CC - C243-2012

Sentencia C-243/12

HOMOLOGACION EN CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE COMPETENCIA-Condiciones y requisitos exigidos para que la Corte Constitucionalidad pueda emitir un pronunciamiento de fondo/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POLITICA-No puede implicar un control del contenido material de la reforma DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia Las razones en que sustenta la demanda deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. 1. La claridad de la demanda se predica de aquella que tiene una coherencia argumentativa tal que le permita a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de forma coherente y comprensible. 2. La certeza de las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad, tiene que ver con que los cargos se dirijan contra una proposición normativa “real y existente”. Esto es, que esté efectivamente contenida en la disposición acusada y no sea inferida por el demandante, implícita o construida a partir de normas que no fueron objeto de demanda.

La certeza exige que la norma que se acusa tenga un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto. 3. El requisito de especificidad hace referencia a que la demanda contenga al menos un cargo concreto contra las normas demandadas. En este orden de ideas, se oponen a la especificidad los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”. Los argumentos expuestos por el demandante deben establecer una oposición objetiva entre el contenido del texto que se acusa y las disposiciones de la Constitución Política. 4. La pertinencia de los argumentos de la demanda de inconstitucionalidad está relacionada con que el reproche formulado por el peticionario sea de naturaleza constitucional, y no fundado solamente en consideraciones legales y doctrinarias. Por ello, son impertinentes los cargos que se sustenten en la interpretación subjetiva de las normas acusadas a partir de su aplicación en un problema particular y concreto, o en el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras. 5. Por último, la suficiencia se predica de las razones que guardan relación, por una parte, “con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) 2 necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche” y, por otra parte, con el alcance persuasivo de los argumentos de la demanda que, “aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal

manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional solo por vicios de procedimiento en su formación La jurisprudencia constitucional ha concluido que tratándose de un acto reformatorio de la Constitución, la competencia de la Corte se reduce al examen de vicios de procedimiento en su formación, ámbito que puede comportar la evaluación de la competencia del Congreso para expedir la reforma, como supuesto previo a su trámite. Por ello, con el fin de garantizar que no se incurra en un desbordamiento de estas competencias, por ejemplo, ejerciendo un análisis material sobre los actos legislativos, la jurisprudencia en torno al juicio de sustitución ha considerado tres dispositivos concretos: la cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad, la necesidad de conservar la precisión conceptual sobre la materia y la sujeción a una metodología particular para adelantar el juicio de sustitución.

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cualificación

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carga argumentativa se incrementa Referencia: expedientes acumulados D8655 y D-8665 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 4 de 2011 “por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia.”

Actores: Germán Puentes González y

Álvaro Montoya Naranjo, respectivamente

Magistrado Ponente: 3

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 1º de la Constitución y mediante demandas separadas, los ciudadanos Germán Puentes González y Álvaro Montoya Naranjo, solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2011 “por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia.” Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 48.123 del 7 de julio de 2011: “Acto legislativo 04 de 2011

(julio 7) por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia.

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese un artículo transitorio a la Constitución Política, así: Artículo transitorio. Con el fin de determinar las calidades de los

aspirantes a ingresar y actualizar a los cargos de carrera, de conformidad

con el artículo 125 de la Constitución Política de Colombia, de quienes en la actualidad los están ocupando en calidad de provisionales o en encargo, la Comisión Nacional del Servicio Civil, homologará las pruebas de conocimiento establecidas en el concurso público, preservando el principio del mérito, por la experiencia y los estudios adicionales a los requeridos para ejercer el cargo, para lo cual se calificará de la siguiente manera: 4 5 o más años de servicio 70 puntos La experiencia homologada, no se tendrá en cuenta para la prueba de análisis de antecedentes. Los estudios adicionales, a los requeridos para el ejercicio del cargo, otorgarán un puntaje así:

1. Título de especialización 3 puntos

2. Título de maestría 6 puntos

3. Título de doctorado 10 puntos Para el nivel técnico y asistencial, los estudios adicionales se tomarán por

las horas totales debidamente certificadas así:

1. De 50 a 100 horas 3 puntos

2. De 101 a 150 horas 6 puntos

3. De 151 o más horas 10 puntos Los puntajes reconocidos por calidades académicas, no serán acumulables entre sí.

Agotada esta etapa de homologación, el empleado provisional o en encargo cumplirá lo establecido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, esto es, el análisis comportamental, lo que finalmente posibilitará la cuantificación del puntaje y su ubicación en la lista de elegibles. Para que opere esta homologación, el servidor público debe haber estado ejerciendo el empleo en provisionalidad o en encargo al 31 de diciembre de 2010 y cumplir con las calidades y requisitos exigidos en la Convocatoria del respectivo concurso. La Comisión Nacional del Servicio Civil y quien haga sus veces en otros

sistemas de carrera expedirán los actos administrativos necesarios tendientes a dar cumplimiento a lo establecido en el presente acto legislativo. Para los empleados que se encuentren inscritos en carrera administrativa y que a la fecha estén ocupando en encargo por más de tres (3) años de manera ininterrumpida un cargo que se encuentre vacante definitivamente, y que hayan obtenido calificación de servicios sobresaliente en el último año, al momento de realizar los concursos respectivos se le calificará con la misma tabla establecida en el presente artículo transitorio. Quedan exceptuados los procesos de selección para jueces y magistrados que se surtan en desarrollo del numeral 1 del artículo 256 de la 5 Constitución Política, relativo a la carrera judicial y docentes y directivos docentes oficiales. Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.”

III. LAS DEMANDAS ACUMULADAS Las demandas acumuladas ofrecen, de manera general, argumentos comunes para sustentar la presunta inconstitucionalidad del Acto Legislativo acusado.

Estas razones se sintetizan del modo siguiente: 3.1. Las demandas parten de advertir que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y, en especial, las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C588/09, se concluye que el acceso al empleo público mediante la aplicación del criterio del mérito de los aspirantes es un aspecto estructural y definitorio de la Constitución Política. Esto debido al menos a tres razones. En primer término, tanto el artículo 125 C.P. como todas aquellas normas superiores que hacen referencia a la vinculación de los ciudadanos al servicio público, prevén

que el criterio del mérito es el factor esencial para elegir a quiénes pueden acceder al servicio público, por lo que no existe duda acerca de la unívoca intención del Constituyente sobre ese particular. Se opondrían a aquella regla los métodos de elección que privilegien otros factores, distintos a aquellos dirigidos a evaluar las capacidades profesionales de los aspirantes. En segundo lugar, la aplicación del criterio del mérito encuentra un vínculo inescindible con el principio de igualdad. El acceso a los empleos del Estado es un derecho político que se predica de todos los ciudadanos, razón por la cual el método que se aplique para ese ingreso debe tener carácter integral y objetivo. Esto quiere decir que debe fundamentarse tanto en un trato equitativo para todos los aspirantes, lo que impide el uso de criterios de distinción injustificados o irrazonables, como en la aplicación general del mérito en todos los procesos de selección en el marco de la carrera administrativa. La premisa expuesta implica, en criterios del demandante Montoya Naranjo, que sean inadmisibles distinciones o privilegios para el acceso, diferentes al mérito. En tercer término, el mérito es la herramienta constitucionalmente idónea para otorgar eficacia al derecho a la participación de los ciudadanos en el ejercicio de los cargos del Estado. Esto debido a que si se parte de reconocer que la Constitución prevé un acceso objetivo a dichos empleos, la evaluación basada en el mérito, en tanto se fundamenta en un objetivo análisis de las competencias de los aspirantes, evita que dicha participación se distorsione por otros criterios, estos sí subjetivos o injustificados. De manera análoga a como se predica de la vigencia del principio de igualdad, la participación

