CC - C261-2016

Sentencia C-261/16

NORMAS PARA SUPRIMIR O REFORMAR REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES INNECESARIOS EXISTENTES EN LA ADMINISTRACION PUBLICAExtralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias del ejecutivo al incluir un precepto eminentemente presupuestal EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vicio de competencia no sujeto a término de caducidad VICIOS POR FALTA DE COMPETENCIA-No se pueden confundir con los vicios de forma

DEROGATORIA EXPRESA Y DEROGATORIA TACITADistinción

DEROGATORIA ORGANICA-Definición COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance

FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR EL LEGISLADORLímites

CARACTER EXCEPCIONAL Y RESTRICTIVO FRENTE A LA

EXIGENCIA DE PRECISION EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional Esta Corporación ha indicado que conforme a la exigencia de precisión “al Congreso le asiste la obligación ineludible de establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar el Presidente de la República. Y al Gobierno, la obligación de ejercer la facultad legislativa transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en el acto condición que otorga la delegación, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente a las materias allí descritas FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso en el ejercicio y desconocimiento del requisito de precisión

Referencia: expediente D-11.076.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 232 del Decreto 019 de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.

Actor: Daniel Silva Orrego

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciséis (2016). Una vez cumplidos los trámites previstos en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Con ocasión de la demanda pública de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Daniel Silva Orrego contra el artículo 232 del Decreto 019 de 2012, el cual modificó el inciso 4° del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011.

I. ANTECEDENTES

1. Norma demandada A continuación se transcribe el artículo 232 del Decreto 019 de 2012 demandado por el ciudadano Daniel Silva Orrego, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.308 del 10 de enero de 2012: “DECRETO 019 DE 2012

(Enero 10) Diario Oficial No. 48.308 de 10 de enero de 2012 Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 (…)

DECRETA: (…)

2 ARTÍCULO 232. PUBLICIDAD OFICIAL. Modifíquese el inciso 4° del artículo 10 de la Ley 1474, el cual quedará así: ‘En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo’.”

2. Demanda de inconstitucionalidad y pretensiones 2.1. El 9 de octubre de 2015, el ciudadano Daniel Silva Orrego presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 232 del Decreto 019 de 20121, al considerar que el Presidente de la República incurrió en un vicio de competencia en su expedición, pues el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 sólo le otorgó facultades normativas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, pero no para reglamentar aspectos relacionados con la publicidad oficial. 2.2. En efecto, el accionante resalta que en la norma demandada se amplió el alcance de las competencias de las entidades estatales del orden nacional y territorial referentes a la contratación, el patrocinio y la realización de publicidad oficial al suprimir las expresiones “en forma directa” y “o con policromías” contenidas en el inciso 4° del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, desconociéndose con ello el contenido de la ley habilitante, la cual

pretendía que el Ejecutivo racionalizara los procedimientos que adelantan los particulares ante la Administración Pública. 2.3. Asimismo, el actor sostiene que el Jefe de Estado también excedió las facultades otorgadas al sustituir un precepto legal contenido en la propia ley habilitante, pues si bien el Congreso de la República puede modificar los decretos-leyes dictados en ejercicio de las facultades extraordinarias, el Presidente de la República no tiene competencia para alterar los términos de la ley habilitante en razón de la necesidad de preservar la potestad natural del legislador de crear el derecho. 2.4. En concreto, el demandante precisa que el texto original del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 impedía a las entidades estatales financiar la impresión de ediciones con policromías, pero al expedirse el artículo 232 del Decreto 019 de 2012, en uso de las facultades otorgadas en el artículo 75 de la misma Ley, se suprimió esta restricción, con lo cual el precepto impugnado no sólo reglamentó materias que no eran susceptibles de ser desarrolladas normativamente por el Presidente de la República, sino que además, al 1 Folios 1 a 10 del cuaderno principal. Para este caso, en adelante, cuando se haga referencia a un folio del expediente, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa. 3 hacerlo, lo hizo en contravía de las mismas pautas que fijó el legislador para el efecto. 2.5. De otra parte, el peticionario advierte que las anteriores irregularidades fueron corroboradas por el mismo órgano parlamentario, cuando al expedir la

