CC-C253-1995

Sentencia No. C-253/95 LEY ORGANICA-Improcedencia La Corte en sus fallos ha señalado que las leyes orgánicas que contempla la Constitución, corresponden únicamente a las que indica el artículo 151 de la C.P., entre las que no se encuentra enumerada ninguna "ley orgánica sobre parafiscalidad". CUOTA DE FOMENTO GANADERO-Determinación La determinación de la cuota de fomento ganadero ha dado lugar a dificultades de interpretación. Es evidente que, si éstas son insuperables, la norma es inexequible, pues la ley debe fijar de manera clara e inequívoca los elementos de la obligación tributaria. Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Toda persona está obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir - en general - quién lo debe hacer y por qué. CUOTA DE FOMENTO LECHERO-Sujeto pasivo/CUOTA DE FOMENTO GANADERO-Sujeto pasivo Si el sujeto pasivo de la cuota lechera es el productor de leche, no se ve por qué la cuota ganadera no vaya a recaer sobre el productor de ganado. La

contribución parafiscal, de otro lado, alimenta un fondo cuya actividad beneficia, en primer término, al productor de ganado, que por lo tanto no debería excluirse del gravamen. La ley expresamente enuncia la naturaleza parafiscal del gravamen y sobre esa base estructura un delicado balance entre la carga que se impone y el provecho que se deduce del fondo, todo lo cual quedaría ayuno de sustento si se suprimiera la cuota ganadera (fuente de recursos) y no se impusiera ésta al productor de ganado (beneficiario del fondo). En fin, si la venta de leche, es el indicador de riqueza y de actividad, tomado en cuenta por el legislador para imponer la cuota de fomento lechero destinada al fomento del mismo sector, el correlativo indicador en la ganadería lo es la venta y sacrificio de ganado, operaciones a las cuales está íntimamente ligado el productor. CUOTA DE FOMENTO GANADERO-Hecho generador El hecho generador de la cuota de fomento ganadero está dado por el sacrificio del ganado y corre a cargo de su productor. El sacrificio de ganado es considerado por la ley como una manifestación material externa del cambio de activos que se ha producido en la esfera del productor (dinero a cambio de ganado). El hecho imponible - cambio de activos - que se realiza o verifica efectivamente al configurarse el denominado hecho generador de la obligación tributaria - en este caso el sacrificio del ganado -, está a su turno vinculado con la condición económica de productor de ganado que, obviamente, por ser beneficiario directo del destino de la contribución parafiscal, debe asumir la

carga que le corresponde en proporción a la cabezas de ganado finalmente sacrificadas. CUOTA DE FOMENTO GANADERO/IMPUESTO DE DEGÜELLO La cuota de fomento ganadero, no obstante que se causa en el momento del sacrificio del ganado que obra por tanto como su hecho generador, tiene características propias que lo diferencian del impuesto sobre degüello. El sujeto activo es la Nación-Fondo Nacional del Ganado, al paso que en el de degüello lo es el departamento. El sujeto pasivo de la cuota ganadera es el productor y no la persona que sacrifica el ganado. El impuesto sobre degüello, pretende crear un renta departamental, en tanto que la cuota de fomento ganadero se orienta a la creación de un fondo al servicio del sector ganadero. No existe, pues, coincidencia o superposición, entre estos dos tributos. Empero, debe precisarse que las manifestaciones de la riqueza y de la capacidad contributiva son múltiples, y a pesar de la unicidad de la fuente, diversos tributos recaen sobre ellas ya sea bajo la forma de ingresos, gastos, transacciones o patrimonio. Cosa distinta es que una sobre-imposición tributaria, por su extremada severidad, pueda resultar inequitativa (C.P. art. 363), lo que en este caso no ocurre y, además, deberá comprobarse en cada situación concreta. CARGAS PUBLICAS-Equilibrio en el reparto Desde el punto de vista jurídico el deudor de la obligación tributaria por concepto de la cuota de fomento lechero y ganadero es el productor. Todo tributo, en mayor o en menor medida, puede ser susceptible de ser trasladado a

