CC-C246-1995

Sentencia No. C-246/95 IMPUESTO-Eliminación No se encuentra que el Ejecutivo, al eliminar uno de los impuestos que gravaban al mencionado sector, hubiera desbordado las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas. Lo que sí acontece, en cambio, es que el Congreso no podía conferir al Gobierno las facultades extraordinarias que le otorgó mediante el artículo 98, numeral 3, de la Ley 101 de 1993 y, por tanto, tampoco le estaba permitido al Ejecutivo legislar al respecto, así se hubiera circunscrito a los temas objeto de las autorizaciones. AUTONOMIA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA La función de legislar en materia tributaria es propia e indelegable del Congreso de la República, en cuya cabeza se encuentra, por su naturaleza y por el papel que cumple en el seno de la democracia la representación política en su más genuina expresión. Así lo acredita, en el desarrollo del Derecho Constitucional y en la historia misma de las instituciones tributarias, la célebre divisa según la cual "no hay impuesto sin representación". No es función de la Rama Ejecutiva la de resolver en última instancia sobre la imposición de tributos ni tampoco acerca de su reforma o supresión, aunque se le reconozca iniciativa al respecto, dadas sus responsabilidades en el manejo de las finanzas públicas. Es evidente que la Constitución de 1991 prohibió al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente en cuanto a la creación de impuestos sino en punto de su modificación, los aumentos y disminuciones, la supresión y la sustitución de los mismos, ya que reservó a la Rama Legislativa

la atribución de adoptar decisiones al respecto. RESERVA CONSTITUCIONAL/IMPUESTO AL TABACO El ámbito de los impuestos es, en toda su extensión y en la plenitud de su alcance, del dominio exclusivo del Congreso, por lo cual el Presidente de la República no puede solicitar facultades extraordinarias para ejercer funciones legislativas en ninguno de los momentos de la vigencia del impuesto, ni el Congreso se las puede otorgar. Y, si de hecho, ello tiene ocurrencia, los decretos que se dicten, como la propia ley de facultades, carecen de todo sustento constitucional. El conjunto normativo representa en sí mismo un desplazamiento del Congreso por el Ejecutivo en la determinación de aspectos inherentes a la materia impositiva, que, se repite, ha sido reservada por la Constitución a la Rama Legislativa del Poder Público. No podía el Congreso, sin violar la Constitución, conferir facultades extraordinarias al Ejecutivo para "revisar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos", toda vez que la amplitud de semejante atribución no sólo cobijaba los impuestos del orden nacional sino los que pudieran haber establecido los departamentos y municipios en cuya virtud se afectara la industria tabacalera. -Sala PlenaRef.: Expediente D-792 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parcial) y 16 (parcial) del Decreto 1280 de 1994.

Actor: LUIS FERNANDO ALVAREZ

JARAMILLO

Magistrado Ponente:

Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ

GALINDO

Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del

primero (1) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995). ANTECEDENTES El ciudadano LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO, invocando el derecho que consagra el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parcial) y 16 (parcial) del Decreto 1280 de 1994. Cumplidos como están los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver.

II. TEXTO Los textos acusados son del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado): "DECRETO NUMERO 1280 DE 1994

(Junio 22) 'Por el cual se revisa el Régimen Tributario aplicable a los cigarrillos, se crea el fondo tabacalero de compensación tributaria, y se dictan otras disposiciones' El Ministro de Gobierno de la República de Colombia delegatario de funciones presidenciales en desarrollo del Decreto 1266 de 1994, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 3º del artículo 98 de la Ley 101 de 1993, y oído el concepto favorable de la Comisión de Asuntos Fiscales y Tributarios designada por la Conferencia de Gobernadores,

DECRETA: (...) ARTICULO 15.- Exclusión del impuesto sobre las ventas y eliminación del impuesto en favor de Coldeportes. Están excluídos del impuesto sobre las ventas los cigarrillos de fabricación nacional y los de procedencia extranjera que se importen al territorio nacional.

Así mismo, a partir de la vigencia del presente decreto eliminase el

impuesto establecido por la Ley 30 de 1971 a favor de Coldeportes. ARTICULO 16.- Apropiaciones presupuestales. El Gobierno Nacional efectuará las apropiaciones presupuestales necesarias para la debida aplicación de las disposiciones contenidas en el presente decreto, y en especial las relacionadas con la inclusión de las respectivas partidas en el presupuesto de la vigencia de 1995 en adelante, conducentes a compensar a Coldeportes el impuesto dejado de percibir en virtud de lo dispuesto por este decreto. Para la vigencia presupuestal de 1994, el Gobierno Nacional otorgará un crédito de tesorería equivalente al impuesto que se dejará de percibir durante el último semestre del año. La distribución de las partidas señaladas en este artículo se hará según lo establecido en las disposiciones actualmente vigentes".