Ley 1558 de 2012 estableció en el artículo 31 una salvedad a la prohibición general de la administración de editar impresiones con policromías, exceptuando de la misma a las entidades públicas y a los patrimonios autónomos que tienen como función la promoción turística y cultural del país, o el desarrollo de la cartografía nacional, reconociendo de esta forma la vigencia del texto original del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, y negando, a su turno, la del artículo 232 del Decreto-Ley 019 de 2012. 2.6. Por lo anterior, el accionante solicita la declaratoria de inexequibilidad simple del artículo 232 del Decreto 019 de 2012, al estimar que el Presidente de la República desbordó las facultades otorgadas en la Ley 1474 de 2011, infringiendo los siguientes preceptos constitucionales: (i) El Preámbulo, en tanto este consagra el Estado de Derecho como principio fundante del Estado colombiano; (ii) El artículo 6º, ya que allí se establece el principio de legalidad; (iii) El artículo 121 que prohíbe a las autoridades del Estado el ejercicio de funciones distintas de las conferidas expresamente por la Constitución y la ley; (iv) El artículo 123.2 que establece el deber de las entidades estatales de ejercer sus funciones en el marco del derecho positivo; y (v) El artículo 150.10 que consagra los lineamientos de las potestades normativas del Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso2.

3. Trámite procesal Mediante Auto del 30 de octubre de 20153, el magistrado sustanciador admitió

la demanda, y ordenó (i) correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación, (ii) fijar en lista la disposición acusada con el objeto de que sea impugnada o defendida por cualquier ciudadano, y (iii) comunicar de la 2 Al respecto, el actor concluyó que “estas disposiciones superiores establecen el principio de legalidad, el cual es la égida del Estado de Derecho colombiano, además de social, por supuesto. Bajo este entendido, el Presidente de la República debió ceñirse a las disposiciones del parágrafo 1 del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 (ley habilitante), y como quedó expresado en los párrafos antecedentes de este acápite, el Jefe de Estado se desbordó de las precisas facultades entregadas y terminó suprimiendo una prohibición de ley, más no un trámite, como sí se hizo en el restante articulado del Decreto-Ley 019 de 2012. De este modo, el señor Presidente de la República no actuó dentro del marco jurídico dispuesto, generando un desbordamiento de facultades de ley (…)”. (Folio 8). 3 Folios 12 a 14. 4 iniciación del proceso a la Presidencia y al Congreso de la República, así como a ciertas entidades e instituciones educativas, académicas y ciudadanas4.

4. Intervenciones 4.1. La Contraloría General de la República5 y el Departamento Administrativo de la Función Pública6 consideran que los cargos de la demanda no están llamados a prosperar y, por tanto, la norma acusada debe

ser declarada exequible, porque:

(i) Su constitucionalidad ya fue estudiada por la Corte en la Sentencia C-537 de 20127, en la que se declaró la exequibilidad del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, disposición a la cual se encuentra incorporada el precepto hoy cuestionado8. (ii) De conformidad con lo dispuesto en la Sentencia C-340 de 19969, los amplios términos en los que se confirieron las facultades normativas al Ejecutivo en la Ley 1474 de 2011, le permitían modificar las limitaciones establecidas sobre de publicidad oficial e impresión de ediciones de lujo por parte de las entidades públicas. (iii) No existe disposición constitucional alguna que le prohíba al Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias modificar preceptos contenidos en la misma ley habilitante, siempre que dicha actuación se enmarque dentro de las competencias conferidas por el legislador10. (iv) La facultad otorgada a la Administración Pública de efectuar publicaciones con policromías es cada vez más necesaria para el cumplimiento de las funciones de las entidades públicas. (v) El propio Congreso de la República reconoció su legitimidad, toda vez que en la Ley 1558 de 2012, al regular la actividad turística, preservó los lineamientos normativos en ella establecidos, autorizando a las entidades públicas y a los patrimonios autónomos que tienen como función la promoción turística o el desarrollo de la cartografía nacional, para que patrocinen, contraten o realicen impresiones de 4 El proveído fue comunicado al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, a la Contraloría General de la República, a la Comisión Nacional de Moralización y a la Secretaría de