democrática efectiva en el empleo público está supeditada a que el acceso 6 responda a la evaluación de parámetros objetivos que puedan ser cumplimentados por todos los ciudadanos en las mismas condiciones. 3.2. El Acto Legislativo acusado, en criterio de los actores, se opone a las condiciones antes anotadas. Esto es así puesto que, respecto de un grupo de servidores públicos que ejercen cargos de carrera administrativa en provisionalidad o en encargo, la reforma constitucional prescribe la homologación de las pruebas de conocimiento por “la experiencia y los estudios adicionales a los requeridos para ejercer el cargo”. Del mismo modo, impone otro tratamiento distinto a favor de los mismos servidores, consistente en que quienes estén ocupando en encargo por más de tres años, de forma ininterrumpida, un cargo que se encuentre vacante definitivamente, y que hayan obtenido calificación de servicios sobresaliente en el mismo año, al momento de realizar los concursos respectivos se les calificará con base en la misma homologación antes reseñada. Los actores señalan que las previsiones de la norma acusada, en tanto confieren un significativo valor a la experiencia en el cargo, en la práctica generarían la inclusión automática de los mencionados servidores en la carrera administrativa, alternativa proscrita por la jurisprudencia constitucional. Sobre este punto, insisten en que el ingreso de los ciudadanos que ejercen cargos de carrera en provisionalidad o encargo, merced del Acto acusado, no estaría fundada en sus méritos, sino en la simple condición de pertenecer al servicio público en los cargos sometidos a concurso. Así, se trata de una

condición accidental, que no se predica de todos los ciudadanos titulares del derecho político de acceder a los empleos públicos. Además, no puede perderse de vista que los beneficiarios de la medida ingresaron al empleo público por factores distintos a la evaluación de sus competencias, de manera tal que el criterio de experiencia en el ejercicio del cargo no puede servir, en ningún caso, de sucedáneo del criterio de mérito ordenado por la Constitución. 3.3. En este orden de ideas, la norma acusada no es expresión del poder de reforma constitucional de que es titular el Congreso, sino en realidad se trata de una sustitución de la Carta Política. Ello debido a que para el caso particular de los servidores públicos beneficiados por el Acto Legislativo acusado, el criterio del mérito para el acceso al empleo público es depuesto por la equiparación con la experiencia en el cargo, excluyendo así a un grupo de personas de las exigencias propias del concurso público. Además, consagra un trato discriminatorio puesto que la permanencia en el empleo no es una condición que se predique de todos los ciudadanos, titulares con el mismo grado de intensidad del derecho de acceder a los cargos del Estado, sino solo de quienes han ocupado en provisionalidad o en encargo dichos empleos. Por ende, en criterio de los demandantes, en este caso se está ante una situación jurídica análoga a la identificada por la Corte en la sentencia C588/09, de manera tal que se impondría la misma decisión, esto es, la 7 inexequibilidad de la reforma constitucional, con carácter retroactivo a la expedición de la enmienda.

IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención de la Comisión Nacional del Servicio Civil

El Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil presentó intervención en el presente proceso, dirigida a defender la inconstitucionalidad de la norma acusada. De manera similar a como lo plantean las demandas, afirma que la enmienda demandada sustituye parcialmente la Constitución, en tanto configura un ámbito de exclusión del criterio de mérito como factor esencial para el ingreso a la carrera administrativa, elemento que la jurisprudencia constitucional identifica como definitorio de la Carta Política. Además, la norma se opone a los principios de igualdad de oportunidades y moralidad, que presiden a las reglas de la mencionada carrera. La Comisión identifica un alcance específico de la norma demandada, el cual demuestra la citada sustitución parcial de la Carta. Afirma sobre el particular que “... el hecho de que el acto legislativo objeto de reproche pretenda premiar aquellos servidores que ocupaban vacantes en cargos de carrera en calidad de provisionales o de encargados, otorgándoles de entrada una nota aprobatoria en una prueba que pretende medir la capacidad del aspirante para ocupar el empleo, pone de manifiesto la inoperatividad y desarticulación temporal del sistema de carrera administrativa en el país y la imposición de un contenido normativo totalmente distinto al establecido por la Constitución Política de 1991, lo cual desnaturaliza los elementos esenciales definitorios del acceso a los empleos públicos, como son la carrera administrativa, el concurso público y el mérito los cuales se encuentran flagrantemente desconocidos.” Agrega que, en ese orden de ideas, la reforma constitucional acusada suspende la aplicación de un aspecto definitorio de la Constitución. Este régimen de