III. LA DEMANDA El actor señala como vulnerados los artículos 4, 150, numeral 10, y 189, numerales 10, 11 y 14, de la Constitución Política.

Dice el solicitante que con la expedición de las disposiciones acusadas se vulneró el artículo 150, numeral 10, que dispone que el Congreso puede otorgar al Presidente precisas facultades extraordinarias cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Señala que, si bien es cierto la Ley 101 de 1993, en su artículo 98, ordinal 3º, autorizó al Gobierno para revisar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos y para crear un Fondo de Compensación con el fin de neutralizar los efectos que esa revisión tuviera sobre los ingresos de los departamentos, así como realizar las apropiaciones necesarias con el objeto de hacer

efectivas las transferencias a dicho Fondo, no lo facultó para eliminar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos, que fue lo que efectivamente sucedió al consagrar el artículo 15 acusado, excediendo así las facultades otorgadas por el órgano legislativo. Adicionalmente considera el actor que, al eliminarse el impuesto al cigarrillo en favor de Coldeportes, se está vulnerando el artículo 52 de la Carta Política, toda vez que dicho impuesto representaba más del 60% del total de los ingresos de la entidad en mención; por lo tanto, al acabarlo se está obligando a la supresión del ente, desconociéndose así el derecho de las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre. En cuanto al artículo 16 del Decreto acusado, el demandante afirma que ostensiblemente ataca el precepto constitucional contenido en el artículo 189, numeral 14, al buscar que el Gobierno Nacional determine apropiaciones necesarias que realmente exceden el monto global de la ley de apropiaciones iniciales. Sobre el particular hace alusión a la Sentencia de la Corte Constitucional mediante la cual se declaró inexequible el artículo 21 de la Ley 88 de 1993, concluyendo que con esta decisión "efectivamente no puede aplicarse el inciso 2 del artículo 16 del Decreto 1280 de 1994" y que el Fondo Tabacalero de Compensación no va a poder cumplir con sus funciones de neutralizar los efectos que la revisión tributaria tenga sobre los ingresos de los departamentos, ni de realizar las apropiaciones necesarias para efectuar las debidas transferencias al referido Fondo; "ello por carencia de recursos presupuestales, dando como resultado

el que Coldeportes y sus Juntas no reciban recurso alguno y se produzca la terminación efectiva y definitiva de dichos organismos".

IV. OPOSICIONES A LA DEMANDA La ciudadana PATRICIA CUEVAS MARIN, designada al efecto por el Ministerio de Agricultura, presentó un escrito mediante el cual defiende la constitucionalidad de las normas atacadas.

Sobre el primer cargo de la demanda, la opositora señala que la facultad otorgada al Gobierno por la Ley 101 de 1993 está regida por la finalidad que le señala el artículo 98 de la misma, que es la de "frenar el deterioro que viene experimentando el sector tabacalero...", lo que quiere decir que la facultad de revisión autorizada implica no sólo la evaluación de la incidencia del régimen tributario vigente antes de la expedición del Decreto acusado, sino, además, la posibilidad de modificar los hechos sobre los cuales se liquidaban los impuestos, así como las bases gravables... hasta llegar a la supresión del impuesto mismo, si su conclusión fuese la de que el deterioro que debía corregir tenía por causa primordial o exclusiva dicho gravamen. En relación con la supuesta violación del artículo 52 de la Carta Política, la ciudadana en mención afirma que ella no se da, puesto que el Decreto 1280 provee los mecanismos necesarios para que Coldeportes compense el monto de los recursos que dejará de percibir por concepto del impuesto que se suprime, con otros apropiados del presupuesto de la Nación para la vigencia fiscal de 1995, con lo cual se da cumplimiento, además, a los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución.