Transparencia de la Presidencia de la República. De igual manera, en la providencia se dispuso invitar a participar a las siguientes instituciones: (a) las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquia; (b) la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Comisión Colombiana de Juristas, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y el Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional; (c) la Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia. 5 Folios 52 a 54. 6 Folios 57 a 64. 7 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 8 Argumento del Departamento Administrativo de la Función Pública. 9 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 10 Tesis de la Contraloría General de la República. 5 publicaciones con policromías11. 4.2. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal12 y la Academia Colombiana de Jurisprudencia13 consideran que la norma demandada transgrede la Carta Política y, que por tanto, debe ser retirada del ordenamiento jurídico mediante su declaratoria de inexequibilidad, ya que: (i) Desconoce los lineamientos establecidos en la Ley 1474 de 2011, en tanto que en ésta únicamente se facultó al Ejecutivo para intervenir las normas que fijaban los procedimientos y trámites en la Administración Pública, y el precepto acusado no versa sobre este tipo de reglas sino suprimió una prohibición referente a impresiones con policromías. (ii) Fija una regulación ajena a los trámites que los ciudadanos adelantan ante la Administración Pública como exigía la ley

habilitante, pues se refiere a las actuaciones de las entidades públicas relativas a la publicidad oficial y a la contratación y patrocinio de impresiones de ediciones de lujo. (iii) Contraviene la propia ley habilitante, de la cual derivaba su competencia y fundamento, comoquiera que en el texto original del inciso 4° del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 se establecía expresamente que “en ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación pueden (…) contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo o con policromías”, y el precepto acusado sustrajo esta última prohibición. (iv) Con la expedición la Ley 1558 de 2012, que relevó de la prohibición de utilizar policromías a las entidades públicas y patrimonios autónomos que tuvieran como fin promocionar al país turística y culturalmente o el desarrollo de la cartografía nacional, el legislador negó la vigencia y validez de la modificación efectuada por el Ejecutivo a la Ley 1474 de 201114.

5. Concepto del Ministerio Público 5.1. El Procurador General de la Nación solicitó declarar inexequible la norma demandada mediante concepto presentado el pasado 12 de enero15. Para sustentar su petición, el funcionario, en primer lugar, recogió las pautas definidas por el juez constitucional para evaluar el exceso en el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias por parte del Ejecutivo, destacando que las mismas deben ser interpretadas de manera restrictiva, y que por ende, las potestades se deben circunscribir a la regulación de los asuntos señalados

11 Argumento del Departamento Administrativo de la Función Pública. 12 A través de Martín Bermúdez Muñoz (Folios 38 a 44). 13 A través de Gonzalo Suárez Beltrán (Folios 47 a 51). 14 Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. 15 Folios 69 a 74. 6 expresamente en la ley habilitante, sin que haya lugar a ningún tipo de entendimiento o aplicación extensiva o analógica. 5.2. En segundo lugar, a partir de la anterior directriz la Vista Fiscal analizó la validez del precepto demandado, advirtiendo que como el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 otorga facultades al Ejecutivo únicamente con el objeto de que esta expida normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios ante la Administración Pública, y no para alterar el sistema de prohibiciones de las entidades estatales en materia de publicidad oficial, el Presidente de la República se desbordó en el ejercicio de sus competencias normativas al regular esta última materia, y al modificar el contenido de la misma ley habilitante, suprimiendo la limitación de contratar, patrocinar o realizar impresiones de ediciones con policromías. 5.3. Así las cosas, el Ministerio Público concluyó que “al [existir] un exceso [en el ejercicio] de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República y, como consecuencia de ello, al haber sido proferido sin la debida competencia, el artículo 232 del Decreto 019 de 2012 debe ser declarado inexequible”16.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia 1.1. El ciudadano Daniel Silva Orrego presentó demanda de