otras personas o sujetos económicos, que terminan por soportar su carga tributaria. Este aspecto debe ser tomado en cuenta por el legislador a fin de equilibrar el reparto de las cargas públicas y, primordialmente, para fundar efectivamente el sistema tributario en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. En el plano constitucional el control de estos principios se torna imperativo cuando resulta evidente y manifiesto su quebrantamiento. CONTRIBUCION FISCAL/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA La parafiscalidad se basa en la pretensión básica de que los sujetos gravados, en últimas, terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violaría la equidad del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del sacrificio de personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos beneficiarios de la misma. En el presente caso, desde el punto de vista jurídico, el deudor de la obligación tributaria por concepto de la cuota de fomento ganadero y lechero, es el productor. Si bien no se descarta la posibilidad de que se produzca materialmente un traslado total o parcial del importe de la contribución, los contribuyentes "de facto", se localizan dentro del mismo sector ganadero, que como se ha visto es globalmente el beneficiario del gravamen parafiscal establecido. Luego, no se presenta una manifiesta ni aparente violación al principio de equidad tributaria. Finalmente, en lo que tiene que ver con la incidencia de la contribución respecto del mercado, no existen evidencias de que exista por parte de los productores un grado de control de la oferta que les permita controlar unilateralmente el precio.

REF: Expediente Nº D-687-685

Acumulados

Actores: FERNANDO PELAEZ

ARANGO Y HECTOR SANCHEZ

TRIANA.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2° inciso primero y parágrafo 2° y 6° literal a) de la Ley 89 de 1993 "Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado"

Magistrado Ponente:

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., Junio siete (7) de mil novecientos noventa y cinco (1995) Aprobado por Acta Nº 21 La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de constitucionalidad contra los artículos 1°, 2° inciso primero y parágrafo 2° y 6° literal a) de la Ley 89 de 1993 "Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado"

I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA Ley 89 de 1993

(Diciembre 10) "Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero

y se crea el Fondo Nacional del Ganado" El congreso de Colombia Decreta Artículo 1°.- La contribución parafiscal para el fomento del sector ganadero y lechero se ceñirá a las condiciones estipuladas en la presente ley, en los términos del numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Nacional. Artículo 2°.- Cuota de Fomento Ganadero y Lechero. Establécese la cuota de fomento ganadero y lechero como contribución de carácter parafiscal, la cual será equivalente al 0.5% sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50% de un salario diario mínimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del sacrificio. Parágrafo 1°.- Las cooperativas de leche quedan exentas del recaudo de esta contribución cuando la originen en compras de leche a los productores cooperados. Sin embargo, mediante decisión de su Consejo Administrativo podrán participar en la mencionada contribución para fines previstos en esta ley. Parágrafo 2°.- En caso de que el recaudo que deba originarse en el sacrificio de ganado, ofrezca dificultades, autorízase al Ministerio de Agricultura, previa concertación con la Junta Directiva del Fondo Nacional del Ganado, para que reglamente el mecanismo o procedimiento viable, con el fin de evitar la evasión de la cuota en aquellos lugares donde no existan facilidades para su control y vigilancia. Artículo 3°.- Fondo Nacional del Ganado. Créase el Fondo Nacional del Ganado, para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero, el cual se

ceñirá a los lineamientos de políticas del Ministerio de Agricultura para el desarrollo del sector pecuario. El producto de las Cuotas de Fomento se llevará en una cuenta especial bajo el nombre de Fondo Nacional del Ganado, con destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos previstos en la presente ley. Artículo 4°.- Objetivos. Los recursos del Fondo Nacional del Ganado, se utilizarán preferencialmente en:

1. La comercialización de carne y leche destinada a los estratos sociales de medianos y bajos ingresos.

2. El apoyo a la exportación de ganado, carne y leche.

3. Cofinanciar la inversión en infraestructura física y social complementaria en zonas productoras.

4. La investigación científica y tecnológica y la capacitación en el sector pecuario.

5. La asistencia técnica, la transferencia de tecnología y la capacidad para incrementar la productividad en la industria ganadera.

6. La promoción de cooperativas cuyo objeto sea beneficiar a los productores y consumidores.

7. La financiación de programas y proyectos de fomento ganadero desarrollado por los fondos ganaderos con interés de fomento.

8. Efectuar aporte de capital en empresas de interés colectivo dedicadas a la producción, comercialización e industrialización de insumos y productos del sector pecuario.

9. La organización de industrias con sistemas eficientes de comercialización que permitan en ciertos casos subsidiar los precios de la carne y la leche, alimentos concentrados, subproductos de la carne y la leche, para los consumidores de bajos ingresos.

