CC - C240-2020

Sentencia C-240/20

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE

EMERGENCIA POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS AL FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIASFOME-Exequibilidad ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado/ESTADOS DE EXCEPCION-Control político por el Congreso de la República/ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico lo impone la Constitución ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido A la luz del artículo 215 superior, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. CALAMIDAD PUBLICA-Definición

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA,

O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA,

O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 constitucional establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado

de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCIONSujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales 2 DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCIONCriterios y parámetros de control constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO

LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA

ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos

formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material

3 Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe

ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente (…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad (…) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y

libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o 4 degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente

intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica (…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad (…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la

extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad 5 (…) que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de arbitrariedad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación (…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o

familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados. DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental y un servicio público cuya prestación debe asegurar el Estado/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Instrumentos internacionales/SEGURIDAD SOCIAL-Reconocimiento constitucional SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Objetivo/SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Definición El mismo ha sido definido como “el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencias del trabajo que desarrollan”.

FONDO DE RIESGOS LABORALES-Finalidad/FONDO DE

RIESGOS LABORALES-Fuentes de financiación/FONDO DE RIESGOS LABORALES-Objeto/FONDO DE RIESGOS LABORALES-Naturaleza jurídica En suma, el FRL es una cuenta especial de la Nación, adscrita al Ministerio del Trabajo que administra recursos de la seguridad social y parafiscales, cuyo objeto radica, fundamentalmente, en adelantar estudios, campañas y acciones de educación, prevención e investigación de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales, que opera producto de la inversión que el Estado y el empleador hacen al sistema para que colectivamente se adelanten programas de promoción y prevención como expresión del principio de solidaridad. 6

FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Finalidad/FONDO

DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Naturaleza jurídica/FONDO

DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Fuentes de

financiación/FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIASFunciones

DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control de constitucionalidad

DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales

DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE

EMERGENCIA POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN

RECURSOS AL FONDO DE MITIGACIÓN DE EMERGENCIASFOME-Contenido y alcance

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Jurisprudencia relativa a su alcance y contenido

Expediente: RE-279

Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo 552 de 15 de abril de 2020 “[p]or el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigación de Emergencias FOME, creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y se dictan otras disposiciones”. Magistrado Ponente

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil veinte (2020). 7 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. A través del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días contados a partir de la vigencia de dicho decreto.

2. En desarrollo de tal estado de excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 552 de 15 de abril de 2020, “[p]or el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigación de Emergencias FOME, creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y se dictan otras disposiciones”1.

Esta norma fue remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad, mediante oficio del 22 de abril de 2020 suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.

3. La Corte asumió conocimiento del presente asunto por auto de 27 de abril de 2020 y además dispuso comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República. Se decretaron unas pruebas2 y se invitó a diferentes instituciones públicas y privadas3 para que participaran en el presente proceso si lo estimasen oportuno. De la misma forma, se ordenó fijar en lista el asunto para la intervención ciudadana.

4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a

decidir de fondo el asunto de la referencia.

II. LA NORMA OBJETO DE EXAMEN 1 Publicado en el diario oficial 51.286 del 15 de abril de 2020.

2Se solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que informara: (i) ¿Cuáles son los soportes técnicos, estadísticos, económicos y/o financieros que permiten inferir que los porcentajes o asignaciones de recursos para el FOME creado mediante el Decreto 444 del 2020, son insuficientes para atender las medidas de gasto público y generan la necesidad de adicionar los “saldos acumulados” del Fondo de Riesgos Laborales?; (ii) ¿Cuáles son los soportes técnicos, estadísticos, económicos y/o financieros sobre los que se sustenta la decisión de “hacer uso de hasta el 80% de los recursos acumulados del FRL”, y que ello asegure la sostenibilidad y no genere un riesgo de desfinanciamiento del Fondo a mediano y/o largo plazo?; (iii) Teniendo en cuenta la naturaleza y objeto del FRL ¿el Gobierno nacional previó si el 20% de los recursos excedentes acumulados sería suficiente para atender: (a) el incremento de las campañas y acciones de educación y prevención que serán necesarios con ocasión de la emergencia sanitaria; (b) la prima de seguro del artículo 87 de la Ley 1328 de 2009; (c) el Sistema de Información de Riesgos Laborales y (d) adelantar acciones de inspección, vigilancia y control sobre los actores del Sistema de Riesgos Laborales?; (iv) ¿Cuál será la destinación particular de los recursos que