inconstitucionalidad contra el artículo 232 del Decreto 019 de 2012, el cual fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución17. 1.2. En ese sentido, en virtud del artículo 241.5 de la Carta Política, esta Corporación es competente para pronunciarse sobre la demanda de la referencia, puesto que en dicha disposición se establece que este Tribunal cumplirá la función de “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación”.

2. Cuestiones previas 16 Folio 74. 17 “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”. 7 2.1. Improcedencia de la caducidad de la acción por vicio en la competencia 2.1.1. Previamente a examinar los cargos planteados por el accionante, la Sala

considera pertinente determinar si en la presente oportunidad es aplicable el término de caducidad establecido en el artículo 242.3 de la Carta Política18, toda vez que: (i) el Decreto 019 de 2012 fue publicado en el Diario Oficial 48.308 del 10 de enero de 2012, (ii) la demanda fue presentada personalmente por el actor ante la oficina de reparto de la Dirección Judicial de Pereira el 6 de octubre de 201519, y (iii) en ella se alega la configuración de un vicio de competencia debido al presunto exceso del Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias utilizadas para expedir dicha normatividad. 2.1.2. Al respecto, esta Corporación reitera la posición adoptada recientemente en la Sentencia C-219 de 201520, en la cual precisamente se estudió otra demanda presentada contra el Decreto 019 de 2012, y en la que se indicó que “de acuerdo con la doctrina de la Corte, la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias del Presidente es un vicio sustantivo y, por consiguiente, no está sometido a la regla de caducidad del artículo 242 de la Constitución”. 2.1.3. Sobre el particular, cabe resaltar que tal conclusión fue adoptada por este Tribunal desde sus inicios, al evidenciar que: “La falta de competencia genera, pues, un vicio que hace anulable el acto de derecho público indebidamente producido, así como la incapacidad, en el derecho privado, genera una nulidad que nada tiene que ver con la inadecuada elección de la forma que ha de corresponder al acto, conforme a su naturaleza jurídica (…).

El artículo 242-3 de la Carta Política que establece un término de caducidad para las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el ejercicio de la competencia. Y no podría hacerlo, porque si la indebida elección de forma para la producción del acto, cumplido por quien tiene competencia, se reputa un vicio menor, saneable por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad para producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no puede producir efectos jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por carecer, ab-initio, del presupuesto esencial para surgir el mundo del derecho: la competencia, precedente obligado del uso de la forma (…)”21. 18 “Artículo 242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (…) 3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto (…)”. 19 Folio 10. 20 M.P. Mauricio González Cuervo. 21 Sentencia C-546 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). 8 2.1.4. En esa línea, esta Sala en la Sentencia C-235 de 201422 explicó que “los vicios por falta de competencia no se pueden confundir con los vicios de forma, de tal modo que la caducidad predicable de estos últimos, no se hace extensiva a aquellos. Para la Corporación, la competencia es previa al uso de