10. Los demás programas que, previa aprobación de la Junta Directiva del Fondo, procuren el fomento de la ganadería nacional y

la regulación de los precios de los productos. Parágrafo 1°. El fondo deberá destinar, por lo menos un 10% de sus ingresos al fomento del consumo de leche y carne en favor de los sectores de bajos ingresos. Parágrafo 2°. Los programas de investigación se realizarán con las corporaciones mixtas que hacen parte del sistema nacional de ciencia y tecnología. Artículo 5°.- Junta Directiva. La Junta Directiva estará conformada así: 1°. El Ministro de Agricultura o su Delegado, quien la presidirá. 2°. Un representante de la Asociación Nacional de Productores de Leche -ANALAC -. 3°. Un representante de las Cooperativas que decidan participar en el fondo. 4°. El Gerente General del Instituto Colombiano AgropecuarioICA - o su delegado. 5°. El Presidente de la Federación Colombiana de GanaderosFEDEGAN -. 6°. Un representante de la Unión Nacional de Asociaciones Ganaderas - UNAGA -. 7°. Un representante de la Federación Nacional de Fondos Ganaderos -FEDEFONDOS-. 8°. Dos representantes elegidos por la Junta Directiva de la Federación Colombiana de Ganaderos - FEDEGAN -, uno escogido del sector de carne y otro del sector lechero. 9°. Un representante de los pequeños ganaderos, nombrados por el Ministro de Agricultura, de ternas presentadas por las Asociaciones Agrarias Campesinas. Parágrafo 1°. La Junta Directiva del Fondo deberá constituir Comités Asesores, integrados por representantes de las diversas actividades conexas con la producción ganadera. Artículo 6°.- Recaudo. El recaudo de la Cuota de Fomento

señalada en el artículo segundo, será efectuado por las siguientes entidades o empresas: a). La cuota correspondiente por cabeza de ganado, al momento del sacrificio, será recaudada por los mataderos públicos o privados y donde éstos no existan, por las Tesorerías Municipales en el momento de expedir la guía o permiso de sacrificio". b). La cuota correspondiente al precio de litro de lecho, será recaudada por las personas naturales o jurídicas que le compren a los productores y/o la procesen en el país. Parágrafo. Los recaudadores de la cuota mantendrán dichos recursos en una cuenta separada y están obligados a depositarlos, dentro de los diez (10) primeros días del mes siguiente al recaudo, en la cuenta especial denominada “Fondo Nacional del Ganado”. De acuerdo con la Ley 6a de 1992 en su Artículo 114 el auditor interno del Fondo Nacional del Ganado, podrá efectuar visitas de inspección a los libros de contabilidad de las empresas y entidades recaudadoras con previo visto bueno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para asegurar el debido pago de la Cuota de Fomento prevista en esta ley. Artículo 7°.- Administración. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, contratará con la Federación Colombiana de Ganaderos -FEDEGAN -, la administración y recaudo final de las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero. El respectivo contrato administrativo deberá tener una duración no inferior a diez (10) años, y en el cual se dispondrá lo relativo al manejo de los recursos, la definición y ejecución programas y

proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad administradora y demás requisitos y condiciones que se requieren para el cumplimiento de los objetivos legales, así como la contraprestación por la administración de las cuotas, cuyo valor será el cinco por ciento (5%) del recaudo anual. Parágrafo. La Junta Directiva del Fondo, podrá aprobar contratos de planes, programas y proyectos específicos con otras agremiaciones, cooperativas y fondos ganaderos del sector que le presente la administración del Fondo o cualquiera de los miembros de la Junta Directiva. Artículo 8°.- Plan de Inversiones y Gastos. La Entidad Administradora del Fondo Nacional del Ganado elaborará anualmente el plan de inversiones y gastos por programas y proyecto para el año siguiente, el cual solo podrá efectuarse una vez haya sido aprobado por la Junta Directiva del Fondo con el voto favorable del Ministerio de Agricultura. Los recursos del Fondo Nacional del Ganado se destinarán a desarrollar programas y proyectos en ganadería de carne y de leche en proporción a los recursos correspondientes, a las cuotas por ganado al momento del sacrificio, y por litro de leche, respectivamente. Así mismo, propendrá por una adecuada asignación regional de recursos entre las distintas zonas productoras. Artículo 9°.- Activos del Fondo. Los activos que se adquieran con los recursos del Fondo, deberán incorporarse a una cuenta especial del mismo. En cada operación deberá quedar establecido que el bien adquirido hace parte del Fondo, de manera que, en caso de que éste se liquide, todos los bienes, incluyendo los dineros del Fondo que se encuentren en cajas o en bancos, una vez cancelados