serán tomados en calidad de préstamo del Fondo de Riesgos Laborales?; y (v) ¿Cuál es la justificación para que los préstamos que otorgue el FRL sean “remunerados a una tasa de interés del cero por ciento (0%)” y que su amortización se efectuará en las diez (10) vigencias fiscales subsiguientes a la fecha del primer desembolso y con cargo al rubro del servicio de la deuda del Presupuesto General de la Nación? 3 Comité Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y al Consejo Nacional de Riesgos Laborales para que, si a bien lo tuvieran, emitieran su opinión sobre el alcance y constitucionalidad del Decreto 552 de 2020. Con el mismo propósito, se invitó a la Federación de Aseguradores Colombianos -Fasecolda-, a las facultades o programas de derecho de las siguientes universidades: Andes, Rosario, Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia y Nacional de Colombia. 8

5. La transcripción del texto del Decreto Legislativo objeto de examen, conforme a su publicación en el Diario Oficial 51.286 del 15 de abril de 2020, se encuentra en el anexo 1 de esta providencia.

III. PRUEBAS

1. En respuesta a las pruebas decretadas por el despacho del magistrado sustanciador en el auto de 27 de abril de 2020, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 552 de 2020, al considerar que el mismo cumple los requisitos formales y materiales de constitucionalidad.4

2. Sobre las preguntas formuladas, en primer lugar explicó que a 31 de marzo de 2020, el Fondo de Riesgos Laborales -en adelante FRLcontaba con un saldo de excedentes acumulados desde el año 1994 por valor de $412.666.165.790. Añadió que el presupuesto para esta vigencia es de $36.946.481.107 -siendo el más alto en los últimos años-, y el monto de ejecución aprobado de $17.377.072.333 -frente a una ejecución promedio de $13.167.571.193 de los últimos 5 años-.

Por ello, el Gobierno Nacional tomó en calidad de préstamo hasta el 80% del saldo acumulado -“en la medida en que vayan siendo requeridos”- para financiar el Fondo de Mitigación de Emergencias -en adelante FOME-, sin poner en riesgo la sostenibilidad financiera del FRL, por cuanto quedan recursos suficientes para cumplir las funciones asignadas -un saldo de $ 75.143.936.936.771-, esto sin contar los ingresos mensuales de aportes de los empleadores.

3. En relación con la destinación de los dineros señaló que serían utilizados para atender las necesidades adicionales de gasto público ocasionadas por la pandemia, incluyendo “proveer los recursos necesarios para la atención en salud y demás necesidades de gasto relacionadas con la mitigación de los efectos adversos generados”. Agregó que se pretende mantener la actividad productiva del país y garantizar el empleo y el crecimiento de la economía.

Añadió que esta crisis es de gran magnitud y sin precedentes, por lo que no es posible medir el impacto, aunque se esperan efectos adversos que derivarían en una

desaceleración de la economía, por ello, basándose en experiencias recientes, la situación internacional y los requerimientos de las distintas carteras, realizan estimaciones y proyecciones sobre los montos de recursos y de gasto público adicional que se requerirán para atender la emergencia. Insistió en que no es posible determinar la duración de la pandemia ni el monto final de recursos que se demandarán con el fin de mitigar los efectos sociales y económicos generados por la crisis. 4 La Secretaría Jurídica del DAPRE adjuntó varios documentos, a saber: i) el reporte del Ministerio de Salud a 29 de abril de 2020 con 6207 casos confirmados, 278 muertes y 1411 recuperados de la COVID-19; ii) el reporte de la Organización Mundial de la Salud a 29 de abril de 2020 con 3.018.952 casos confirmados y 207.973 muertes; y (iii) informe técnico del Ministerio del Trabajo sobre el Decreto 552 de 2020. Los demás anexos se refieren a la representación legal del DAPRE, el acta de posesión de su representante, los decretos que establecen la planta de personal, la delegación y la supresión de cargos en el DAPRE y la resolución 0092 de 2019 que delega funciones. 9