Tampoco se vulneran, continúa la defensora de las normas acusadas, los numerales 10 y 11 del artículo 189 del Ordenamiento Superior, pues, en su opinión, el Presidente de la República actuó, al expedir el Decreto, en uso de facultades extraordinarias conferidas por el ordinal 3º del artículo 98 de la Ley 101 de 1993, mediante las cuales el Congreso lo revistió en forma temporal para ejercer la potestad legislativa, lo que es bien diferente de la facultad ordinaria reglamentaria. Adicionalmente anota que la prohibición impuesta al Gobierno por el numeral 14 del artículo 189 hace referencia a los gastos de funcionamiento para los empleos que se crean o fusionan, es decir, a los costos por los servicios personales, lo que se diferencia en forma radical de las apropiaciones presupuestales que efectuará el Gobierno en cumplimiento del artículo 16 acusado, conducentes especialmente a compensar a Coldeportes el impuesto dejado de percibir. Un segundo escrito tendiente a demostrar que las normas acusadas se ajustan a la Constitución, lo presentó el ciudadano DARIO MUNERA

ARANGO.

Allí se hace un recuento de los hechos y circunstancias que generaron la grave crisis por la que atravesaba el sector agrícola e industrial del tabaco, por lo cual el Congreso de la República se vió en la necesidad de autorizar al Presidente, mediante la Ley 101 de 1993, para proceder a "revisar el Régimen Tributario aplicable a los cigarrillos", lo que, según el impugnante, dadas las circunstancias que existían, conllevaba, no una simple mirada de repaso, sino una acción de supresión o modificación de

impuestos para superar los factores integrantes de la perturbación, y lograr un régimen fiscal idóneo para contrarrestar el contrabando. Así, dice, esta facultad de revisión se desarrolló en el sentido activo del término. De esta manera, afirma que los términos eliminación y revisión no se excluyen cuando están referidos a distintos objetos, o cuando deben operar en distintos planos o niveles; por el contrario, el primero es comprehensivo del segundo. Agrega que, en realidad, "revision" es una generalidad, una totalidad, que comprende entre sus varios elementos, la "eliminación". En cuanto al artículo 16 del Decreto 1280 de 1994, que autoriza a atender con cargo al presupuesto de la Nación las sumas de dinero que deje de percibir Coldeportes por concepto del impuesto derogado, sostiene que este ente es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Educación, por lo que no se ve claro porqué no puedan ser incluidas en los presupuestos de las vigencias 1995 y siguientes partidas para ese Instituto, cuando los artículos 345 y siguientes de la Constitución Nacional permiten incorporaciones como la ordenada por el precepto acusado. Un tercer escrito fue allegado por el ciudadano LUIS ALBERTO SANDOVAL, pero, según informe secretarial, éste "fue presentado fuera de los términos establecidos en los incisos segundos de los artículos 7 y 11 del Decreto 2067 de 1991", por lo que no se hará referencia alguna a su contenido.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, mediante Oficio 555 del 24 de enero

de 1995, emitió concepto en el cual solicita la constitucionalidad de las normas demandadas. En primer término, sostiene el Procurador que, analizando los requisitos que han debido ser observados en la expedición del Decreto acusado, como quiera que ésta se llevó a cabo con base en el ejercicio de precisas facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al Ejecutivo, encuentra que se expidió dentro del término de 6 meses ordenado por el artículo 98 de la Ley 101 de 1993, por lo que está conforme con el artículo 150-10 en lo que se refiere a la temporalidad de las funciones. En cuanto al posible exceso en que pudo incurrir el Ejecutivo frente a las facultades conferidas, anota que, de entenderse en el presente caso que el Gobierno sólo estaba habilitado para revisar, constatar y ver con atención, hubiera resultado estéril la facultad legislativa otorgada, pues para que la tarea de revisar tenga sentido, o para que además de extraordinaria sea útil, debe llevar inherente la de modificar, cambiar, enmendar y eliminar, si con todo ello se cumple el objetivo guía de la facultad que iluminaba toda la habilitación. Respecto al artículo 16, considera que su contenido es ajeno al del precepto que el actor considera vulnerado (189-14). En efecto, señala, no es la potestad reglamentaria la que se utilizó en la expedición del Decreto que se analiza, y tampoco estamos ante un evento de fusión o supresión de empleos en la administración central que haya supuesto obligaciones que excedieran el monto global fijado en la Ley de apropiaciones. Se trata de hacer las apropiaciones presupuestales tendientes

a compensar a Coldeportes el impuesto que dejó de percibir.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia La Corte Constitucional es competente para resolver de manera definitiva sobre la demanda incoada, pues ella recae sobre apartes de un decreto expedido por el Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias (artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política).