la forma a través de la cual se realiza el acto jurídico. Esa premisa es la que ha permitido a la Sala Plena distinguir dos situaciones reprochables, una, en la que se posee la competencia, pero, se emplea una forma inapropiada para ejercerla y ello puede malograr el acto jurídico. Otra, en la que careciendo de competencia se efectúa el acto a través de la forma prescrita por el ordenamiento, pero, ello debe acarrear las consecuencias propias de la falta de competencia. En suma, los vicios de competencia son diferentes de los defectos en la forma y, sus consecuencias igualmente difieren”. 2.1.5. Por lo anterior, comoquiera que en la demanda presentada por el actor se alega un vicio de competencia y dicho de defecto no está sometido al término de caducidad consagrado en el artículo 242.3 de la Constitución, procede la Sala a continuar con el estudio de la acción impetrada contra el artículo 232 del Decreto 019 de 2012. 2.2. Vigencia de la norma acusada 2.2.1. En los términos previstos en el artículo 241 de la Carta Política, el control de constitucionalidad supone un juicio de contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución, con el propósito de expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones que desconozcan o sean contrarias a sus mandatos, por lo que se exige como requisito sine qua non que el precepto demandado se encuentre actualmente vigente. En efecto, como lo ha admitido reiteradamente esta Corporación, la acción pública de inconstitucionalidad debe dirigirse contra normas que integran el sistema jurídico, lo que conduce,

en principio, a la imposibilidad de que este Tribunal se pronuncie sobre la exequibilidad de disposiciones que han sido objeto de derogatoria23. 2.2.2. Ahora, en cuanto al procedimiento de pérdida de vigencia, el ordenamiento positivo distingue entre la derogatoria expresa y la derogatoria tácita24. La primera se produce cuando expresamente una nueva disposición suprime formalmente a una anterior, mientras que, la segunda, supone la existencia de una norma posterior que contiene disposiciones incompatibles con aquella que le sirve de precedente. A estas categorías se suma la denominada derogatoria orgánica, la cual tiene ocurrencia en aquellos casos en que es promulgada una regulación integral sobre una materia a la que se 22 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 23 Al respecto, entre otras, se pueden consultar las sentencias C-505 de 1995 (M.P. Alejandro Martinez Caballero), C-471 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-480 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz), C521 de 1999 (M.P. Alejandro Martinez Caballero), C-758 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C335 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-825 de 2006 (M.P. Jaime Araujo Rentería), C-896 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-898 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 24 Artículos 71 y 72 del Código Civil. 9 refiere una disposición, aunque no haya incompatibilidad entre sus mandatos25. 2.2.3. En la presente oportunidad, en atención a los argumentos presentados

por el actor y por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal en relación con la vigencia y la validez del artículo 232 del Decreto 019 de 2012 con ocasión de la expedición del artículo 31 de la Ley 1558 de 2012, es necesario verificar si la primera norma fue derogada por la segunda. 2.2.4. Sobre el particular, la Corte considera que el artículo 232 del Decreto 019 de 2012 que modificó el inciso 4° del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 se encuentra vigente, por las siguientes razones: (i) La Ley 1558 de 2012 no derogó expresamente alguna disposición de la Ley 1474 de 2011 o del Decreto 019 de 2012, pues en su artículo 39 referente a las derogatorias sólo estipuló que dejaba sin vigencia el artículo 3° de la Ley 300 de 1996. (ii) El artículo 232 del Decreto 019 de 201226 no es incompatible con el artículo 31 de la Ley 1558 de 201227, ya que existe al menos una interpretación plausible de ambas disposiciones que permite un entendimiento lógico de las mismas, así como descartar la configuración de una derogatoria tácita. En efecto, esta Corporación evidencia que la primera norma establece que en ningún caso las entidades podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente deben cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo y, a su vez, la segunda norma exceptúa de dicha prohibición a las entidades públicas y a los patrimonios autónomos que tengan como función la promoción turística y cultural