4. Expuso que dadas las expectativas negativas en la economía del país y en las finanzas públicas, se consideró pertinente que el préstamo fuera remunerado al 0% “con el fín de no generar presiones sobre las necesidades de financiamiento futuras y sobre la carga financiera futura derivada de los costos financieros de esta emergencia”. Respecto del término de 10 años para reembolsar los recursos al FRL

lo justificó en que dicho fondo cuenta con el capital necesario para continuar ejecutando sus funciones y, en todo caso, la Nación podría devolver dichos dineros en un tiempo menor, dependiendo de su capacidad fiscal y para asegurar “el cumplimiento de pago de las obligaciones y el desarrollo de las actividades propias del Fondo”.

5. Para finalizar señaló que según el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto -en adelante EOPuna de las tres partes que compone el presupuesto general de la Nación es el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, en cuyos artículos 11 y 36 se incluye el rubro del servicio de la deuda, con cargo al cual se atienden los compromisos de la Nación con sus acreedores internos y externos; y según el artículo 63 del mismo estatuto, el Congreso puede eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, excepto las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, con lo que se asegura el pago de la mencionada acreencia.

IV. INTERVENCIONES

1. A continuación se resumen las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la norma objeto de control constitucional5: Interviniente Fundamento de la intervención Solicitud Universidad de los El Decreto Legislativo 552 cumple con Exequibilidad andes los criterios formales y materiales exigidos por la jurisprudencia constitucional.

Hernán Antonio Incumple con el presupuesto de no Inexequibilidad Barrero Bravo contradicción específica, al infringir el artículo 48 constitucional, porque cambia la destinación de los recursos del FRL, lo que implica la desmejora de los derechos sociales de los trabajadores

en riesgos laborales. Gobernadores del Las normas dictadas por el Presidente Inexequibilidad Pueblo Yukpa de la República en el marco del estado del Decreto 417 Colombia Serranía del de excepción infringen garantías de 2020 y demás Perijá superiores como la igualdad, vida, Decretos integridad, familia, salud, integridad, Legislativos niñez, medio ambiente sano y alimentación. 5 El anexo II reseña cada una de las intervenciones sintetizadas en el cuadro que se expone a continuación. 10 Interviniente Fundamento de la intervención Solicitud Fenalco Las medidas son necesarias para Exequibilidad conjurar los efectos negativos de la pandemia por COVID-19. Departamento de No satisface los requisitos de: (i) Inexequibilidad Derecho de la conexidad material al no explicar la Seguridad Social de la destinación que se dará a los recursos Universidad del FRL; (ii) motivación suficiente por Externado de no justificar la adición de recursos al Colombia FOME ni evidenciar la insuficiencia de fondos para atender la pandemia; (iii) no contradicción específica porque contraría los artículos 25 y 48 de la Constitución, al cambiar la destinación de recursos parafiscales y de la seguridad social; y (iv) proporcionalidad al no establecer un límite temporal al préstamo y establecer una tasa de interés del 0%. Departamento de Incumple con el presupuesto de no Inexequibilidad Derecho Laboral de contradicción específica al desconocer la Universidad el artículo 48 de la Constitución, por Externado de cambiar la destinación de los recursos

Colombia del FRL. Centro Externadista No satisface los presupuestos de Inexequibilidad y de Estudios Fiscales conexidad material, finalidad, subsidiariamente, del Departamento de motivación suficiente y no condicionarse “el Derecho Fiscal de la contradicción específica. Lo anterior en uso de los Universidad razón a que no hay justificación que recursos a la Externado de sustente la necesidad de adoptar la Seguridad Social Colombia medida ni explica qué destinación se Integral”. dará a los recursos, cuyo Prejudicialidad redireccionamiento está prohibido. del Decreto El Decreto Legislativo 552 de 2020 creó Legislativo 444 una nueva fuente de financiamiento al de 2020. FOME, su constitucionalidad depende del Decreto 444 de 2020, por lo que tienen “una estrecha relación de prejudicialidad”.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

1. Mediante concepto radicado el 4 de junio del 2020, solicitó que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 552 del 2020, en tanto cumple las exigencias del artículo 215 de la Constitución y en la Ley 137 de 1994. En primer lugar, señaló que cumple con los requisitos formales.

