CC - C227-2002

Sentencia C-227/02

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Revisión de las propuestas/COSA JUZGADA EN OBJECION PRESIDENCIAL-Inexistencia en relación con cargos formulados PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Funciones que comprende El principio de legalidad, como requisito para la creación de un tributo, comprende distintas funciones: (i) no es solamente fruto de la exigencia de representación popular, sino que, además, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado. PODER-Participación del contribuyente PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Características

PRINCIPIO NO HAY TRIBUTO SIN REPRESENTACION

NULLUM TRIBUTUM SINE LEGE

PRINCIPIO NO HAY TRIBUTO SIN REPRESENTACION EN EL

DERECHO COMPARADO

PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Competencia de entes territoriales bajo criterio de unidad económica PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Precisión de alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Asambleas y concejos pueden acudir en forma concurrente en determinación/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Representación popular nacional acompañada en algunos casos de representación local TRIBUTO-Caracterización de predeterminación o certeza/PRINCIPIO

DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO Y PRINCIPIO DE

REPRESENTACION POPULAR DEL TRIBUTO-Objetivo

democrático esencial Sobre la predeterminación o certeza existe una doble caracterización: de un lado, el principio es rígido porque exige a los cuerpos colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin que esa facultad pueda atribuirse a una entidad administrativa; pero, de otra parte, los postulados de descentralización y autonomía lo hacen flexible, pues no solamente la ley, sino también las ordenanzas y los acuerdos son los encargados de fijar dichos elementos. Entonces, “la predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido”. POTESTAD IMPOSITIVA DEL ESTADO PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance PRINCIPIO NO HAY TRIBUTO SIN REPRESENTACIONParticipación de autoridades del orden territorial El principio político según el cual no hay tributo sin representación también está garantizado constitucionalmente cuando hay participación de autoridades del orden territorial pues las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son igualmente corporaciones públicas de elección popular, cuyas decisiones están dirigidas a ser cumplidas por los habitantes de las respectivas entidades territoriales. Sin embargo, “estas corporaciones electivas realizan esa representatividad con apoyo en el principio de la legalidad del tributo, plasmando sus mandamientos bajo la guía del principio de la certeza tributaria en tanto el artículo 338 prescribe que la ley, las

ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Unidad económica y coordinación/TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALESAutonomía aunque no gozan de soberanía fiscal Sobre la unidad económica y coordinación, la Corte observa que si bien las entidades no gozan de soberanía fiscal, pues su actividad está sujeta a la regulación legal, en todo caso son autónomas “tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de un impuesto de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos. En este último aspecto, es necesario diferenciar las leyes sobre tributos nacionales y las que recaen sobre tributos territoriales. TRIBUTO NACIONAL-Señalamiento legislativo de componentes/TRIBUTO TERRITORIAL-Hipótesis de autorización legislativa de creación/TRIBUTO NACIONAL Y TRIBUTO TERRITORIAL-Distinción Esta Corporación ha señalado que cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos sus componentes, de manera clara e inequívoca. Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador, éste puede autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto y, en segundo lugar, puede

tratarse simplemente de una ley de autorizaciones, donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley. TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Inexistencia de facultad exclusiva y excluyente del Congreso para establecer los elementos/TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALESCompetencia de asambleas y concejos para determinar elementos no fijados expresamente en ley de autorizaciones/TRIBUTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia de asambleas y concejos para establecer condiciones específicas de operancia En la jurisprudencia de esta Corporación se ha señalado que la Constitución Política no le otorga al Congreso de la República la facultad exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo del orden departamental, distrital o municipal, pues en aplicación del contenido del artículo 338 Superior, en concordancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales y con las funciones asignadas a las autoridades territoriales, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales disponen de competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados expresamente en la ley de autorización como para establecer las condiciones específicas en que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio. TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Competencias del Congreso y asambleas y concejos Corresponderá al Congreso de la República la creación de los tributos del orden territorial y el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada caso concreto en atención a la

especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se trate. Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de autorización. TRIBUTO TERRITORIAL-Características PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No significa exclusividad del Congreso en determinación de todos y cada uno de los elementos/TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALESParticipación de corporaciones públicas territoriales en determinación de elementos/TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALESIntervención del Congreso no es exclusiva Opera el principio de legalidad en materia tributaria. Pero este principio no significa que corresponda con exclusividad al Congreso de la República la determinación de todos y cada uno de los elementos constitucionales del tributo y señalados en el artículo 338 de la Carta Política, pues en aras del principio según el cual no hay contribución sin representación también las corporaciones públicas del orden territorial están facultadas por la Constitución para participar en la determinación de los elementos de los tributos de orden departamental, distrital o municipal. Luego, la intervención del Congreso de la República no es exclusiva cuando se trata de la determinación de los tributos territoriales. Sólo así, pude darse aplicación a los principios de la autonomía de las entidades territoriales, al derecho que les permite “establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” y a la competencia de las corporaciones públicas del orden territorial para “Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones

departamentales” o “votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”. ESTAMPILLA PROHOSPITALES UNIVERSITARIOS PUBLICOS EN ENTIDADES TERRITORIALES-Referencia a elementos TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Autorización a asambleas para precisar algunos de los elementos ESTAMPILLA PROHOSPITALES UNIVERSITARIOSAutorización a asamblea para ordenar emisión TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Sujeto activo TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Señalamiento legal de destino de recaudos TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Inconstitucionalidad de destinación exclusiva del recaudo ESTAMPILLA PROHOSPITALES UNIVERSITARIOS EN ENTIDADES TERRITORIALES-Afectación indebida de capacidad de decisión por destinación exclusiva del recaudo TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Afectación indebida de capacidad de decisión

Referencia: expediente D-3699

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 645 de 2001 “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla ProHospitales Universitarios”

Actor: Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz demandó la totalidad de la Ley 645 de 2001

“Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla ProHospitales Universitarios”. El estudio del expediente correspondió en reparto al Magistrado Eduardo Montealegre Lynett pero, al ser cambiado su proyecto de sentencia en la Sala Plena, correspondió al Magistrado Jaime Córdoba Triviño hacer las modificaciones del caso al texto definitivo de la sentencia. Con tal propósito se conserva, en esencia, la primera parte del acápite “Consideraciones y Fundamentos” en la medida en que las diferencias de criterio no se presentan frente al carácter vinculante del principio de legalidad del tributo sino en la dimensión y configuración que adquiere constitucionalmente este principio en el orden territorial. Cumplidos así los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la Ley demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44334, del veinte (20) de febrero de 2001. “LEY 645 DE 2001

(febrero 19) por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla ProHospitales Universitarios

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios para que ordenen la emisión de la estampilla Pro-Hospitales Universitarios Públicos.

Artículo 2°. El producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se destinará principalmente para: a) Inversión y mantenimiento de planta física; b) Dotación, compra y mantenimiento de equipo requeridos y

necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con las funciones propias de las Instituciones; c) Compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que requieran para su cabal funcionamiento; d) Inversión en personal especializado. Artículo 3°. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios Públicos para que determinen las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos. Artículo 4°. Las providencias que expidan las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios Públicos en desarrollo de la presente ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Artículo 5°. Las obligaciones de adherir y anular las estampillas a que se refiere esta ley quedan a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos. Artículo 6°. El recaudo de esta estampilla se destinará exclusivamente para lo establecido en el artículo 2° de la presente ley y la tarifa con que se graven los distintos actos, no podrán exceder del dos por ciento (2%) del valor de los hechos a gravar. Artículo 7°. Los recaudos por la venta de las estampillas estarán a cargo de las Secretarías de Hacienda Departamentales y las Tesorerías Municipales de acuerdo a las ordenanzas que los reglamenten y su control estará a cargo de las respectivas,

Contralorías Departamentales. Artículo 8°. La emisión de las estampillas cuya creación se autoriza por medio de la presente ley, será hasta por la suma de seis mil millones de pesos moneda corriente ($6.000.000.000.00) anuales por departamento y hasta por diez por ciento (10%) del valor del presupuesto del respectivo departamento en concordancia con el artículo 172 del Decreto 1222 de 1986. Artículo 9°. La presente ley rige a partir de su promulgación.”

III. LA DEMANDA Para el actor, las normas acusadas vulneran los artículos 287, 313, 338 y 356 de la Constitución. En su sentir, la ley señala como sujeto activo del impuesto a los Hospitales Universitarios, pero olvida que dichas entidades no tienen existencia jurídica, pues las instituciones prestadoras de servicios de salud son entidades de Primer, Segundo y Tercer Nivel, mas no “Hospitales Universitarios”. En estas condiciones, concluye que la ley no puede destinar como sujeto activo de un impuesto a una entidad inexistente o vagamente definida, so pena de vulnerar el artículo 338 de la Carta.