del país, o el desarrollo de la cartografía nacional, facultándolos, adicionalmente, para “patrocinar, contratar o realizar la impresión de publicaciones con policromías para dichos fines”. Al respecto, cabe resaltar que la aclaración de Legislador en torno a la autorización de las entidades públicas que tengan como función la promoción turística y cultural del país, así como el desarrollo de la cartografía nacional, para realizar la impresión de publicaciones con 25 Cfr. Sentencia C-668 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 26 “Artículo 232. Publicidad oficial. Modifíquese el inciso 4 del artículo 10 de la Ley 1474, el cual quedará así: ‘En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo’.” 27 “Artículo 31. Se exceptúan de la prohibición contemplada en el inciso 4o del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 las entidades públicas y patrimonios autónomos que tengan como función la promoción turística y cultural del país, o el desarrollo de la cartografía nacional, los cuales podrán patrocinar, contratar o realizar la impresión de publicaciones con policromías para dichos fines.” 10 policromías, resulta razonable si se tiene en cuenta que su uso es una de las muchas características de las ediciones de lujo. En concreto, para la Imprenta Nacional28 “se considera una edición de lujo, aquella cuyo terminado se realice en pastas dura, la costura de sus cuadernillos se haga con hilo y en algunos casos lleve estampados

dorado en la cubierta o en los cantos de las páginas y repujados especiales. En algunos casos se acompañan de una sobrecubierta laminada. Estas ediciones hacen uso de los mejores sustratos de papel (esmaltados mates y brillantes) o importados, utilizan también tintas adicionales a las básicas para que el producto final no presente variaciones tonales y de registro en los textos”, así como entiende que el término policromía “se refiere al uso de cuatro tintas básicas más colores adicionales de impresión” 29. De otra parte, este Tribunal considera necesario advertir que el hecho de que el artículo 31 de la Ley 1558 de 2012 resulte más acorde con lo dispuesto originalmente en el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, que contemplaba, además de la prohibición de impresiones de lujo, el uso de policromías en éstas, no implica necesariamente la derogación tacita del artículo 232 del Decreto 019 de 2012. (iii) La Ley 1558 de 2012 no promulgó una normatividad integral sobre la regulación de la publicidad en las entidades públicas, para que pueda sostenerse la existencia de una derogatoria orgánica del artículo 232 del Decreto 019 de 2012, ya que el objeto de dicha Ley fue “el fomento, el desarrollo, la promoción, la competitividad del sector y la regulación de la actividad turística”30. 2.2.5. Así las cosas, verificada la vigencia del artículo 232 del Decreto 019 de 2012, la Corte proseguirá con su análisis de constitucionalidad. 2.3. Inexistencia de cosa juzgada constitucional

2.3.1. La cosa juzgada constitucional es una institución jurídica procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política31, mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. En todo caso, no siempre que un precepto legal ha sido declarado exequible por la Corte se configura la cosa juzgada constitucional. En efecto, en cada caso concreto, la estructuración de este fenómeno se ha sometido al examen de 28 La Imprenta Nacional se refirió al presente tema en respuesta a un requerimiento elevado por la Imprenta Distrital frente al asunto planteado bajo el radicado 1-2011-42722. 29 Subrayado fuera del texto original. 30 Artículo 1° de la Ley 1558 de 2012. 31 Dispone la norma en cita: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. // Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. 11 varios supuestos de los cuales depende su ocurrencia, entre los cuales pueden mencionarse: “La consideración sobre si un texto legal ha sido reproducido en otras disposiciones32, si se presenta una identidad en el contenido normativo33, si las razones formuladas por el demandante son coincidentes con las que se exponen en una nueva demanda34, si este Tribunal realizó un control integral frente a la totalidad de los

preceptos constitucionales o si el mismo se infiere del alcance de la providencia35, si más allá de los cargos propuestos también se confrontó una norma frente a otras disposiciones no enunciadas inicialmente como vulneradas36 y si existe identidad en los parámetros objetivos de comparación37”38. 2.3.2. En el presente proceso, en su intervención el Departamento Administrativo de la Función Pública señala que la constitucionalidad del precepto demandado ya fue determinada por esta Corte en la Sentencia C-537 de 201239, en la que se declaró la exequibilidad del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, disposición a la cual se encuentra incorporada la norma hoy cuestionada. 2.3.3. La Sala no comparte dicho argumento, pues en la referida providencia no se estudió la constitucionalidad de la no