2. En segundo lugar, respecto de la validez material, el Procurador sostuvo que las 11 medidas satisfacen el requisito de la conexidad: (i) externa, comoquiera que guardan relación exclusiva, directa y específica con el actual estado de emergencia, el cual se refiere a la gravedad y propagación veloz del COVID-19 como causales de la

alteración de la salud, la cadena de abastecimiento de bienes, la economía y del bienestar de los colombianos, de ahí la necesidad de aumentar recursos para apoyar al sector salud y mitigar los efectos de la pandemia; e (ii) interna por cuanto incluye motivaciones que demuestran que, por razón de la pandemia y la crisis sanitaria y económica derivada, es necesario contar con una fuente adicional de recursos -a las inicialmente previstas en el Decreto Legislativo 444 del 2020-, para cubrir las contingencias que se presenten.

3. En cuanto al juicio de prohibición de arbitrariedad e intangibilidad, sostuvo que la regulación contenida en el Decreto Legislativo 552 del 2020, no tiene incidencia en el núcleo esencial de derechos fundamentales ni impone restricciones a garantías intangibles definidas en el artículo 4 de la Ley 137 de 1994, dado que se trata de medidas de intervención económica. También cumple el requisito de no contradicción específica, ya que los recursos que financian el FOME se obtienen a título de préstamo bajo las condiciones de repago y la posibilidad de redención anticipada de los pagarés suscritos. De esta forma, aun cuando el artículo 48 de la Carta prohíbe cambiar la destinación de los recursos de la seguridad social, esta no resulta alterada por la figura jurídica bajo la cual se trasladan dichos montos, lo que se traduce en que no hay tampoco un desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores.

4. Halló cumplido el juicio de finalidad, ya que las medidas adoptadas están relacionadas con la superación de la crisis que dio lugar a la declaratoria de la

emergencia. Agregó que el impacto negativo de la pandemia en la salud y la economía requiere actuaciones inmediatas, por ejemplo la creación del FOME y su nueva fuente de financiación -los recursos del FRL-.

5. Frente a la motivación suficiente, encontró que las consideraciones expuestas en el Decreto Legislativo están referidas a la afectación que se ha generado en los sectores de salud, producción, economía, y la urgencia de contar con recursos adicionales para atender la crisis; además, sustentan las fuentes de recursos, la operatividad de los préstamos y la forma de repago.

6. En lo atinente al requisito de necesidad, expuso que situar al FRL como fuente de recursos adicionales resulta indispensable para permitir que operen otras medidas ordenadas por el Ejecutivo y que encuentran en el FOME su financiación total o parcial. Con relación a la subsidiariedad, la medida no está prevista en la legislación ordinaria, pues es adicional y se encamina a fortalecer los mecanismos previstos en normas proferidas durante el estado de excepción, de manera que los recursos del FRL se destinarán únicamente a cumplir el objeto del FOME.

7. El Ministerio Público indicó que la norma bajo estudio cumple las exigencias del presupuesto de incompatibilidad, toda vez que al no existir en el ordenamiento jurídico colombiano una figura que sirva a los fines urgentes del FOME y dado el carácter accesorio del Decreto Legislativo 552 de 2020, como fuente adicional de 12 recursos, no existe tal contraposición normativa. Destacó que, aun cuando la ley prohíbe destinar los recursos del FRL a un objeto distinto al asignado y exige que la

administración fiduciaria garantice como mínimo la rentabilidad promedio del mercado financiero, el Decreto no altera la forma de financiación del Fondo, ni cambia el direccionamiento de los recursos en el giro ordinario, ni desnaturaliza o suspende las obligaciones asignadas, sino que se trata de una medida temporal que entraña un préstamo de recursos, garantizando el funcionamiento del FRL, comoquiera que contempla un término máximo de pago de la obligación y una posible redención anticipada de los pagarés6.

8. De cara al requisito de proporcionalidad, indicó que las medidas son adecuadas teniendo en cuenta las consecuencias generadas por el contagio mundial del COVID19. Precisó que disponer de hasta el 80% respecto de la suma total que posee el FRL es proporcional a la gravedad de los hechos, pues se amplía la cobertura de los mecanismos establecid