excepción, a pesar de tener carácter específico, genera una suspensión de la Carta Política en la situación particular de los servidores públicos beneficiarios del trato favorable. Apoyado en varios apartes jurisprudenciales de esta Corte, el interviniente sostiene que esa circunstancia configura un exceso en el ejercicio del poder de reforma de que es titular el Congreso. La Comisión presenta otro grupo de argumentos, en idéntico sentido a lo planteado por los demandantes, relacionados con la afectación del principio de igualdad y el sistema de reglas constitucionales sobre la función pública. Por ende, la Corte omite reiterar la síntesis de los mismos. 4.2. Intervención del Departamento Nacional de Planeación 8 El Departamento Nacional de Planeación, mediante apoderado judicial, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma acusada. Para ello, reitera los argumentos expresados por la CNSC e insiste en que el Acto Legislativo demandado incurre en una sustitución de la Constitución de similares características a la comprobada por la Corte en la sentencia C588/09. Esto debido a que reemplaza el criterio del mérito y la evaluación objetiva, por la relación de confianza como elemento ordenador para la selección de los ciudadanos que ingresan a los cargos del Estado. 4.3. Intervención de la Universidad Libre La profesora Ana Rocío Niño Pérez, jefe del Área de Derecho Laboral de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, presentó ante la Corte escrito justificativo de la inconstitucionalidad de la norma acusada. Además de insistir en algunas de las consideraciones contenidas en las demandas, señala que la regla general de acceso equitativo se desprende no solo del Texto

Constitucional, sino también de instrumentos de derecho internacional de derechos humanos. Ejemplifica este asunto a partir de otros documentos suscritos entre Estados, en especial la Carta Iberoamericana de la Función Pública, que insiste en que la selección de los servidores públicos debe basarse esencialmente en criterios de mérito y capacidad. Insiste la Universidad en que estos criterios son abiertamente desconocidos por la norma demandada, incluso si se parte del supuesto que las personas que han ejercido los cargos estatales están, por ende, calificados para los mismos. Esto debido a que, si ello es, así, nada se opondría a que dichas personas participaran en el concurso público, en iguales condiciones con los demás ciudadanos titulares del derecho político de optar por dichos empleos. Finaliza indicando, como lo hacen los demandantes y los demás intervinientes, en la identidad de problema jurídico entre el solucionado por la sentencia C588/09 y el ahora objeto de examen. Esta circunstancia obliga, en criterio del interviniente, a prodigar la misma regla de decisión en ambos casos. 4.4. Intervención de la Universidad de Ibagué El decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué, presentó ante la Corte intervención que defiende la inexequibilidad de la norma acusada. Luego de hacer una exposición sobre el precedente constitucional acerca del juicio de sustitución y, en especial, las reglas que fijó la Corte en la sentencia C-588/09, indica que la inconstitucionalidad de la norma bajo examen se fundamenta en el hecho que, tanto en uno como en otro caso, se desconoce el criterio de mérito para el acceso al empleo público.

Agrega que la reforma también sustituye la Constitución, en tanto desconoce el principio de igualdad, debido a que otorga un tratamiento privilegiado a favor de los servidores públicos que ejercen cargos en provisionalidad, a partir de un criterio contrario a un elemento definitorio de la Carta Política, como es 9 el desconocimiento del mérito para el acceso a los cargos del Estado. Además, también se discriminaría injustificadamente respecto de aquellas personas que cuentan con la misma experiencia laboral que los favorecidos, solo que no ha sido llevada a cabo en la función pública. Así, la homologación de las pruebas a partir de la experiencia referida en el Acto Legislativo acusado, pero solo en el empleo estatal, excluye irrazonablemente a otros aspirantes con calidades análogas. En términos de la intervención, “[e]l principio del mérito queda extravalorado para los servidores públicos en provisionalidad y en encargo, tanto así que haciendo una comparación con las personas que cursaron y aprobaron especialización, diplomado, maestría y doctorado, estas personas estarían en peores condiciones que quienes no lo hicieron, con lo cual ningún servicio se le presta a la función pública. Así, el principio del mérito queda menoscabado en tanto la práctica se considera más meritoria que el conocimiento en y de la administración pública.” Finaliza la Universidad señalando que la sustitución no se desvirtúa, e incluso se confirma, por el hecho que se trate de una norma de carácter transitorio. Del mismo modo, el desconocimiento del criterio del mérito afecta desfavorablemente propósitos estatales de lucha contra la corrupción. 4.4. Intervención del Sindicato Nacional de Servidores Públicos de las