Alcance estricto de las facultades extraordinarias Como lo ha repetido esta Corte, la función legislativa corresponde al Congreso y tan sólo excepcionalmente al Presidente de la República, en los casos, dentro de las condiciones y para los fines que establece la Constitución Política. El ejercicio de las competencias temporales para expedir decretos con fuerza de ley está sometido íntegramente a los límites que impone la Constitución. En el caso de las facultades extraordinarias, previstas en el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, las posibilidades presidenciales de legislar tienen lugar únicamente dentro de un criterio de interpretación restrictiva en cuanto excepcional. Así, las causas de las facultades, es decir, aquellos hechos que pueden llevar a otorgarlas, deben ser evaluadas por el legislador ordinario y corresponden, según la norma constitucional, a la necesidad o a la conveniencia pública. Pero tal evaluación surge a propósito de una solicitud expresa y especial del Ejecutivo, lo cual implica que ya el Congreso no puede conceder facultades motu proprio. Ello delimita todavía más el ámbito de las que le sean pedidas y exige una relación entre el objeto para el cual se concedan y el

invocado en la solicitud. Las razones de la misma resultan ser, entonces, valioso y decisivo elemento de juicio en el análisis que posteriormente pueda efectuar la Corte acerca de si el Gobierno se ajustó a las autorizaciones al expedir los decretos leyes, o si se desvió respecto de ellas. La Carta ha establecido un requisito adicional de la mayor importancia, cual es el de la votación calificada, pues la aprobación de la ley de facultades requiere la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. Aquéllas, según perentoria prohibición introducida por el Constituyente en 1991, no se pueden conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 19 del artículo 150equivocadamente señalado como 20 en el texto-, ni tampoco para decretar impuestos. El término máximo que puede concederse al Presidente para ejercer extraordinariamente la función legislativa es de seis meses y la norma habilitante debe señalar, con precisión, las materias que pueden ser tratadas en los correspondientes decretos, cuyo nivel jerárquico dentro del ordenamiento jurídico es equivalente al de las leyes que el propio Congreso expide de manera ordinaria. Si la Constitución Política consagra límites al Congreso en cuanto a la expedición de la ley correspondiente, no es menos exigente con el Gobierno Nacional en lo que toca con el ejercicio de la atribución legislativa excepcional cuando en efecto haya sido revestido de facultades extraordinarias, ya que precisamente es el carácter excepcional el que orienta la interpretación sobre el alcance de los poderes que en tales casos posee. En consecuencia, los decretos leyes solamente pueden ser expedidos dentro

del término de la habilitación legislativa (límite temporal), mientras que su contenido tiene que corresponder con exactitud a los temas objeto de las facultades conferidas y llegar tan sólo hasta el nivel que a la comisión haya señalado de manera expresa la ley, por lo cual no son admisibles las facultades implícitas (límite material). A este último respecto, debe reiterarse lo señalado por la Corte: "Estando en cabeza del Congreso Nacional la titularidad de la función legislativa y siendo, por tanto, excepcionales los casos en que al Presidente de la República le es permitido ejercerla, uno de los cuales es el de las denominadas facultades extraordinarias (artículo 150, numeral 10, de la Constitución vigente; 76, numeral 12 de la anterior), el uso de esas atribuciones, que de suyo no son propias del Ejecutivo, está limitado de manera taxativa y estricta al ámbito material y temporal fijado en la ley habilitante. Así lo ha entendido de tiempo atrás la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y así lo considera también la Corte Constitucional. Ello implica que el Presidente tan solo puede legislar, con apoyo en las facultades concedidas, dentro del tiempo previsto por la propia ley y que los correspondientes decretos únicamente pueden tratar sobre los asuntos en ella indicados, sin lugar a extensiones ni analogías. El desbordamiento de tales límites por el Jefe del Estado representa una invasión de la órbita constitucional del Congreso y la consiguiente violación de la Carta Política". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.

Sentencia C-416 del 18 de junio de 1992).