los pasivos, queden a disposición del Gobierno Nacional. Artículo 10°.- Vigencia del Recaudo. Para que puedan recaudarse las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero, establecidas por medio de la presente Ley, es necesario que estén vigentes los contratos entre el Gobierno Nacional y la entidad administradora del Fondo. Artículo 11°.- Vigilancia Administrativa. El Ministerio de Agricultura hará el seguimiento y evaluación de los programas y proyectos, para lo cual la entidad administradora del Fondo Nacional del Ganado, deberá rendir semestralmente informe con relación a los recursos obtenidos y su inversión. Con la misma periodicidad, la entidad administradora remitirá a la Tesorería General de la República un informe sobre el monto de los recursos de las cuotas recaudadas en el semestre anterior, sin perjuicio de que tanto el Ministerio de Agricultura como la Tesorería puedan indagar sobre tales informes en los libros y demás documentos que sobre el Fondo guarde la entidad administradora. Artículo 12°.- Control Fiscal. La entidad administradora del Fondo Nacional del Ganado, rendirá cuentas a la Contraloría General de la República sobre la inversión de los recursos. Para el ejercicio del control fiscal requerido la Contraloría adoptará los sistemas adecuados. Artículo 13°.- Multas y Sanciones. El Gobierno podrá imponer multas y sanciones por la mora o la defraudación en el recaudo y consignación de las cuotas de fomento prevista en esta Ley, sin perjuicio de las acciones penales y civiles a que haya lugar. Artículo 14°.- La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias.

II. ANTECEDENTES

Preliminares

1. El Congreso de la República expidió la Ley 89 de 1993, publicada en el Diario Oficial N° 41.132 de Diciembre 10 de 1993.

2. El ciudadano Fernando Peláez Arango instauró demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 89 de 1993 en su integridad, y en subsidio contra el artículo 2° (parcial) y el artículo 6° (parcial), por considerar que la ley, o las normas citadas, violan los artículos 150-12 y 338 de la C.P. Este proceso fue radicado bajo el número D-685.

3. El ciudadano Héctor Sánchez Triana presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2° (parcial) y 6° (parcial) de la Ley 89 de 1993. Considera que las normas acusadas violan los artículos 15012 y 95 de la C.P. La demanda fue radicada con el número D-687, y acumulada al D-685, adecuado con la decisión de la Sala Plena de la Corporación de agosto 18 de 1994.

4. Los ciudadanos Jaime Vidal Perdomo, designado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, José Raimundo Sojo Zambrano, designado por la Federación Nacional de Ganaderos - FEDEGAN -, y Jorge Visbal Martelo, presidente de la Federación Nacional del Ganaderos - FEDEGAN -, presentaron escritos de defensa de las normas acusadas. El ciudadano José Libardo López Montes, presentó memorial en que solicita a la Corte se inhiba de fallar de fondo. Extemporáneamente, Manuel Duglas Avila Olarte, por

parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Nación, presentó escrito en el que impugna los cargos de las demandas.

5. El Procurador General de la Nación solicitó a la Corporación que aceptara su impedimento para conocer del proceso de la referencia, toda vez que se desempeñaba como Senador de la República al momento del trámite de la Ley 89 de 1993. Aceptado el impedimento, se remitió el proceso al Viceprocurador General de la Nación, quien rindió concepto en favor de la exequibilidad de las normas acusadas.

6. Para una mayor claridad expositiva, se resumirán, en primer término, los cargos que los actores endilgan a las normas acusadas y, en segundo término, se introducirán las tesis y argumentaciones del Ministerio Público y de los intervinientes.

IIIFUNDAMENTOS 1.- Primer cargo de inconstitucionalidad (C.P. art. 150-12). La Ley 89 de 1993, se dictó sin antes haberse expedido la ley orgánica a que se refiere el numeral 12 del artículo 150 de la C.P., y en la que se deben establecer los casos y condiciones para la imposición excepcional de contribuciones parafiscales. El artículo 151 de la C.P. sólo menciona algunos casos de leyes orgánicas y no incluye, por ende, una lista taxativa de este tipo de normas. Así, por ejemplo, las leyes orgánicas a que aluden los artículos 142 y 288 de la C.P., no aparecen enunciadas en el artículo 151 de la Carta. La ley orgánica que regule el sistema de las contribuciones parafiscales, de otra parte, es necesaria, para evitar que esta suerte de contribuciones que es