Empresas Sociales del Estado – Sinaltraeses La Presidenta de Sinaltraeses presentó intervención en el proceso, en la cual defiende la constitucionalidad del Acto Legislativo acusado. Señala que, de acuerdo con los antecedentes de esa norma, es evidente que su propósito no es otro que garantizar el derecho constitucional a la estabilidad laboral de muchos servidores del Estado que han ejercido empleos públicos en provisionalidad durante varios años, incluso por periodos superiores a una década. En ese sentido, la disposición protege los derechos fundamentales de dichos servidores, quienes en modo alguno pueden considerarse como temporales, pues materialmente han ejercido el empleo por lapsos considerables y con la anuencia de las autoridades nominadoras. Así, la norma acusada no hace nada distinto que otorgar eficacia al principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales. De otro lado, la agremiación sindical se opone a la conclusión expuesta en la demanda y defendida por varios intervinientes, en el sentido que la enmienda constitucional niega el criterio de mérito para el acceso al empleo público, a través de una modalidad de inscripción automática en carrera administrativa. Como lo señala el interviniente “… el acto legislativo 04 de 2011 no hace una inscripción automática en la carrera administrativa, por el contrario hace una homologación de su labor cumplida con idoneidad, capacidad, eficacia y eficiencia, donde los poderes públicos adoptan una salida de carácter jurídico para proteger los derechos fundamentales de los servidores públicos en calida 10 de provisionales, tales como el derecho al trabajo digno y establece que tiene

relación directa con preceptos constitucionales como el derecho a la vida en condiciones dignas y justas, derechos a la institución familiar, protección de la niñez, etc.” 4.5. Intervención de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia – CUT A través de comunicación suscrita por el Presidente, el Secretario General y el Director del Departamento de Comunicaciones y Sector Estatal de la CUT, se solicita a la Corte declarar exequible el precepto acusado. Para sustentar esta petición, la organización sindical formula el argumento antes presentado, en el sentido que la norma demandada no es incompatible con el criterio del mérito para la selección de los servidores públicos de carrera administrativa, en tanto se limita a reconocer determinado valor a la experiencia de los funcionarios que ejercen cargos en provisionalidad o en encargo, quienes en todo caso deben ingresar al empleo mediante concurso público. En tal sentido, no es viable concluir que se está ante un exceso en el poder de reforma constitucional, pues una medida como la analizada no tiene como efecto desconocer ningún aspecto estructural o definitorio de la Carta Política. 4.6. Intervenciones ciudadanas Los ciudadanos Guillermo Enrique Arellano Castillo, Luz Mary Suárez Silva, Doris Madero Mendoza, Arcadio Murillo Murillo y Camila Andrea González Castillo, presentan intervenciones que defienden o cuestionan la exequibilidad de la norma acusada. Los intervinientes tienen la condición de servidores en provisionalidad o aspirantes a concursos públicos, así, desde su perspectiva de interés, formulan a la Corte argumentos análogos a los expuestos por las anteriores intervenciones, razón por la cual se omite su síntesis.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte estarse a lo que se resuelva en el proceso D-8673, en el cual el Ministerio Público solicitó declarar inexequible el Acto Legislativo 4 de 2011.