También lo señaló la Corporación en Sentencia C-514 del 10 de septiembre de 1992: "Como quiera que las materias objeto de la actividad legislativa del Congreso no pueden de ordinario ser reguladas mediante Decreto del Gobierno, éste necesita autorización específica para asumir función legislativa en torno de ellas. Si actúa por fuera de tal autorización, las normas que dicte al respecto con la pretensión de legislador son inconstitucionales". Pero también ha sido enfática la Corte en destacar que los decretos que se expidan en uso de facultades extraordinarias no pueden ser declarados inexequibles con el argumento de un posible exceso si se han circunscrito a desarrollar una función que necesariamente resulta de la investidura excepcional. Ha expresado en ese sentido la Corte Constitucional: "El exceso en el uso de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitación legislativa. Pero, desde luego, como corolario de lo dicho, para que la acción de inconstitucionalidad pueda prosperar por este concepto, el abuso de la facultad conferida tiene que ser establecido con claridad y evidencia, de tal modo que no quepa duda acerca de la total carencia de atribuciones legislativas por parte del Ejecutivo. En otros términos, sin perjuicio del postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada por el Presidente de la República debe estar expresamente otorgada, no se configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las

disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitación legislativa".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-039 del 9 de febrero de 1995). Las facultades conferidas y su desarrollo. Atribución exclusiva del Congreso en materia tributaria El artículo 98, numeral 3, de la Ley 101 de 1993 confirió al Presidente de la República la siguiente facultad: "Con el propósito de frenar el deterioro que viene experimentando el sector tabacalero, revisar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos, crear un Fondo de Compensación para neutralizar los efectos que tal revisión tenga sobre los ingresos de los Departamentos, y realizar las apropiaciones necesarias para efectuar las debidas transferencias al referido Fondo de Compensación; el texto de los decretos que se expidan con la finalidad indicada en este ordinal deberá contar con concepto favorable de la Comisión de Asuntos Fiscales y Tributarios designada por la Conferencia de Gobernadores; por el término de seis meses". Fueron estas las facultades extraordinarias invocadas por el Gobierno al expedir las normas acusadas, que hacen parte del Decreto 1280 de 1994. El término de las facultades, en el caso del aludido numeral 3, era de seis meses, que se contarían a partir de la vigencia de la Ley, es decir, desde la fecha de su promulgación (Artículo 100), que tuvo lugar el día 23 de diciembre de 1993 (Diario Oficial número 41149). Esto significa que el Decreto 1280, del 22 de junio de 1994, fue expedido dentro del término previsto en la ley habilitante.

En cuanto a la materia, las facultades fueron conferidas como resulta del texto transcrito, para revisar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos, con el fin de "frenar el deterioro que viene experimentando el sector tabacalero". El Decreto 1280 de 1994 fue dictado por el Ministro de Gobierno, Delegatario de funciones presidenciales, a quien mediante el Decreto 1266 de 1994 se le había confiado, entre otras, la siguiente: "ARTICULO 1º. Por el tiempo que dure la ausencia del Presidente de la República, en razón del viaje a que se refieren los considerandos del presente Decreto, deléganse en el Ministro de Gobierno, doctor Fabio Villegas Ramírez, las funciones constitucionales correspondientes a los asuntos previstos en las siguientes disposiciones: (...)

2. Artículo 150, ordinal 10, en cuanto se refiere al ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República...".

Mediante el segundo inciso del artículo 15, el Decreto dispuso la eliminación del impuesto que había establecido la Ley 30 de 1991 en favor de Coldeportes. La norma en cuestión había consagrado el impuesto en los siguientes términos: "Artículo 2º. Establécese un impuesto adicional del 10% sobre el valor de cada una de las cajetillas de cigarrillos nacionales que se expendan al público en todo el territorio nacional". La Corte entiende que la facultad conferida no se relacionaba únicamente con el impuesto en referencia sino con todo el sistema tributario que venía afectando al sector tabacalero. Así, pues, no tiene razón el demandante cuando afirma que el Gobierno

desbordó el límite de su atribución extraordinaria, partiendo de la base de que suprimió un impuesto que tan sólo podía revisar. El argumento del impugnador podría ser válido si la facultad hubiera recaído única y específicamente sobre el mencionado tributo, pues la revisión del mismo implicaba necesariamente su subsistencia y, en ese entendido, podía el Ejecutivo, a la luz de las facultades otorgadas, expedir nuevas normas sobre su aplicación, cobertura y recaudo, sujetos activos y pasivos, entre otros aspectos, pero no llegarían sus posibilidades hasta la eliminación del impuesto. En cambio, dentro de un marco más amplio, que cobija toda la normatividad tributaria aplicable, es decir, un conjunto de impuestos, tasas y contribuciones, la supresión de uno de los gravámenes puede hacer parte de la labor de revisión del sistema tributario, en especial si lo que se persigue -como en este casoes aliviar la carga del sector sobre el cual recaen las normas correspondientes. De los antecedentes de la Ley de facultades y de su mismo texto resulta indudable que se autorizó inclusive la supresión de impuestos, dentro de la revisión global encomendada al Ejecutivo, a tal punto que en el mismo artículo mediante el cual fueron concedidas las facultades extraordinarias, se autorizó también al Gobierno para "crear un Fondo de Compensación para neutralizar los efectos que tal revisión tenga sobre los ingresos de los Departamentos y realizar las apropiaciones necesarias para efectuar las debidas transferencias al referido Fondo de Compensación". Los criterios expuestos llevan a concluir que la revisión a cargo del