En segundo lugar, a su juicio, las normas acusadas desconocen el artículo 356 de la Constitución, por cuanto con ellas se pretende financiar o asignar recursos a unos organismos del Estado que deben funcionar y prestar sus servicios con los fondos asignados por la Nación. Explica entonces que si los recursos transferidos por la Nación son insuficientes, la ley es inconstitucional porque no puede asignar responsabilidades sin la previa y suficiente asignación de recursos fiscales; que si los fondos son mal administrados, la solución no está

en la creación de un nuevo impuesto sino en las gestiones de control y vigilancia; y finalmente, advierte que si los recursos son suficientes, entonces no se necesita el impuesto. De otro lado, considera que sobre la base de la descentralización y la libertad de las entidades territoriales no se puede llegar al extremo, según el cual, la única limitación en materia de estampillas consiste en la voluntad política para decidir si el Congreso autoriza o no su creación, porque con ello se olvida que algunas obras y servicios cuentan con fuentes propias de financiación: “Dentro de poco no será extraño ver y tener que pagar impuestos pro-jubilados, pronóminas, pro-vías, pro-semáforos, etc.”. Por último, el demandante explica que el artículo 3º de la ley autoriza a las Asambleas Departamentales donde funcionen hospitales universitarios públicos, para determinar las características, tarifas y demás asuntos relacionados con el uso de la estampilla. Sin embargo, explica que la Ley 60 de 1993 (art.4), atribuyó a los Distritos la competencia para la prestación de servicios de salud del tercer nivel de atención, y que si la Corte aceptara que los Hospitales Universitarios y el Tercer Nivel son equivalentes, un acto propio de los Concejos Distritales sería asignado a las Asambleas Departamentales, con obvio desconocimiento de la autonomía territorial. Con estos mismos argumentos considera que se viola el artículo 313-4 de la Carta respecto de los Concejos Municipales.

IV. INTERVENCIONES El Instituto Colombiano de Derecho Tributario interviene en el proceso por intermedio de su presidente, Mauricio Alfredo Plazas Vega, para solicitar a la

Corte que declare inexequible la Ley 645 de 2001. Cuestiona la técnica utilizada en la demanda pues, en su sentir, hay argumentos que no están relacionados con la totalidad de la ley sino simplemente con algunos artículos. Explica entonces que el contenido de la ley tiene cuatro clases de regulaciones, a saber: (i) aquellas sobre la autorización a los Departamentos para la emisión de la estampilla, a que se refieren los artículos 1, 3 y 6; (ii) las que reglamentan la destinación de los fondos, esto es, los artículos 2 y 6; (iii) las normas relacionadas con asuntos procedimentales, previstas en los artículos 5 y 7, y (iv) las que establecen elementos de carácter general (artículos 4 y 9). Respecto del análisis de fondo, explica que la potestad tributaria radica exclusivamente en el Congreso, en virtud de los principios de unidad nacional, soberanía popular y planeación económica. Y que para el caso de las entidades territoriales dicha potestad está sujeta a la autorización de la ley, siempre y cuando ella describa el tributo, así sea de manera general, pero comprenda cada uno de sus elementos. El Instituto señala su preocupación por la expedición de leyes que autorizan la creación de estampillas, pues considera que su uso indiscriminado podría llegar a gravar por esta vía toda la economía, tanto en la fase de producción como en el proceso de demanda, afectando así los principios de equidad, justicia y proporcionalidad del sistema tributario. Considera que Ley 663 de 2001 autoriza a la Asamblea del Atlántico para emitir otra estampilla, pero que en ella se corrige el defecto de la Ley 645, por

cuanto allí hace referencia a los “hospitales de primer y segundo nivel de atención”. Por tal motivo, concluye que la ley demandada no tiene vigencia en el departamento del Atlántico. Prosigue con el análisis de los elementos del tributo frente a la autonomía de las entidades territoriales y su determinación para el caso de la ley demandada. En este orden de ideas, estima que cuando la ley hace referencia a los Hospitales Universitarios, debe interpretarse para advertir que ellos son, a lo sumo, dependencias liquidadoras pero que no tienen potestad tributaria, ni se constituyen en sujetos activos del tributo (titularidad reservada a la Nación, los departamentos, las regiones, los territorios indígenas, los municipios y los distritos). Sin embargo, advierte que además del sujeto activo, hay dos elementos que definen cada tributo y cuya variación implica la creación de una nueva entidad impositiva. “Se trata aquí de una regla de comportamiento, que por serlo obedece al principio de identidad, y que debe juzgarse como tal: cuando una ley señala el sujeto activo, el sujeto pasivo y el hecho gravable, está definiendo un tributo; a tal grado que el cambio de cualquiera de esos elementos significa el establecimiento de un nuevo tributo”. En este orden de ideas, afirma que la Ley 645 de 2001 rompe los principios de unidad y planeación consagrados, pues simplemente hace referencia a las “actividades y operaciones que se deban realizar”, expresiones vagas e indeterminadas que no definen ni el sujeto pasivo ni el hecho gravable, ni la forma de determinar la base. De lo anterior, y ante la ausencia de parámetros claros, el interviniente concluye que los Departamentos podrían crear una contribución, una tasa o un