excepcional se convierta en general y a ella apelen indiscriminadamente todos los gremios y asociaciones para financiar sus proyectos a costa del ciudadano - que terminaría pagando una doble tributación - y de la unidad fiscal del Estado. De hecho, dicha ley existe y corresponde a la ley 101 de 1993 que regula de manera general las contribuciones parafiscales y agropecuarias en su capítulo V (arts. 29-35). En la citada ley se "indica que todas las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras existentes antes de la vigencia de la Constitución de 1991, quedan sujetas a lo ordenado por la ley 101 de 1993, es decir que no considera posible la existencia de contribuciones parafiscales con posterioridad a la Constitución de 1991, debido a que no existía una ley orgánica que fijara las reglas para establecerlas". Posición del Ministerio de Hacienda y Crédito Público En el artículo 151 de la C.P., se contiene de manera taxativa el elenco de leyes orgánicas a las cuales se sujeta la actividad legislativa. La regla general, corresponde a la expedición de las leyes ordinarias; la excepción, a las leyes orgánicas, y como tal debe interpretarse de manera restrictiva. La ley 101 de 1993 no tiene el carácter de ley orgánica ni ello se desprende de su trámite legislativo. De otro lado, sus disposiciones lejos de contraponerse, son coincidentes. Posición del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural "La regla son las leyes ordinarias. Las leyes de superior o especial categoría son la excepción, y como tal deben ser expresamente calificadas por el órgano

constituyente (.. ). Justamente por esa superior y limitante condición de las leyes orgánicas no resultan de la interpretación sino de la concreta denominación del constituyente". La jurisprudencia, de otra parte, no ha supeditado la leyes sobre contribuciones parafiscales, a la previa expedición de una ley orgánica en esa materia. La ley 101 de 1993, lejos de ser la norma orgánica que postula el demandante, se limita a dar pautas complementarias a las leyes que establezcan contribuciones parafiscales y en sus artículos 29 a 35 se adoptan diversas disposiciones sobre los gravámenes de ese tipo ya existentes. Posición de la Federación Nacional de Ganaderos-FEDEGAN (escritos presentados por los doctores José Raimundo Sojo Zambrano y Jorge Visbal Martelo) El numeral 12 del artículo 150 de la C.P., al señalar que la ley establecerá los "casos" y "condiciones" para las contribuciones fiscales, hace alusión a la ley específica para cada caso, tomando en consideración sus condiciones propias, "lo que no podría satisfacer una ley orgánica que impusiera normas idénticas a todas las cuotas de fomento". En este contexto, "la excepcionalidad hace relación a la materia que afecta la contribución parafiscal, para significar que ésta debe ser excepcional, y no general". Las leyes orgánicas son únicamente las que la Constitución enuncia y su función se circunscribe a disponer procedimientos especiales a fin de sistematizar ciertos campos de la función legislativa. A estas leyes, según la Constitución, no se sujetan las contribuciones parafiscales.

Concepto del Viceprocurador La Constitución no ha previsto la existencia de una ley orgánica de la parafiscalidad. Las leyes ordinarias constituyen la regla general, de ahí que las leyes de rango superior (orgánicas y estatutarias) deban entenderse de manera restringida y ser calificadas como tales por la Carta. El artículo 151 de la Constitución no contempla la parafiscalidad como materia de ley orgánica. Esta interpretación es compartida por la Corte Constitucional y el Congreso de la República. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. La Corte en sus fallos ha señalado que las leyes orgánicas que contempla la Constitución, corresponden únicamente a las que indica el artículo 151 de la C.P., entre las que no se encuentra enumerada ninguna "ley orgánica sobre parafiscalidad". El cargo, de entrada, no prospera. La ley que en desarrollo de la atribución del Congreso consignada en el artículo 150-12, imponga una determinada contribución parafiscal, definirá directamente los casos y condiciones en que se aplica, sin necesidad de supeditarse a los dictados generales de una supuesta ley marco en la materia, requisito éste que la Corte reputa inexistente.