Ejecutivo iba más allá de "ver con atención y cuidado" -primera acepción de "revisar", acogida por el demandantey más bien correspondía, siguiendo el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, a la segunda: "Someter una cosa -en este caso la normatividad tributaria de los cigarrillosa nuevo examen para corregirla, enmendarla o repararla". Para la Corte es evidente que una forma -quizá la más adecuadade revisar un régimen tributario que implica obligaciones exageradas en cabeza del contribuyente -como venía ocurriendo con el sector tabacaleroconsiste precisamente en eliminar algunos de los tributos que ese contribuyente viene asumiendo, aunque dentro del concepto de revisión, que de suyo implica reforma, bien podría caber, dada su amplitud, la disminución de tributos, o la reducción de unos compensada por el aumento de otros, o inclusive la creación de nuevos impuestos con sujetos pasivos diferentes. Por tanto, no se encuentra que el Ejecutivo, al eliminar uno de los impuestos que gravaban al mencionado sector, hubiera desbordado las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas. Lo que sí acontece, en cambio, es que el Congreso no podía conferir al Gobierno las facultades extraordinarias que le otorgó mediante el artículo 98, numeral 3, de la Ley 101 de 1993 y, por tanto, tampoco le estaba permitido al Ejecutivo legislar al respecto, así se hubiera circunscrito a los temas objeto de las autorizaciones. En efecto, la función de legislar en materia tributaria es propia e indelegable del Congreso de la República, en cuya cabeza se encuentra, por

su naturaleza y por el papel que cumple en el seno de la democracia la representación política en su más genuina expresión. Así lo acredita, en el desarrollo del Derecho Constitucional y en la historia misma de las instituciones tributarias, la célebre divisa según la cual "no hay impuesto sin representación". Por ello, no es función de la Rama Ejecutiva la de resolver en última instancia sobre la imposición de tributos ni tampoco acerca de su reforma o supresión, aunque se le reconozca iniciativa al respecto, dadas sus responsabilidades en el manejo de las finanzas públicas. Es evidente que la Constitución de 1991 prohibió al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente en cuanto a la creación de impuestos sino en punto de su modificación, los aumentos y disminuciones, la supresión y la sustitución de los mismos, ya que reservó a la Rama Legislativa la atribución de adoptar decisiones al respecto. Ello resulta no solamente del artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, a cuyo tenor no se podrán conferir facultades extraordinarias para decretar impuestos, sino de lo contemplado en los artículos 338 y 345 Ibídem. El primero estatuye que, en tiempo de paz, "solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales" y que "la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos" (subraya la Corte). De lo cual se deduce que las enunciadas atribuciones han sido

confiadas, en el caso de los tributos nacionales, al legislador, entendido éste desde el punto de vista orgánico, es decir, el Congreso de la República, con exclusión total del Ejecutivo en cuanto a la aprobación y puesta en vigencia de las normas correspondientes. La reserva es todavía más clara si se considera que el Constituyente preceptuó la competencia directa y, por ende, exclusiva, de los cuerpos representativos (Congreso, asambleas y concejos) en cuanto a la definición de los elementos del impuesto, pues el inciso 2º de la mencionada norma, que permitió delegar en las autoridades administrativas la fijación de tarifas, como recuperación de costos y participación en beneficios, únicamente es aplicable a tasas y contribuciones, no a impuestos, como lo dilucidó esta Corte en Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994. Si ello es así, toda la función de disponer por vía legislativa sobre sujetos activos y pasivos de impuestos, hechos y bases gravables y tarifas, configura un todo, un conjunto inescindible exclusivamente a cargo del órgano colegiado de elección popular. Mal podría entenderse que la reserva cobijara apenas una fase de las atribuciones legislativas (la de creación o establecimiento de impuestos), dejando por fuera las demás (mo