos obtenidos en razón de labores asimilables a las de los sujetos de derecho privado. - Las acusaciones de la peticionaria parten de una confusión sobre la naturaleza jurídica, el alcance y los efectos del mandato con fundamento en el cual actúan los abogados externos encargados de gestionar la cobranza, pues en estas hipótesis se actúa en nombre y representación, y por cuenta y riesgo de la entidad estatal. En otras palabras, cuando se ejerce la jurisdicción coactiva a través de apoderados, la institución pública no se desprende de su potestad de cobro, sino que la misma se materializa con la mediación de contratistas que actúan en su nombre y representación. 8 Argumento expuesto por la Academia Colombiana de Jurisprudencia. 9 - La intervención de los particulares no despoja al Estado de su facultad para vigilar y controlar su actividad, ni tampoco les autoriza a actuar arbitrariamente o por fuera del marco constitucional y legal. Por el contrario, se trata de un procedimiento reglado, sujeto a las garantías y exigencias del debido proceso9, y al control permanente por parte de la administración pública10. Con respecto a la tesis de que la norma demandada da lugar a un manejo irresponsable de los recursos públicos, se argumentan que la acusación invierte la presunción constitucional de buena fe, que el sistema jurídico

ofrece los criterios para la utilización de las figuras de la remisión y la prescripción, y que a juicio de la peticionaria son riesgosas, tal como se encuentra en el Estatuto Tributario, la resolución 568666 de 2009 y la Ley 1437 de 2011, y que las decisiones y las actuaciones de los apoderados de las entidades publicas se encuentra sujeta a la responsabilidad disciplinaria, al control fiscal y a los controles administrativos generales, en las mismas condiciones de los servidores públicos. Por tal motivo, no es cierto que los sujetos de derecho privado se encuentren autorizados para disponer arbitraria y caprichosamente de los recursos del Estado, o para declarar la prescripción y la remisión de manera indiscriminada e irresponsable. Finalmente, con respecto a la acusación sobre la vulneración del principio de unidad de caja, se afirma que los valores obtenidos por los apoderados de la entidad no tienen una destinación específica, ni siquiera para hacer efectiva la retribución de los abogados que los recaudaron. En otras palabras, el establecimiento de una “cuota de éxito” del 10% del dinero recaudado no habilita a los abogados para retener o descontar directamente esta suma de dinero para satisfacer su crédito, sino que, por el contrario, toda ésta ingresa al Presupuesto General de la Nación y sólo posteriormente se hace efectivo el pago de los honorarios con cargo al Tesoro Nacional. Esto significa que la previsión legal no desconoce el principio de unidad de caja previsto en el Artículo 345 del ordenamiento superior. 3.3. Solicitud de declaratoria de constitucionalidad condicionada (Contraloría General de la República y Superintendencia Financiera)

Un tercer grupo de intervinientes considera que el precepto acusado no contraría la preceptiva constitucional, siempre y cuando se interprete de acuerdo con las siguientes pautas: - En primer lugar, debe entenderse que los abogados externos únicamente pueden intervenir en la fase de instrumentación y proyección de documentos, más no en la de decisión, en la que se ejecutan los actos de 9 Estas consideraciones se fundamentan en la Sentencia T-445 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 10 A juicio de los intervinientes, este control al que esta llamado la administración pública se sustenta en el Artículo 110 de la Ley 489 de 1998. 10 cobro propiamente dicho11. La razón de tal limitación es que aunque en principio las funciones administrativas pueden ser ejercidas por particulares, dicho traslado no puede vaciar de contenido las competencias de las entidades, ni puede traducirse en una sustitución de la administración pública. - La actividad desplegada por los particulares debe ser controlada, supervisada y vigilada por las entidades públicas, pues en todo caso la responsabilidad por la gestión de cobro se encuentra radicada en el Estado. - La intervención de los abogados externos debe tener fundamento en un contrato de prestación de servicios, y no en un acto de delegación. 3.4. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad parcial (Academia Colombiana de Jurisprudencia). Finalmente, la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita la declaratoria de inexequibilidad de la previsión normativa relativa al pago de honorarios con cargo al Tesoro Nacional, por las siguientes razones: - Mientras según el Artículo 345 de la Carta Política no puede haber gasto

público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, la norma demandada ordena el pago directo de los honorarios a los abogados, prescindiendo de esta exigencia procedimental. - La medida interfiere con los procesos de contratación de las entidades estatales, e impide el pago directo con cargo a su respectivo presupuesto. - La disposición establece un particular y complejo sistema de pago, en el que el apoderado debe recaudar el dinero, entregarlo y posteriormente realizar los trámites para que su crédito sea reconocido en el presupuesto, “lo que evidencia que a más de ser eventualmente violatorio de la Constitución, este aparte de la norma acusada carece del más elemental sentido práctico”.

4. Concepto de la Procuraduría General de la Nación Mediante escrito presentado a esta Corporación el 14 de noviembre de 2012, la Procuraduría General de la Nación solicita la conformación de la unidad normativa con el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, y la declaratoria de inexequibilidad de ambos preceptos.

Con respecto a la primera petición, se advierte la relación de conexidad y la coincidencia material entre ambas disposiciones, pues tanto en las dos se 11 Esta posición se sustenta en la sentencia del Consejo de Estado del 8 de junio de 2011, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 2004-00540-01. 11 faculta a las entidades estatales para contratar apoderados especiales encargados de las labores de ejecución coactiva. Con respecto a la segunda petición, se advierte la inconstitucionalidad de las

normas, con fundamento en las siguientes explicaciones: - La jurisdicción coactiva implica el ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales, que en principio están atribuidas exclusivamente a las autoridades judiciales, y que excepcionalmente se asignan a la administración pública, pero nunca a los particulares. Por ello, una autorización semejante “implica trasladar una prerrogativa (…) que constituye un privilegio exorbitante, a una persona que no tiene la condición de autoridad administrativa”. - Aunque excepcionalmente los particulares pueden realizar funciones judiciales, tal facultad no se extiende a la ejecución de las providencias o de las obligaciones que consten de manera clara, expresa y exigible en títulos, como ocurre en este caso específico. - Adicionalmente, el que la remuneración del apoderado se establezca en función del dinero recaudado, afecta su imparcialidad en el correspondiente procedimiento, y pone en peligro los derechos del eje