En su sentencia C-025 de 1993, la Corte Constitucional, en punto a leyes especiales y procedimientos agravados para su aprobación, sostuvo un criterio restrictivo que ahora se reitera. En esa oportunidad se expresó: "El principio democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza

cabalmente su libertad y apertura". En otra ocasión, refiriéndose a las leyes orgánicas, la Corte señaló: "La importancia de estas leyes es la que justifica que sean limitadas sólo a los temas que le asigne la Constitución y que requieran, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de una y otra cámara, de acuerdo con lo previsto en la norma fundamental citada" (Corte Constitucional, sentencia C337 de 1993. MP Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

2. La ley 101 de 1993, relativa al desarrollo agropecuario y pesquero, es una ley ordinaria, cuya expedición en ningún sentido tiene consecuencias sobre la constitucionalidad de la ley demandada. El hecho de que con anterioridad a la Ley 89 de 1993, no se hubiese dictado una ley general sobre la parafiscalidad, por no ser ello necesario ni preverse así en la Constitución, no genera vicio alguno de inexequibilidad para aquélla. La circunstancia de que con posterioridad a su expedición, una ley ordinaria - como es el caso de la ley 101 de 1993 - se ocupe de ciertos aspectos comunes a las contribuciones agropecuarias y pesqueras, tampoco comporta para la ley examinada ninguna consecuencia de orden constitucional. A lo sumo, puede presentarse entre las dos leyes el fenómeno de la derogación. Empero, este es un asunto ajeno a la competencia de esta Corte. 2.- Segundo cargo de inconstitucionalidad (C.P. art. 338) La ley no determina directamente el sujeto pasivo de la contribución ni precisa con claridad el hecho gravable. Si bien señala el monto de la cuota a

cargo del productor de leche, "en cuanto a la cuota de la carne no establece sujeto pasivo de la contribución", lo que repercute en que el gravamen parafiscal resulte cancelado por una categoría diferente de la de los productores de carne (Ley 89 de 1993, arts. 2 y 6) y, de otra parte, que se desvirtúe el sentido de esta particular modalidad impositiva. En efecto, la contribución termina siendo pagada no por el ganadero (la persona que se dedica a la actividad de criar, levantar y cebar el ganado) ni por el comercializador (persona que compra directamente el ganado en finca o las comisionistas en ferias o subastas) sino por el carnicero (comprador final del ganado y quien procede a su sacrificio, previo el pago del impuesto de degüello y la faenada). Este último, a través del precio, traslada al consumidor, el importe de la contribución. De este modo, personas ajenas a los beneficiarios del Fondo Nacional del Ganado (Ley 89 de 1993, arts. 3 y 4), son los que asumen en últimas la carga de la tributación que, por ser parafiscal, debería gravar a los miembros del mismo gremio o sector en el que revierte su utilidad. Lo que realmente se ha establecido es, pues, un impuesto indirecto y el incremento del impuesto de degüello. La ambigüedad de la ley demandada en punto al hecho gravable, impide concluir con certeza si el mismo surge de la condición personal de productor de ganado o de la circunstancia del sacrificio de los semovientes. Si fuere esto último, dada la existencia del impuesto de degüello que recaudan los

departamentos, se estaría incurriendo en otra inconstitucionalidad (C.P. art. 95-9) al gravarse doblemente un mismo hecho, con grave daño de la justicia y equidad fiscales. Posición del Ministerio de Hacienda y Crédito Público "Carece de todo sustento lógico sostener que la contribución creada legalmente como parafiscal, se transforme en un impuesto". En primer término, la contribución exhibe las notas típicas de un gravamen parafiscal. En segundo término, la intención del legislador fue diáfanamente la de establecer una parafiscalidad. En tercer término, el sector ganadero mirado como sistema y no como agregado inconexo, cobija a las personas que comercializan la carne. La contribución grava y beneficia a todo el gremio ganadero. No puede configurarse doble tributación. En la contribución parafiscal el sujeto pasivo es el sector ganadero; el hecho gravable, la actividad ganadera y, finalmente, el sujeto pasivo, la nación, en beneficio del sector ganadero y lechero. En tanto que en lo que respecta al impuesto de degüello, éstos elementos en su orden son: la persona que sacrifica ganado; el degüello en sí mismo; el departamento. Posición del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Si bien en el artículo 2 de la ley, la contribución se impone al productor de ganado, puesto que es el único agente económico que se menciona, la norma "no puede hacerse responsable de lo que decidan las transacciones comerciales entre interesados, y no puede alegarse su inconstitucionalidad si de ellas resultare que el pago de la contribución lo hace, por ejemplo, el

comercializador final". Posición de la Federación Nacional de Ganaderos-FEDEGAN El sujeto pasivo de la contribución está suficientemente determinado en la ley. "Cuando en el contexto de esta norma se habla de la leche vendida por el productor se entiende que también se trata del ganado vendido por el productor. Si la ley hubiese querido que el sujeto obligado a pagar la cuota de fomento para el ganado fuera persona distinta al produ