Para sustentar esta petición, la Vista Fiscal reiteró las razones planteadas en aquella oportunidad. Allí se partió de considerar que para resolver el asunto planteado debía considerarse el precedente existente, contenido en la sentencia C-588/09, el cual confiere al ingreso al empleo público a través del mérito la condición de elemento estructural y definitorio del Estado Constitucional, el cual se ve sustituido por una enmienda a la Carta Política que, por ejemplo, imponga un modelo de inscripción automática en la carrera administrativa. 11 En el caso planteado, aunque no se está ante el mismo supuesto de inscripción automática, sí se prescinde de la prueba de conocimientos para el caso de los servidores que ejercen cargos en provisionalidad o en encargo. Este precepto, a juicio del Procurador General, es una norma transitoria que no incorpora una reforma permanente al Texto Constitucional. Esto en razón a que (i) se aplica solo a quienes ocupan en la actualidad cargos de carrera y los están ocupando desde el 31 de diciembre de 2010; y (ii) a quienes estando inscritos en la carrera, estén ocupando en encargo por más de tres años ininterrumpidos un

cargo que esté vacante definitivamente. Con todo, esa condición de temporalidad no se predica de los efectos de la norma, los cuales son indefinidos. Así, indica el Ministerio Público que “[l]a transitoriedad no está dada por un plazo, como ocurre en el Acto Legislativo 1 de 2008, sino por dos condiciones, valga decir, beneficia a todas las personas que se encuentren en las circunstancias antedichas, pero no tiene límites explícitos en el tiempo. El mero hecho de modificar la modalidad de la discriminación, que de plazo pasa a ser condición, no implica que ésta esté justificada de cara al principio del mérito y al derecho a la igualdad.” El Procurador General sostiene, de manera coincidente con los demandantes y la mayoría de intervinientes, que la enmienda demandada suspende, en las condiciones en ella prevista, el criterio del mérito para el acceso al empleo público, a partir de lo que denomina dos distorsiones constitucionales. En términos del concepto, estos elementos se definen del modo siguiente: “La primera es que se asume de manera injustificada que las personas con experiencia o con formación adicional, sólo por tener esa experiencia o esa formación, cuentan con los conocimientos necesarios para acceder a la carrera administrativa. La experiencia o la formación adicional, en lugar de servir para eludir las pruebas de conocimiento, deben servir, y así es razonable esperarlo, para presentar y aprobar dichas pruebas. El haber tratado durante algún tiempo con las materias propias de un cargo, o el haberlas estudiado con juicio, son elementos que hacen esperable un muy buen desempeño en las pruebas de conocimiento. No obstante, puede ser que

ello no ocurra, y que las personas con experiencias o con formación adicional no sean capaces de aprobar dichas pruebas, o lo hagan con puntajes que disten de ser excelentes. En este último evento, quedaría en evidencia la mala e insuficiente calidad de la experiencia y de la formación adicional, pues en realidad no contribuyó a aprobar las pruebas de conocimiento. El conocimiento debe probarse, y para ello son indispensables las pruebas. No puede asumirse, presumirse u homologarse. El homologar la experiencia y la formación adicional con aprobar las pruebas de conocimiento, como lo hace el acto legislativo demandado, es algo que no puede hacerse preservando el principio del mérito, pues la experiencia per se no distingue si se trata de buena o mala, de productiva o de improductiva, y la formación adicional per se no distingue si ésta se ha aprovechado o si se ha desaprovechado. || La segunda es que se asume, también de manera injustificada, que la única experiencia o formación adicional relevante, es la de las personas que ocupan los cargos de carrera, sea de manera provisional o sea por encargo. La 12 experiencia o formación adicional de las demás personas, que puede ser superior en el tiempo o en el grado a la de los beneficiados por el acto legislativo, se desdeña sin razón alguna. Si pretender homologar la experiencia o la formación adicional de sólo algunas personas y no de todas, vulnera el derecho a la igualdad.” A partir de los argumentos transcritos, el Ministerio Público concluye que en este caso se está en una situación análoga a la resuelta en la sentencia C588/09, pues tanto en uno como en otro escenario se excluyó el criterio del mérito para el acceso al empleo público, fa