impuesto, o cobrar la estampilla por cualquier actividad y en condiciones desiguales entre los sujetos pasivos, todo lo cual demuestra la inconstitucionalidad de la ley. Por otra parte, frente a los principios de unidad y planeación, considera que también resultan afectados, ya que si el Estado tiene la dirección de la economía mediante los planes de desarrollo, donde participan las entidades territoriales, no resulta razonable autorizar tributos que no se enmarquen dentro de dicha órbita. Por último, a juicio del interviniente, la ley no tiene competencia para reglamentar el ejercicio de las funciones que la propia Carta adscribe a las entidades territoriales y que se financian con recursos endógenos. De esta manera, concluye que los artículos 1º, 2º y 6º de la ley deben ser declarados inexequibles.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación Edgardo Maya Villazón, mediante concepto No. 2698, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 645 de 2001.

Destaca la vocación impositiva de la estampilla, constituida en este caso por los siguientes elementos: (i) el sujeto activo son los Hospitales Universitarios; (ii) los sujetos pasivos y (iii) los hechos generadores son señalados de manera general en la ley, pues autoriza a las asambleas departamentales a determinar los asuntos sobre el uso obligatorio y las actividades y operaciones gravables; (iv) la tarifa deberá ser fijada por las asambleas, sin que en todo caso pueda exceder del 2% del valor de los hechos generadores. En sentir del Ministerio Público, las asambleas departamentales deberán

decretar y reglamentar el tributo, lo cual armoniza plenamente con la Constitución, pues se enmarca dentro de la competencia compartida entre el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales, en donde les corresponde a éstos definir y particularizar el sujeto activo que la ley denominó “Hospitales Universitarios”, entendiendo que los destinatarios serán las empresas sociales del Estado que determinen las ordenanzas. De otra parte, el Procurador cuestiona la afirmación del peticionario cuando señala que la única fuente de financiación de la salud es el situado fiscal y afirma que la Constitución simplemente estableció una garantía institucional mínima a favor de las entidades territoriales para que la descentralización de servicios como la salud y la educación estuviera precedida de la asignación de recursos. En cuanto tiene que ver con los concejos distritales, la Vista Fiscal considera que si bien es cierto el artículo 3º de la ley no los incluyó expresamente, ello no significa su exclusión para determinar las características del tributo si los hospitales universitarios funcionan o llegan a hacerlo dentro de la jurisdicción del correspondiente distrito. Explica entonces la regla general según la cual el régimen de los distritos es el de los municipios, a tal punto que sus habitantes tienen representación en las asambleas (Cartagena, Barranquilla y Santa Marta). Sin embargo, para el caso de Bogotá como Distrito Capital, advierte que la Asamblea Departamental de Cundinamarca no tiene competencia sobre aquel, ni los ciudadanos inscritos allí participan en su elección. Así, invocando los artículos 322, 323 y 327 de la Carta, estima que el manejo tributario de Bogotá

requiere de normas especiales, y concluye que la facultad de autorizar dicha estampilla no puede hacérsele extensiva. Por todo lo anterior, el Procurador solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la Ley 645 de 2001.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la norma acusada, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una ley de la República.

Cuestión previa: Inexistencia de cosa juzgada

2. La Ley 645 de 2001 fue tramitada como proyecto No. 120/98 Cámara09/99 Senado. Una vez aprobado, el Gobierno lo objetó por razones de inconstitucionalidad, pero como el Congreso insistió en su sanción, fue remitido a la Corte para que se pronunciara sobre su constitucionalidad conforme a lo previsto en el artículo 167 de la Carta.

Mediante sentencia C-922 de 2000, la Corte declaró infundadas las objeciones por desconocimiento de los artículos 157 y 161 de la Constitución, pero fundada una por violación del artículo 355 Superior, y otra por vulneración de los artículos 267 y 272 ibídem (artículo 7º parcial). Respecto de la primera, la Corte consideró que los beneficios del tributo no podían extenderse a los hospitales universitarios privados; y con relación a la segunda señaló que el traslado de los recaudos a los beneficiarios no era una función propia de las contralorías departamentales. En consecuencia, declaró la inexequibilidad del

proyecto, pero dando aplicación al artículo 167 de la Carta lo remitió al Congreso para que lo rehiciera según los planteamientos de la Corte. Una vez reformado y aprobado en el Congreso, el proyecto regresó nuevamente a la Corte para que se pronunciara definitivamente sobre su constitucionalidad y, en sentencia C-1706 de 2000, la Corte lo declaró exequible, al encontrar subsanados los vicios por los cuales fue objetado.

3. Teniendo en cuenta que no opera la revisión oficiosa de los proyectos de ley, sino únicamente sobre las objeciones propuestas, y que en aquella oportunidad 1 1 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 2001 MP. Alejandro Martínez Caballero. el análisis versó sobre los artículos 157, 161, 267, 272 y 355 de la Constitución

(específicamente en torno a la prohibición de auxilios en favor de los hospitales privados y de las funciones de las contralorías departamentales), la Corte considera que no existe cosa juzgada en relación con los cargos formulados en esta demanda (por violación de los artículos 287, 313, 338 y 356 de la Constitución) y que por tal motivo es necesario el análisis material de la Ley 645 de 2001. El asunto materia de examen

4. A juicio del actor la ley es indeterminada al momento de señalar el sujeto activo del tributo, pues se refiere a los Hospitales Universitarios, entidades que no tienen existencia jurídica. Así mismo, considera que no puede el Congreso autorizar la creación de una estampilla para suplir las deficiencias de recursos en la atención de servicios a cargo de la Nación, ni puede llegarse al extremo

de permitir la creación de un impuesto con la simple voluntad política del Congreso. De otro lado, estima que en el evento de aceptar que cuando la ley habla de Hospitales Universitarios se refiere a instituciones de tercer nivel, las asambleas departamentales estarían invadiendo la órbita autonómica de los concejos distritales, según lo previsto en la Ley 60 de 1993. Por su parte, el interviniente estima que la Ley 645 de 2001 debe ser declarada inexequible, aún cuando no comparte los planteamientos del actor. En su sentir, los Hospitales Universitarios no son los sujetos pasivos del tributo sino, a lo sumo, las dependencias liquidadoras, pues la titularidad está en cabeza de las entidades territoriales. Sin embargo, advierte que como la ley no define ni el sujeto pasivo, ni el hecho gravable, ni la forma de determinar la base, afecta los principios de unidad y planeación tributaria y con ello la identidad del tributo, todo lo cual conlleva su inconstitucionalidad. Así mismo, señala que al determinar la destinación de los recursos la autonomía de las entidades territoriales resulta afectada. Por su parte, el Procurador General considera que la ley se ajusta a la Constitución, pues teniendo en cuenta la naturaleza compartida de funciones entre el Congreso y las asambleas departamentales, deja a estas últimas el señalamiento de algunos elementos del tributo, advirtiendo que los destinatarios serán las empresas sociales del Estado que dispongan las ordenanzas. Disiente del actor en el sentido que la única fuente de financiación de la salud es el situado fiscal, porque éste es tan solo una garantía institucional

mínima. Y por último, en relación con los distritos, no encuentra violación de su autonomía en tanto que su régimen es, por regla general, el de los municipios, a tal punto que sus habitantes participan en la elección de las asambleas departamentales, con la única excepción del Distrito Capital, que requiere normas especiales en el manejo tributario. De acuerdo con lo anterior, la Corte observa que el principal problema jurídico que se plantea consiste en determinar si la ley demandada respeta o no el principio de legalidad tributaria. Para ello, la Corte analizará (i) el alcance del principio de legalidad del tributo y su relación con la autonomía territorial, y (ii) si una ley que autoriza la creación de un tributo requiere la determinación de cada uno de sus componentes. Con esos elementos de juicio, abordará luego el estudio de las disposiciones acusadas. El principio de legalidad tributaria

5. El principio de legalidad, como requisito para la creación de un tributo, comprende distintas funciones: (i) no es solamente fruto de la exigencia de representación popular, sino que, además, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado. Nace en el medioevo como una forma de contrarrestar el poder del monarca, para asegurar la participación de los ciudadanos en materia económica, porque “la historia muestra, en efecto, que el valladar más firme que los súbditos han opuesto siempre a la expansión del mando ha sido el de sus economías privadas. Curiosa enseñanza: la más

enérgica resistencia al poder de los déspotas ha provenido, por lo general, de los contribuyentes”. Sin embargo, su nacimiento no fue aislado, sino que hizo 2 parte de un proceso mucho más amplio, donde “el contribuyente comprendió que su participación en el ejercicio del Poder era requisito indispensable para no ser víctima de la opresión fiscal, y de que, a la inversa, su participación en el manejo de los caudales públicos constituía el modo más eficaz de contribuir a la dirección política del Estado”. 3 Tal vez sea la Carta Magna de 1215 el documento que por su trascendencia histórica refleja con mayor claridad la primera característica del principio de legalidad: “no taxation without